Практика рассмотрения судами административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за период с 2016 г. по 2018 г. включительно

Практика рассмотрения судами административных дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих за период с 2016 г. по 2018 г. включительно

В соответствии с заданием заместителя председателя Верховного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 года N 7-ВС-1437/19 судебной коллегией по административным делам Забайкальского краевого суда проведено изучение дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.

1. В практике районных (городских) судов края возникали вопросы, связанные с определением компетенции судов по рассмотрению административных исковых заявлений по указанной категории дел.

Так, в одном случае районным судом неправильно определена подсудность административного дела военному суду.

18 мая 2017 года представитель административного истца З. обратился в Центральный районный суд города Читы суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать бездействие должностных лиц ФГКУ "Восточное региональное управление жилищного обеспечения" МО РФ, решение о снятии военнослужащего и членов его семьи с учёта нуждающихся в жилом помещении в связи с выплатой субсидий незаконными, обязать ФГКУ "Восточное региональное управление жилищного обеспечения" МО РФ восстановить супруга административного истца и членов его семьи на учете на получения жилого помещения по договору социального найма, обязать произвести выплату субсидий из норматива 72 кв. м. общей площади жилого помещения. Определением судьи Центрального районного суда города Читы от 22 мая 2017 года исковое заявление возвращено административному истцу С. и ей разъяснено право обращения с данным заявлением в Читинский гарнизонный военный суд.

Возвращая исковое заявление С., судья пришел к выводу, что она является супругой военнослужащего и оспариваемое решение вынесено в отношении ее супруга, который вправе самостоятельно оспаривать такое решение.

Судебная коллегия по административным делам не согласилась с таким выводом, указывая на следующее.

При решении вопроса о том, кого следует относить к членам семьи военнослужащего, имеющим право на обеспечение жильем, судам следует руководствоваться нормами ЖК РФ и Семейного кодекса Российской Федерации.

Судья правильно указал в оспариваемом определении, что критерием отнесения дел к подсудности военных судов является наличие специального статуса военнослужащего и характера правоотношений сторон, возникающих в период прохождения военной службы или нарушения их прав в период прохождения военной службы.

Вместе с тем, из материалов дела следует, что С. не является военнослужащей и ее требования направлены на защиту жилищных прав. Следовательно, административное исковое заявление члена семьи военнослужащего подсудно районному суду. С учетом изложенного судебная коллегия пришла к выводу о том, что у суда не имелось оснований, предусмотренных законом, для возвращения заявления, в связи с чем оспариваемое определение отменено с направлением материала для рассмотрения в суд первой инстанции со стадии принятия иска.

Изучение дел показывает, что у судов возникали вопросы, связанные с разграничением компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Так, С. обратился в суд с административным исковым заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Забайкальскому краю, указывая что, он сообщил в ФАС России по Забайкальскому краю с о наличии признаков совмещения сетевой организацией ПАО "МРСК Сибири" деятельности по передаче электрической энергии с деятельностью по купле-продаже электрической энергии, что прямо запрещено статьей 6 ФЗ от 26 марта 2003 года N 36 "Об особенностях функционирования электроэнергетики и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона "Об электроэнергетике". Просил суд признать незаконным решение Управления Федеральной антимонопольной службы Забайкальского края, выраженное в Ответе от 1 августа 2018 года о результатах рассмотрения. В целях восстановления ущемленных прав С., обязать Управление Федеральной антимонопольной службы Забайкальского края провести внеплановую проверку ПАО "МРСК Сибири" для выявления фактов наличия имущества, непосредственно используемого для реализации договоров купли-продажи с потребителями, по отношению к которым ПАО "МРСК Сибири" не является исполнителем услуг с принятием соответствующих процессуальных решений в соответствии с действующим законодательством, в том числе в соответствии с требованиями КоАП РФ.

Решением Центрального районного суда города Читы от 18 декабря 2018 года в удовлетворении административного иска С. к УФАС по Забайкальскому краю об оспаривании решения отказано.

Судебная коллегия по административным делам Забайкальского краевого суда отменяя указанное решение и прекращая производство по делу, указала на следующее.

В силу части 6 статьи 218 КАС РФ не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.

В соответствии с частью 1 статьи 225 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если установит, что имеются основания, указанные в частях 5 и 6 статьи 39, частях 6 и 7 статьи 40, частях 1 и 2 статьи 194 настоящего Кодекса.

В силу пункта 1 части 1 статьи 194 КАС РФ суд прекращает производство по административному делу в случае, если административное дело не подлежит рассмотрению и разрешению в суде в порядке административного судопроизводства по основаниям, предусмотренным пунктом 1 части 1 статьи 128 настоящего Кодекса.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 128 КАС РФ если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Указанное положение допускает отнесение к подведомственности арбитражных судов дел, которые непосредственно не связаны с осуществлением заявителем предпринимательской и иной экономической деятельности в силу прямого предписания федерального закона.

В соответствии с частью 8 статьи 44 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений: о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства; о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 данного Закона. В силу части 1 статьи 52 Закона о защите конкуренции решение и (или) предписание антимонопольного органа могут быть обжалованы в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня принятия решения или выдачи предписания. Дела об обжаловании решения и (или) предписания антимонопольного органа подведомственны арбитражному суду.

Положение статьи 52 Закона о защите конкуренции, в отличие от редакции, действовавшей до 6 января 2012 года, согласно которой была установлена альтернатива обращения с требованием об обжаловании решений и (или) предписаний в суд или арбитражный суд, не ставит в зависимость подведомственность спора от субъектного состава.

Напротив, по смыслу данной нормы, названные акты антимонопольного органа могут быть обжалованы только в арбитражном суде.

Аналогичная правовая позиция изложена в пункте 4 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 марта 2016 года.

Таким образом, учитывая правила подведомственности, приведенные в АПК РФ и Законе о защите конкуренции, заявление С. об оспаривании решения антимонопольного органа об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства подлежало рассмотрению только в арбитражном суде.

В другом случае районным судом административное дело неверно отнесено к компетенции арбитражного суда.

23 ноября 2017 года директор ООО "П" обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором просила признать ответ первого заместителя прокурора Забайкальского края от 1 ноября 2017 года незаконным и обязать его провести надлежащую проверку обращении ООО "П" с привлечением соответствующих специалистов, бухгалтерских экспертиз затрат ООО "П" по обращению, а также антикоррупционных экспертиз нормативных актов Забайкальского края.

Определением судьи Центрального районного суда г. Читы от 21 ноября 2017 года в принятии заявления

отказано, поскольку данный спор по мнению судьи, носит экономический характер и должен быть разрешен арбитражным судом.

Отказывая в принятии административного искового заявления, судья исходил из того, что ООО "П" является лицом, осуществляющим строительство многоквартирных домов, и оспариваемым ответом были нарушены его права на возмещение понесенных при строительстве затрат, что свидетельствует об экономическом споре и потому данный спор подлежит рассмотрению арбитражным судом.

Отменяя определение судьи и направляя административное исковое заявление в тот же суд для рассмотрения со стадии принятия, судебная коллегия по административным делам указала на то, что реализуя полномочия, прокурор вправе проверять исполнение законов органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 Закона о прокуратуре, а также вносить представления об устранении выявленных нарушений закона (статья 22 названного Закона).

Таким образом, органы прокуратуры самостоятельно определяют порядок разрешения обращений и заявленные обществом основания требования к прокурору фактически сводятся к неэффективности прокурорского надзора, что к отношениям экономического характера не относится.

У судов края возникали затруднения при применении части 2 статьи 22 КАС РФ, предусматривающей подачу административного искового заявления в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия органа власти, организации или на территории которого исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий.

Применение вышеприведенной нормы имеет место в основном при определении юрисдикции деятельности судебных приставов-исполнителей.

По ряду дел судами необоснованно возвращались административные исковые заявления граждан к УФССП России по Забайкальскому краю на основании пункта 2 части 1 статьи 129 КАС РФ.

При определении подсудности спора суды не учитывали разъяснения, данные в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации".

Так, М. обратился в Центральный районный суд г. Читы с административным исковым заявлением к судебному приставу-исполнителю МО по ИОВИП УФССП России по Забайкальскому краю, УФССП России по Забайкальскому краю, в котором просил признать незаконным постановление от 17 апреля 2018 года об отказе в возбуждении исполнительного производства и обязать административного ответчика возбудить исполнительное производство на основании исполнительного листа от 26 сентября 2016 года.

Судья возвратил административное исковое заявление М. в связи с неподсудностью спора Центральному районному суду г. Читы.

Судебная коллегия по административным делам не согласилась с выводом суда о подсудности данного спора районному суду г. Москвы по месту жительства должника, принимая во внимание следующее.

Как следует из материалов дела, 13 апреля 2018 года М. обратился в УФССП России по Забайкальскому краю с заявлением о возбуждении исполнительного производства по месту нахождения имущества должника, находящегося на территории Центрального района г. Читы, ссылаясь на то, что исполнительное производство от 31 октября 2016 года, возбужденное по месту жительства должника, окончено в связи с неустановлением имущества должника.

17 апреля 2018 года постановлением судебного пристава-исполнителя МО по ИОВИП УФССП России по Забайкальскому краю в возбуждении исполнительного производства отказано.

Не согласившись с данным постановлением, М. обратился с жалобой в Центральный районный суд г. Читы.

В соответствии с частью 1 статьи 22 КАС РФ административное исковое заявление к органу государственной власти, иному государственному органу, органу местного самоуправления, избирательной комиссии, комиссии референдума, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, подается в суд по месту их нахождения, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему - по месту нахождения органа, в котором указанные лица исполняют свои обязанности.

В случае, если место нахождения органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не совпадает с территорией, на которую распространяются их полномочия или на которой исполняет свои обязанности должностное лицо, государственный или муниципальный служащий, административное исковое заявление подается в суд того района, на территорию которого распространяются полномочия указанных органов, организации или на территории которого исполняет свои обязанности соответствующее должностное лицо, государственный или муниципальный служащий (часть 2 статьи 22 КАС РФ).

Из разъяснений, содержащихся в пункте 8 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" следует, что в случае, если полномочия органа государственной власти, иного государственного органа, органа местного самоуправления, организации, наделенной отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего распространяются на несколько районов, административное исковое заявление подается в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых административным истцом действий (бездействия) либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (часть 2 статьи 22 КАС РФ). Указанные положения применяются также при оспаривании решений, действий (бездействия) судебных приставов-исполнителей.

Данные требования закона, судьей при решении вопроса о принятии административного искового заявления М. не учтены.

Между тем, М. оспаривается постановление судебного пристава-исполнителя межрайонного отдела по исполнению особо важных исполнительных производств УФССП России по Забайкальскому краю, место нахождения которого в оспариваемом постановлении указано в Центральном районе г. Читы и относится к юрисдикции Центрального районного суда г. Читы.

Обращение М. в УФССП России по Забайкальскому краю вызвано целью возбуждения исполнительного производства по месту нахождения имущества должника, поскольку возбужденное по месту жительства должника исполнительное производство окончено.

Таким образом, в случае признания судом обоснованности требований административного искового заявления М., правовые последствия возникнут или могут возникнуть на территории Центрального района г. Читы где и будет исполняться оспариваемое постановление судебного пристава-исполнителя.

2. В отдельных случаях у судов возникали сложности при определении порядка рассмотрения изучаемой категории дел (по правилам КАС РФ или иного процессуального кодекса).

Так, Д. обратился в Центральный районный суд г. Читы с административным исковым заявлением, ссылаясь на следующее. Им в Высшую квалификационную коллегию судей Российской Федерации были поданы документы для рекомендации его на вакантную должность судьи Читинского гарнизонного военного суда. Из Высшей квалификационной коллегии поступило письмо с приложенной копией письма Главной военной прокуратуры РФ от 3 мая 2018 года, в котором имелась ссылка на ответ Главной военной прокуратуры от 29 сентября 2017 года, содержащий информацию о выявленных нарушениях, связанных с исполнением воинских обязанностей по воинскому учету, а в последствии и справка о результатах проверки исполнения законодательства о призыве на военную службу. Поэтому он просил суд признать незаконными справку о результатах исполнения законодательства о призыве граждан на военную службу и письмо Главной военной прокуратуры РФ от 29 сентября 2017 года в части, касающейся выводов неисполнения Д. обязанностей по воинскому учету и вывода о наличии в его действиях признаков состава административного правонарушения, предусмотренного статьей 21.5 КоАП РФ.

Определением судьи Центрального районного суда г. Читы от 19 июля 2018 года в принятии административного искового заявления Д. отказано, в связи с тем, что оно не подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства, так как рассматривается по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам посчитала такие выводы судьи ошибочными по следующим основаниям.

В соответствии с частью 1 статьи 46 Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод, которая в каждом конкретном деле осуществляется в одной из форм отправления правосудия, в том числе путем обжалования в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (часть 2).

В силу пункта 2 части 2 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, порядок производства по которым предусмотрен главой 22 названного кодекса.

Положения части 1 статьи 218 КАС РФ предоставляют гражданину право обратиться в суд с требованиями об оспаривании действий (бездействия) органа государственной власти, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, если он полагает, что нарушены его права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов.

Пунктом 2.7 Методических рекомендаций по реализации квалификационными коллегиями судей норм законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции, утвержденных решением Высшей квалификационной коллегией судей РФ от 26 января 2017 года, определены государственные органы, в которые для проверки направляются запросы с приложением копий необходимых документов претендента на должность судьи.

Круг компетентных органов, в которые вправе обратиться квалификационная коллегия судей, законом не ограничен. При необходимости запросы могут быть направлены, например, в МИД России (по вопросу об отсутствии у претендента гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства), Главную военную прокуратуру (по вопросу соблюдения обязанности по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву), другие органы.

Согласно частям 2 и 3 статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством. Ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным. Если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом.

Анализ приведенных законоположений позволяет сделать вывод о том, что оспаривание решения государственного органа является одним из способов защиты права, выбор которого предоставлен лицу, обращающемуся за такой защитой.

К административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Поскольку Главная военная прокуратура, входящая в единую федеральную централизованную систему органов Прокуратуры Российской Федерации, осуществляет от имени Российской Федерации функции по надзору за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, иные функции, установленные федеральными законами, в том числе по вопросу соблюдения обязанности по защите Отечества путем прохождения военной службы по призыву, где отношения не основаны на равенстве сторон, требования об оспаривании решения названного органа, в частности об оспаривании справки о результатах исполнения законодательства о призыве граждан на военную службу и письма Главной военной прокуратуры РФ от 29 сентября 2017 года, вытекают из публичных правоотношений и подлежат рассмотрению и разрешению в порядке административного судопроизводства.

При таких обстоятельствах определение судьи отменено как постановленное с существенным нарушением норм процессуального права, а материал - направлен в суд первой инстанции для рассмотрения со стадии принятия.

В другом случае суд ошибочно пришел к выводу о том, что исковое заявление подлежит рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

К. обратился в Карымский районный суд Забайкальского края суд с исковым заявлением к ФКУ ИК-2 УФСИН России по Забайкальскому краю, ссылаясь на следующее. Отбывая наказание, администрацией учреждения в период с 3 июня 2015 года по 14 марта 2018 года он привлекался к труду в качестве слесаря по ремонту автотранспорта. В нарушение трудового законодательства за указанный период суммированная заработная плата составила 17841 рубль 20 копеек, оплачиваемые отпуска не предоставлялись, условия труда не соответствовали требованиям безопасности, его рабочий день составлял 13 часов, выходных не было, обязательное страхование от несчастных случаев на производстве не производилось. Поэтому он просил взыскать за период работы 2 года 9 месяцев 11 дней минимальный размер оплаты труда, оплату за работу в выходные дни и за сверхурочную работу, а также возмещение причиненного вреда здоровью в связи с исполнением профессиональных обязанностей и компенсацию за нарушение гражданских и трудовых прав.

Решая вопрос о принятии вышеприведенного административного искового заявления К. оставляя его без движения, судья исходил из того, что истец привлекался к труду в связи с отбыванием наказания и, следовательно, правоотношения, возникшие между сторонами, не были основаны на трудовом договоре, а потому данный спор подлежит рассмотрению и разрешению по правилам административного производства. В этой связи истцу было предложено уплатить госпошлину, представить документ, подтверждающий ее уплату, указать содержание требований к административному ответчику с приведением оснований, указать периоды выполнения сверхурочных работ и привлечению к работам в выходные дни, вид компенсации и в чем выразилось причинение вреда здоровью.

Однако суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении норм процессуального права и неверном их применении на основании нижеизложенного.

Не подлежат рассмотрению в таком порядке административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке (часть 6 статьи 218 КАС РФ).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суды рассматривают и разрешают гражданские дела, в том числе исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений.

Как видно из содержания искового заявления, обращение К. в суд с иском обусловлено необходимостью защиты своих трудовых прав, связанных с оплатой труда, продолжительностью рабочего времени, с нарушением правил охраны труда, техники безопасности, не предоставлением отпусков и причиненного указанными действиями вреда.

Поскольку в исковом заявлении действия администрации исправительного учреждения не оспариваются, спор связан с реализацией истцом прав, установленных трудовым законодательством, исковое заявление подлежит рассмотрению по правилам и в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации.

При таком положении определение судьи Карымского районного суда Забайкальского края отменено, а дело направлено в суд первой инстанции для принятия искового заявления К. к производству данного суда в порядке, установленном Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации с учетом требований статьи 393 Трудового кодекса Российской Федерации.

3. У судов края возникали проблемные вопросы при применении норм права, регулирующих отказ в принятии административных исковых заявлений об оспаривании решений, действий (бездействия) к производству, в частности пункта 1 части 1 статьи 128 КАС РФ.

При ошибочном обращении граждан в суд в форме административного искового заявления, судьи в ряде случаев отказывали в принятии административного искового заявления, ссылаясь на вышеназванную норму. При этом, ничто не препятствовало суду первой инстанции самостоятельно определить вид судопроизводства, в котором заявление подлежит разрешению.

Апелляционная инстанция ориентировала районные суды на то, что вид применимого судопроизводства (административное или гражданское) определяет суд. Следовательно, суд должен принять такое заявление для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства, если не имеется иных препятствий для рассмотрения дела в том же суде в ином судебном порядке.

Так, Ф. обратился в суд с заявлением, в котором просил отменить приказ ректора ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет" от 2 ноября 2017 года об отчислении.

Определением Ингодинского районного суда г. Читы в принятии административного искового заявления отказано на основании пункта 1 части 1 статьи 128 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В частной жалобе Ф. просил отменить определение судьи. Указывал, что отношения между сторонами не оформлялись путем заключения договора на оказание образовательной услуги и прекращены на основании приказа должностного лица без согласия обучающегося. Оспариваемый приказ носит односторонний характер, следовательно, имеют место отношения власти и подчинения. При обращении в суд полагал, что имеет право обратиться с требованием об оспаривании решения должностного лица в порядке статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Отказывая Ф. в принятии его заявления об отмене приказа об отчислении, судья пришел к выводу о том, что между сторонами возник спор о праве на получение образования, который подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства. ФГБОУ ВПО "ЗабГУ" является государственным учреждением и не относится к тем субъектам, чьи решения, действия гражданин вправе оспорить в суде в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Судебная коллегия нашла правильным вывод судьи о том, что заявление подлежит рассмотрению по правилам гражданского судопроизводства.

Вместе с тем, в данном случае судье следовало принять заявление Ф. к производству для рассмотрения по правилам Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации по следующим основаниям.

Правильное определение вида судопроизводства, в котором подлежат защите права и свободы гражданина или организации, зависит от характера правоотношений, из которых вытекает требование лица, обратившегося за судебной защитой, а не от избранной им формы обращения в суд (подача заявления в порядке административного судопроизводства или искового заявления).

Вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей единолично в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд, если иной срок не предусмотрен кодексом (часть 1 статьи 127 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Исковое заявление, поданное в порядке гражданского судопроизводства, также рассматривается единолично судьей, который в течение пяти дней со дня его поступления в суд обязан рассмотреть вопрос о его принятии к производству суда путем вынесения соответствующего определения (статья 133 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

Именно на стадии принятия заявления к производству суда определяется характер спорных правоотношений и процессуальный закон, подлежащий применению, поскольку от этого зависят правила судопроизводства, в том числе распределение между сторонами судебного процесса бремени доказывания.

Таким образом, вид применимого судопроизводства (административное или гражданское) определяет суд. Следовательно, исходя из смысла приведенных предписаний федерального законодателя, суд должен принять заявление для рассмотрения в порядке гражданского судопроизводства, если не имеется иных препятствий для рассмотрения дела в том же суде в ином судебном порядке.

Такое процессуальное решение согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 11 ноября 2014 года N 28-П о том, что институциональные и процедурные условия осуществления права на доступ к механизмам правосудия должны не только предотвращать неоправданные задержки при рассмотрении дел, но и отвечать требованиям процессуальной эффективности, экономии в использовании средств судебной защиты и тем самым обеспечивать справедливость судебного решения.

Обращение Ф. в форме административного искового заявления (а не искового заявления) не препятствовало суду первой инстанции самостоятельно определить вид судопроизводства, в котором оно подлежит разрешению. Определение судьи было отменено с направлением материала в суд первой инстанции для решения вопроса о принятии к производству и рассмотрения по существу в порядке гражданского судопроизводства.

В практике судов края имелись случаи применения пункта 3 части 1 статьи 128 КАС РФ, предусматривающего отказ в принятии заявления, если из него не следует, что оспариваемым решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Так, директор ООО "Н" обратился в суд с административным исковым заявлением к Забайкальскому управлению Федеральной службы по экологическому, техническому и атомному надзору (далее - Ростехнадзор) о признании незаконным акта проверки, признании незаконным действий (бездействия) должностных лиц.

Определением судьи от 20 февраля 2019 года административное исковое заявление в связи с его несоответствием требованиям статей 125, 126 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее КАС РФ) оставлено без движения, административному истцу предложено до 12 марта 2019 года включительно устранить указанные в определении недостатки.

В связи с не устранением указанных в определении судьи от 20 февраля 2019 года недостатков, обжалуемым определением от 13 марта 2019 года административное исковое заявление возвращено.

Возвращая административное исковое заявление, судья районного суда исходил из того, что в установленный судьей срок административным истцом не устранены указанные в определении от 20 февраля 2019 года недостатки, поскольку административным истцом не указано какие именно права, свободы и законные интересы общества были нарушены и что за собой повлекли.

Между тем, судебная коллегия не согласилась с указанным выводом в виду следующего.

Пунктом 2 статьи 4 КАС РФ установлено, что каждому заинтересованному лицу гарантируется право на обращение в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этого лица, созданы препятствия к осуществлению его прав, свобод и реализации законных интересов, либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность, а также право на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

При этом, как отмечено в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 1727-О, любому лицу судебная защита гарантируется только при наличии оснований предполагать, что права и свободы, о защите которых просит лицо, ему принадлежат, и при этом указанные права и свободы были нарушены или существует реальная угроза их нарушения (часть 1 статьи 4, часть 1 статьи 218, часть 9 статьи 226, статья 227 КАС РФ); в противном случае административный иск не может быть рассмотрен и разрешен в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

Не любое действие (бездействие), а также решение органов и должностных лиц может быть предметом самостоятельной судебной проверки в порядке административного судопроизводства.

Как следует из материалов дела, в июле 2018 года в отношении ООО "Д" должностным лицом - инспектором Ростехнадзора В. проведена проверка, по результатам которой составлен акт проверки.

Обращаясь с административным исковым заявлением о признании незаконным акта проверки, признании незаконными действия должностных лиц директор ООО "Н", ссылаясь на положения статьи 21 Федерального закона N 294, пришел к выводу, что права и законные интересы общества нарушены оспариваемым актом.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294"

В соответствии со статьей 21 Федерального закона N 294 руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель юридического лица имеют право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено настоящим Федеральным законом и другое.

Административный истец, ссылаясь на указанную статью федерального закона, ошибочно толкует ее, поскольку непосредственное участие в проведении проверки и иные права, перечисленные в указанной статье, являются правом лица, в отношении которого проводится соответствующая проверка.

Из акта проверки усматривается, что проверка проводилась не в отношении ООО "Н", а иного юридического лица.

При этом административный истец в заявлении не ссылается на составление в отношении него протоколов, принятие постановлений о привлечении к административной ответственности или иной ответственности по итогам проверки.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 128 КАС РФ судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если из решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются, либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца.

Судебная коллегия сочла, что требования директора ООО "Н" не относятся к административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, порядок судебного обжалования которых регламентирован главой 22 КАС РФ, поскольку оснований предполагать, что права и свободы истца, о защите которых он просит, нарушены или существует реальная угроза их нарушения оспариваемым актом не имеется.

Оспариваемый акт сам по себе не возлагает на административного истца никаких обязанностей, является материальным носителем зафиксированных в нем обстоятельств, носит информационный характер, не содержит властно-обязывающих предписаний, за неисполнение которых может наступить ответственность, то есть по смыслу закона данный акт не является решением публичного органа, который может быть оспорен рамках публично-правового спора.

Кроме того, оспариваемый акт составлен в ходе проверки иного юридического лица, а не административного истца.

Суду первой инстанции надлежало отказать в принятии административного искового заявления, однако суд первой инстанции этого не сделал.

4. Судами края неоднократно восстанавливался пропущенный срок обращения с административным исковым заявлением в суд.

В качестве уважительных причин для восстановления срока суды принимали следующие обстоятельства: нахождение административного истца-гражданина в командировке; разъездной характер работы; обращение гражданина в суд с нарушением правил подсудности; длящийся характер оспариваемого бездействия (неоказание медицинской помощи); состояние здоровья административного истца (инвалидность); несвоевременное рассмотрение жалобы вышестоящим органом, вышестоящим должностным лицом.

Так, Г. обратился в Сретенский районный суд Забайкальского края к судебному приставу-исполнителю отдела судебных приставов по г. Северску, отделу судебных приставов по г. Северску УФССП России по Томской области, Управлению ФССП России по Томской области, Федеральной службе судебных приставов России, о признании действий незаконными.

В обоснование заявленных административных исковых требований административный истец Г. указал на незаконное удержание с его пенсии по инвалидности 12 432, 58 руб., поскольку он не является должником по исполнительному производству, имеет отличное от должника место жительства. Просил суд восстановить срок для обращения в суд, указывая на то, что из-за состояния своего здоровья (отсутствие зрения, парализация нижних конечностей) у него не было возможности своевременно подать заявление, поскольку без посторонней помощи он не передвигается.

Судом вышеуказанные обстоятельства приняты во внимание, причины пропуска административным истцом срока обращения в суд признаны уважительными.

Не рассматривались в качестве уважительных причин пропуска срока следующие обстоятельства: заблуждение административного истца по поводу течения срока обращения в суд за защитой прав; неосведомленность о порядке оспаривании решения, действия (бездействия); нахождение представителя в больнице при осведомленности административного истца о возвращении иска; юридическая неграмотность.

5. Судами края применялись меры предварительной защиты по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия): в 2016 году рассмотрено 6 заявлений, из них 1 удовлетворено, 5 - отказано в удовлетворении; в 2017 году рассмотрено 17 заявлений, из них 15 удовлетворено, 2 - отказано; в 2018 году рассмотрено 59 заявлений, из них 51 удовлетворено, 8 - отказано.

Судами применялись следующие меры предварительной защиты: приостановление действия обжалуемого предписания; приостановление исполнения оспариваемого заявителем решения призывной комиссии; наложение запрета на доступ неопределенного круга лиц (посетителей и постояльцев) в здание гостиницы до исполнения решения суда;

Суды отказывали в применении мер предварительной защиты о приостановлении исполнения оспариваемого постановления пристава-исполнителя; запрещении любых действий, связанных и (или) направленных на использование земельного участка; запрете применения оспариваемого нормативного правового акта до вступления в законную силу судебного акта по административному делу; запрете совершения любых юридически значимых действий в отношении спорных земельных участков.

Отказывая административным истцам в принятии вышеперечисленных мер предварительной защиты, судьи районных (городских) судов края руководствовались статьёй 85, частью 4 статьи 87 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и исходили из того, что обстоятельств, свидетельствующих о существовании явной опасности нарушения его прав, свобод и законных интересов административных истцов либо невозможности или затруднительности их защиты по административному иску, ими не приведено и документально не подтверждено. Кроме того отказ мотивировали тем, что меры предварительной защиты несоотносимы и несоразмерны с заявленными требованиями.

По одному административному делу в удовлетворении заявления о применении мер предварительной защиты в виде приостановления исполнения предписания государственного инспектора труда было отказано, поскольку срок действия предписания на момент рассмотрения указанного заявления истек.

6. В ряде случаев суды прекращали производство по административному делу на основании части 2 статьи 225 КАС РФ. В ходе рассмотрения административного дела об оспаривании постановления (действия) судебного пристава-исполнителя судом было установлено, что оспариваемое постановление судебного пристава-исполнителя отменено. В связи с указанным суд пришел к выводу о том, что оспариваемое решение перестало затрагивать права административного истца и, следовательно, предмет административного спора отсутствует.

В другом случае судебным приставом-исполнителем до обращения или в период рассмотрения административного дела было вынесено постановление об окончании исполнительного производства, которое являлось предметом спора.

Основанием к прекращению производства по административному делу по административному исковому заявлению ООО "Промышленно-гражданское строительство" о признании постановления Губернатора Забайкальского края от 13 марта 2017 года N 15 "О введении на территории Забайкальского края режима чрезвычайной ситуации" незаконным в части введения режима чрезвычайной ситуации на территории мкр. "Солнечный" в границах пгт. "Аксеново-Зиловское" муниципального района Чернышевский район, как указал суд первой инстанции, послужило то обстоятельство, что постановлением Губернатора Забайкальского края от 4 октября 2017 года N 49 оспариваемое постановление признано утратившим силу, то есть имеются основания, указанные в части 2 статьи 194 КАС РФ.

Основанием к прекращению производства по административному исковому заявлению Ч. к судебному приставу-исполнителю Центрального РОСП N 1 г. Читы УФССП России по Забайкальскому краю, Центральному РОСП N 1 г. Читы УФССП России по Забайкальскому краю, УФССП России по Забайкальскому краю о признании постановления о принятии результатов оценки незаконным и подлежащим отмене, признании отчета об оценке не соответствующим законодательству, как указал суд первой инстанции, послужило то обстоятельство, что оспариваемое постановление о принятии результатов оценки от 11 августа 2017 года отменено постановлением от 5 октября 2017 года, в связи с тем, что 5 октября 2017 года в адрес УФССП России по Забайкальскому краю поступил отзыв отчета об оценке от 27 июля 2017 года, что связано с необходимостью внесения изменений в отчет и проведения дополнительного осмотра и фотофиксации транспортного средства, то есть имеются основания, указанные в части 2 статьи 194 КАС РФ.

7. Изучение дел данной категории показывает, что при удовлетворении административных исковых заявлений судами края в основном указывалось в решении на необходимость принятия решения по конкретному вопросу, совершения определенного действия либо на необходимость устранения иным способом допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца.

Например, по административным искам районных прокуроров (о признании бездействия администраций незаконными, устранении нарушений санитарного законодательства, понуждении к действию, об устранений нарушений в исправительных учреждениях в сфере материально-бытового обеспечения специального контингента, об обязании индивидуальных предпринимателей привести здание в соответствие с требованиями противопожарной безопасности и так далее), а также по искам Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Забайкальскому краю в резолютивной части решений судами указывалось на признание бездействия незаконным, нарушающим права граждан (например, на благоприятную окружающую среду обитания), на совершение определенного действия (обязать администрацию обеспечить надежное и бесперебойное теплоснабжение жилого дома, организовать на территории городского округа "Город Чита" мероприятия по сбору, вывозу и утилизации бытовых отходов с земельного участка, обеспечить наличие отапливаемого туалета в муниципальном образовательном учреждении, устранить нарушение требований СанПИН).

По вышеуказанным административным делам судами обязательно указывался срок, в течение которого административному ответчику необходимо совершить конкретные действия (например, в течение месяца с момента вступления решения в законную силу, в срок до 31 мая 2017 года).

Однако не по всем административным делам суды указывали на необходимость сообщения об исполнении решения по административному делу в суд и лицу, которое являлось административным истцом.

Имели место случаи, когда суды при удовлетворении заявленных требований ограничивались признанием оспоренных действий (бездействия), решений, не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца.

Вместе с тем, при проверке судебных актов в апелляционном порядке судебная коллегия по административным делам в соответствии с пунктом 1 части 3 статьи 227 КАС РФ дополняла решения районных судов указанием на возложение обязанности на административного ответчика, срок совершения определенных действий, а также необходимость сообщения в суд и административному истцу об исполнении решения суда.

Так, решением Железнодорожного районного суда города Читы от 17 ноября 2017 года по административному делу по административному иску Щ. к Управлению Федеральной службы судебных приставов по Забайкальскому краю, главному судебному приставу Забайкальского края и другим о признании незаконным бездействия главного судебного пристава Забайкальского края, судебного пристава-исполнителя заявленные требования удовлетворены частично. Признано незаконным бездействие судебного пристава-исполнителя межрайонного отдела судебных приставов по исполнению исполнительных производств в отношении должников - юридических лиц, розыску должников, их имущества в процессе исполнения исполнительного производства, выразившееся в не проведении своевременно необходимых исполнительных действий и мер принудительного исполнения.

Судебная коллегия по административным делам посчитала необходимым дополнить резолютивную часть решения указанием о возложении обязанности на судебного пристава-исполнителя незамедлительно принять надлежащие и исчерпывающие меры принудительного исполнения, предусмотренные Законом, и провести необходимые исполнительные действия с целью исполнения исполнительного производства, о чем необходимо сообщить в суд и административному истцу в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу, поскольку данное указание имеется в мотивировочной части, однако отсутствует в резолютивной части.

По административном делу по административному исковому заявлению У. к администрации муниципального района "Читинский район" о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельных участков в аренду для целей индивидуального жилищного строительства, обязании совершения действий судебная коллегия дополнила резолютивную часть решения суда первой инстанции указанием на срок исполнения возложенных на администрацию администрации муниципального района "Читинский район" обязанностей - один месяц для исполнения возложенной решением суда обязанности.

ГАРАНТ:

Нумерация пунктов приводится в соответствии с источником

10. Суды признавали необходимым опубликование решения по административному делу в печатном издании исходя из общественной значимости судебного акта.

Так, разрешая требования прокурора Кыринского района Забайкальского края в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального района "Кыринский район" о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности, Кыринский районный суд Забайкальского края удовлетворил требования административного истца. Суд признал бездействие администрации муниципального района "Кыринский район", выразившееся в не организации транспортного обслуживания населения между районным центром с. Кыра и селами муниципального района "Кыринский район" после приостановления перевозок пассажиров и багажа МУП "К", незаконным и нарушающим права, свободы и законные интересы неопределённого круга лиц.

В целях устранения нарушения прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц обязал администрацию муниципального района "Кыринский район" не позднее 6 (шести) месяцев со дня вступления решения суда в законную силу организовать транспортное обслуживание населения между районным центром с. Кыра и муниципального района "Кыринский район".

Кроме того, суд возложил на администрацию муниципального района "Кыринский район" обязанность в течение 10 (десяти) дней со дня вступления решения суда в законную силу довести резолютивную часть настоящего решения до сведения неопределённого круга лиц путём её опубликования в газете Кыринского района "Ононская правда".

Во втором случае, Калганский районный суд Забайкальского края удовлетворил административное исковое заявление прокурора Калганского района Забайкальского края к администрации муниципального района "Калганский район" о признании бездействия незаконным, устранении нарушений законодательства в сфере противодействия терроризму, профилактики терроризма и борьбы с ним.

Суд признал бездействие администрации муниципального района "Калганский район", выразившееся в отсутствии организации и проведения работ в области обеспечения антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, не проведении организационных мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности мест массового пребывания людей, незаконным. Возложил на администрацию муниципального района "Калганский район" ряд обязанностей, в том числе опубликовать решение суда в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Заместитель председателя Забайкальского краевого суда

И.В. Ходусова