Обзор практики рассмотрения судами дел об обжаловании решений, действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, связанных с защитой жилищных прав граждан, обжалование решений межведомственных комиссий.

В соответствии с планом работы Хабаровского краевого суда проведено изучение судебной практики рассмотрения судами края дел, связанных с обжалованием решений, действий (бездействия) должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, связанных с защитой жилищных прав граждан, обжалование решений межведомственных комиссий.

С этой целью изучена практика районных судов Хабаровского края, Хабаровского краевого суда за 2019 год.

Частью 4 статьи 15 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ) установлено, что жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Во исполнение данной нормы Правительством Российской Федерации принято постановление от 28 января 2006 года N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции" (далее - Положение), действие которого распространяется на находящиеся в эксплуатации жилые помещения независимо от формы собственности, расположенные на территории Российской Федерации (пункт 2 Положения).

В соответствии с пунктом 7 Положения уполномоченным органом, к компетенции которого относится признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, является межведомственная комиссия, порядок создания которой урегулирован данной нормой.

Оценка соответствия помещения установленным в Положении требованиям и признание жилого помещения пригодным (непригодным) для проживания, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции производится межведомственной комиссией на основании заявления собственника помещения или заявления гражданина (нанимателя) либо на основании заключения органов государственного надзора (контроля) по вопросам, отнесенным к их компетенции.

По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений:

о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;

о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в Положении требованиями и после их завершения - о продолжении процедуры оценки;

о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания;

о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;

о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции (пункт 47 Положения).

В соответствии с пунктом 49 Положения на основании полученного заключения соответствующий орган исполнительной власти либо орган местного самоуправления принимает решение и издает распоряжение с указанием дальнейшего использования помещения, сроков отселения физических и юридических лиц в случае признания дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции или о непризнании необходимости проведения ремонтно-восстановительных работ.

Таким образом, Правительством Российской Федерации установлена процедура принятия решения о признании помещения непригодным для проживания, многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, включающая в себя принятие соответствующего решения межведомственной комиссией и распоряжение органа власти о дальнейшем использовании помещения, сроках отселения жильцов.

Вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой в зависимости от принадлежности жилого дома к соответствующему жилищному фонду федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.

Решение межведомственной комиссии, органа местного самоуправления по вопросам, связанным с признанием жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу, а также действия (бездействие) указанных органов по принятию соответствующих решений могут быть оспорены в суде в порядке административного судопроизводства.

Анализ судебной практики показал, что суды края в большинстве случаев правильно применяют законодательство, регулирующее правоотношения, связанные с обеспечением жилищных прав граждан в случае признания жилых домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции, учитывая разъяснения Верховного Суда Российской Федерации, а также правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации.

При рассмотрении судами Хабаровского края дел, связанных с обжалованием решений межведомственных комиссий за 2019 год судьями Хабаровского края в целом правильно и единообразно применяются нормы законодательства, регулирующего данные вопросы.

Однако в ряде случаев судами при рассмотрении дел данной категории допускались ошибки применения положений законодательства.

1. Первое, что следует отметить, это то, что рассмотрение дел в порядке административного судопроизводства имеет свои особенности в субъектном составе участников процесса.

В отличие от гражданского судопроизводства, где участниками процесса могут быть только юридические лица, в административном судопроизводстве самостоятельными участникам процесса могут быть и органы, создаваемые исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления в установленном законом порядке. Именно к таким органам относится межведомственная комиссия, которая по рассматриваемым административным искам является административным ответчиком независимо от участия в деле муниципального образования либо исполнительного органа данного муниципального образования (Администрации), который также подлежит привлечению к участию в деле в качестве соответчика, как орган, создавший данную комиссию и являющийся юридическим лицом, с которого в случае удовлетворении требований могут быть взысканы судебные расходы, тогда как решение суда о взыскании таких расходов с органа, действия (решение) которого обжалуются и не являющегося самостоятельным юридическим лицом, будет неисполнимо.

По этим же основаниям в решении суда не следует указывать на обязанность одного участника процесса исполнить те или иные действия в лице другого органа, являющегося самостоятельным участником административного судопроизводства.

Между тем, в практике судов Хабаровского края имеются случаи, когда принимая решения об удовлетворении требований о признании заключения межведомственной комиссии незаконным, обязанность по рассмотрению вопроса о проведении оценки дома судами возлагалась на Администрацию муниципального образования, что является неправильным, поскольку вопросы признания жилых помещений непригодными для проживания и многоквартирных домов аварийными и подлежащими сносу или реконструкции отнесены к исключительной компетенции межведомственной комиссии, создаваемой органом местного самоуправления.

В связи с чем, судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда вынуждена исправлять такие ошибки в апелляционном порядке путем изменения решений суда, указывая на возложение обязанности провести оценку соответствия дома, требованиям, установленным Положением о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2006 года N 47, именно на межведомственную комиссию, а не на Администрацию города или соответствующее муниципальное образование.

2. Как показывает анализ судебной практики, одной из категорий дел является обжалование заключений межведомственных комиссий в части, того, что дом признан комиссией аварийным и подлежащим реконструкции, а не сносу. При этом гражданами обжалуются заключения межведомственных комиссий, принятых и до 2017 года.

Следует обратить внимание, что 28.03.2019 года Правительством Хабаровского края принято постановление N 118-пр "Об утверждении адресной программы Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 01.01.2017 года, на 2019 - 2025 годы". В данную программу включены дома, признанные аварийными до 01.01.2017 года, с указанием планируемой даты переселения жильцов.

При таких обстоятельствах, вопрос о том, признан аварийный жилой дом подлежащим реконструкции или сносу, в данном случае не имеет правового значения, поскольку указанная адресная программа предполагает переселение граждан из жилья, признанного аварийным, независимо от того признан он подлежащим реконструкции или сносу.

Так, данные положения не были применены Центральным районным судом г. Хабаровска при рассмотрении административного дела по административному исковому заявлению М. к администрации города Хабаровска о признании незаконными заключения межведомственной комиссии N 151 от 28.11.2012 года.

Удовлетворяя требования, суд первой инстанции исходил из того, что при приятии решения о признании жилого дома N 5 по ул. Камской в г. Хабаровске аварийным и подлежащим реконструкции Межведомственной комиссией была нарушена процедура принятия оспариваемого заключения, в связи с чем были признаны незаконными заключение межведомственной комиссии N 151 от 28.11.2012 года о признании указанного многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции, Постановление администрации города Хабаровска от 10.10.2014 года N 4394 о проведении реконструкции многоквартирного дома, а также Постановление администрации города Хабаровска от 19.04.2017 года N 1224 о внесении изменений в постановление администрации города Хабаровска от 10.10.2014 года N 4394 "О проведении реконструкции многоквартирного дома".

Отменяя решение районного суда, судебная коллегия пришла к выводу, что судом не учтено, что Правительством Хабаровского края принято постановление N 118-пр "Об утверждении адресной программы Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, признанного таковым до 01.01.2017 года, на 2019 - 2025 годы". В данную программу включен дом N 5, расположенный по ул. Камской в г. Хабаровске. Планируемая дата окончания переселения жильцов данного дома установлена 31.12.2020 года. В случае признания незаконным заключения межведомственной комиссии, принятого до 1.01.2017 года и возложении на административного ответчика обязанности пересмотреть заключение комиссии, дом подлежал исключению из программы по переселению граждан, что могло повлечь нарушение прав не только административных истцов, но и всех жильцов указанного дома.

Таким образом, при рассмотрении административных исковых заявлений о признании незаконными заключений межведомственной комиссии, с целью недопущения нарушения прав граждан, возникших на основании постановления Правительства Хабаровского края N 118-пр, судам следует проверять включен ли жилой дом в адресную программу Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

3. При рассмотрении данной категории административных дел судам следует учитывать, что решения межведомственных комиссий и администрации не должны противоречить требованиям жилищного законодательства, нарушать права граждан на благоприятные и безопасные условия проживания в жилых помещениях, отвечающих санитарным техническим требованиям, в связи с чем, судами должны быть оценены все обстоятельства дела и представленные сторонами доказательства.

М. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным отказа администрации г. Хабаровска по проведению заседания городской межведомственной комиссии о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. Отказ администрации мотивирован тем, что 12.08.2009 года городской межведомственной комиссией принято решение о необходимости и возможности проведения капитального ремонта жилого дома N 6 по ул. Зеленой в г. Хабаровске и после завершения капитального ремонта - о продолжении процедуры оценки. М. в исковом заявлении указала, что в течение 9 лет капитальный ремонт не проводился, был пожар, в настоящее время жилой дом непригоден для проживания и не подлежит капитальному ремонту.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд пришел к выводу, что в настоящее время заключение межведомственной комиссии от 12.08.2009 года не отменено, является действующим, в связи с чем, оснований для повторного проведения заседания межведомственной комиссии не имеется.

Отменяя решение суда и удовлетворяя заявленные требования, судебная коллегия указала, что с момента принятия заключения межведомственной комиссии от 12.08.2009 года произошли обстоятельства, заслуживающие внимания и являющиеся основанием для проведения повторного осмотра дома и принятия решения о возможности и целесообразности его реконструкции.

Судебной коллегией установлено, что с 2009 года какие-либо ремонтные работы в доме не производились, был пожар, здание частично разрушено, кроме того, истцом представлено заключение специалиста от 06.06.2017 года, согласно которому сделан вывод о том, что дом N 6 по ул. Зеленой в г. Хабаровске является непригодным к проживанию; состояние оценивается как аварийное; подлежит ликвидации (сносу). В связи с чем в целях восстановления нарушенного права административного истца судебная коллегия пришла к выводу о необходимости возложения на административного ответчика обязанности провести обследование жилого помещения, дома N 6 по ул. Зеленая в г. Хабаровске на основании заявления М. от 13.08.2018 года.

3. Правительством Российской Федерации принято постановление от 28.01.2006 года N 47 "Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции".

В соответствии с подпунктом "г" пункта 45 указанного Положения для рассмотрения вопроса о пригодности (непригодности) помещения для проживания и признания многоквартирного дома аварийным заявитель в числе иных документов представляет в комиссию по месту нахождения жилого помещения заключение специализированной организации, проводившей обследование многоквартирного дома, - в случае постановки вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции.

Комиссия рассматривает поступившее заявление или заключение органа государственного надзора (контроля) в течение 30 дней с даты регистрации и принимает решение (в виде заключения), указанное в пункте 47 Положения, либо решение о проведении дополнительного обследования оцениваемого помещения.

В ходе работы комиссия вправе назначить дополнительные обследования и испытания, результаты которых приобщаются к документам, ранее представленным на рассмотрение комиссии (пункт 46).

Следовательно, при рассмотрении административных дел судам необходимо исследовать и дать оценку тому обстоятельству, принималось ли во внимание межведомственной комиссией заключение специализированной организации при принятии заключения. Привлечение специализированной организации к обследованию дома на предмет признания его аварийным и подлежащим сносу, а также заключение данной организации являются обязательным условием при принятии решения о признании дома аварийным и подлежащим сносу.

При рассмотрении требований У. о признании заключения межведомственной комиссии незаконным районным судом не были учтены приведенные выше нормы закона, что привело к отмене постановленного решения.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований У., районный суд не принял во внимание, что при повторном рассмотрении вопроса о признании дома аварийным межведомственной комиссией не были учтены выводы специализированных организаций о крайне ненадлежащем (аварийном, недопустимом, грозящем обрушением) состоянии дома, основных конструкций, включая и фундамент, и нецелесообразности проведения капитального ремонта.

Отменяя решение районного суда, и удовлетворяя требования У., судебная коллегия возложила на межведомственную комиссию обязанность провести обследование жилого дома с учетом выводов специалистов, проводивших исследование и оценку технического состояния жилого дома.

Таким образом, с учетом анализа судебной практики рассмотрения судами края дел указанной категории, с целью обеспечения более правильного и полного рассмотрения дел и избежания ошибок, влекущих отмену и изменение судебных постановлений, хотелось бы указать на следующее:

1. При назначении дела к судебном разбирательству суду следует истребовать от административного истца документы, подтверждающие его права на жилые помещения, подлежащие обследованию (договор купли-продажи, договор найма, социального найма жилого помещения и др.), в том числе подтверждающие нарушение прав административного истца оспариваемыми действиями (решениями) межведомственной комиссии.

У административного ответчика следует истребовать не только само оспариваемое заключение межведомственной комиссии и документы о ее создании, но и все документы, которые были предметом оценки комиссии при вынесении оспариваемого решения (сами обращения граждан, заключения органов государственного надзора (контроля), явившиеся основанием для проведения заседания межведомственной комиссии, а также заключения экспертных организаций, пожарного надзора, Роспотребнадзора и др., содержащие выводы о состоянии многоквартирного дома (жилого помещения)).

2. При приятии решения судам следует учитывать сроки обращения и принятия оспариваемых решений (приняты они до или после 2017 года), а также включения многоквартирного дома в адресную программу Хабаровского края по переселению граждан из аварийного жилищного фонда.

3. Судам следует учитывать, что при принятии межведомственной комиссией решения о признании дома аварийным и подлежащим реконструкции, материалы дела должны содержать доказательства о целесообразности проведения такой реконструкции или выводы комиссии о возможности ее проведения. В случае если таких сведений не имеется, а из материалов дела следует, что реконструировать нечего (в аварийном состоянии находятся все несущие конструкции, в том числе и фундамент дома), суду в решении следует указать на исключительные полномочия межведомственной комиссии, но поскольку данный вопрос стал предметом судебной проверки, дать оценку данным доводам и в случае признания оспариваемого заключения межведомственной комиссии незаконным, указать в резолютивной части решения на эти обстоятельства и выводы суда как подлежащие учету межведомственной комиссией при повторном рассмотрении вопроса о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу и реконструкции.

4. При повторном обращении о признании незаконным ранее принятого заключения межведомственной комиссии судам следует установить, появились ли новые обстоятельства, которые могли повлиять на техническое состояние многоквартирного дома (пожар, затопление, обрушение др.) и разрешить дело с учетом этих обстоятельств.

5. При этом в рамках административного дела, суду следует оценить представленные сторонами доказательства, но самостоятельно назначать и проводить экспертизу не следует, поскольку проведение обследования, в том числе и назначение экспертизы о состоянии многоквартирного дома (жилого помещения) относится к полномочиям межведомственной комиссии.

6. При рассмотрении требований граждан об оспаривании бездействия межведомственной комиссии при рассмотрении вопроса о признании отдельного жилого помещения в многоквартирном доме пригодным или не пригодным для проживания судам следует учитывать, находится ли данное жилое помещение в многоквартирном доме, который признан заключением межведомственной комиссии аварийным. Поскольку в случае признания всего многоквартирного дома аварийным, ввиду аварийности несущих конструкций дома и опасности проживания в нем, все находящиеся в данном доме жилые помещения опасны, а следовательно, не пригодны для проживания.

7. При принятии решения судам следует учитывать обстоятельства, послужившие для граждан основанием для обращения с административным иском в суд, т.е. сам факт наличия дома, подлежащего признанию аварийным, наличия правоустанавливающих документов на дом. В случае отсутствие самого многоквартирного дома ввиду его полного разрушения следует дать оценку целесообразности действий межведомственной комиссии в части необходимости и целесообразности получения экспертных заключений по данному дому.

Судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда