Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 18-АПА19-91 Решение краевого суда об удовлетворении иска об оспаривании в части Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьего билета единого федерального образца, утв. приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 13 сентября 2016 г. N 1325, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 18-АПА19-91

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционному представлению прокурора, участвующего в деле, на решение Краснодарского краевого суда от 23 августа 2019 года, которым частично удовлетворено административное исковое заявление Петросяна Хачатура Аветиковича об оспаривании в части Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьего билета единого федерального образца, утверждённого приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 13 сентября 2016 года N 1325.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

министерством природных ресурсов Краснодарского края 13 сентября 2016 года издан приказ N 1325, которым утверждён административный регламент предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьего билета единого федерального образца (далее также - Административный регламент).

Данный акт размещён на официальном сайте администрации Краснодарского края (http://admkrai.krasnodar.ru) 14 сентября 2016 года.

В названный приказ вносились изменения приказами министерства природных ресурсов Краснодарского края от 6 февраля 2017 года N 90 (размещён на официальном сайте администрации Краснодарского края (http://admkrai.krasnodar.ru) 8 февраля 2017 года), от 14 февраля 2019 года N 311 (размещён на официальном сайте администрации Краснодарского края (http://admkrai.krasnodar.ru) 15 февраля 2019 года и интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 21 февраля 2019 года).

Согласно пункту 1.2 Административного регламента охотничий билет единого федерального образца (далее - Охотничий билет) выдаётся физическим лицам, зарегистрированным по месту жительства в Краснодарском крае, а в случае отсутствия регистрации по месту жительства - зарегистрированным по месту пребывания в Краснодарском крае или факт постоянного проживания которых на территории Краснодарского края установлен судом общей юрисдикции, обладающим гражданской дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями охотничьего минимума (далее - заявитель).

Пунктом 2.10.2 Административного регламента предусмотрены основания для отказа в предоставлении указанной государственной услуги. Такими основаниями являются следующие: заявитель представил заявление, которое не соответствует требованиям пункта 2.6.1 Административного регламента или содержит недостоверные сведения; заявитель не отвечает требованиям, установленным пунктом 1.2 Административного регламента.

Петросян Х.А. обратился в суд с административным иском о признании пунктов 1.2 и 2.10.2 Административного регламента в части установления обязательности регистрации по месту жительства или месту пребывания в Краснодарском крае для предоставления указанной государственной услуги противоречащими пункту 1 статьи 20 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 1, 2, 3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I, Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации"), статье 21 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ, Федеральный закон "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации") и пункту 9 Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, формы охотничьего билета, утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20 января 2011 года N 13.

В обоснование своих требований истец указал, что ему было отказано в выдаче охотничьего билета со ссылкой на оспариваемые пункты Административного регламента в связи с отсутствием соответствующей отметки о месте жительства в паспорте и истечением срока регистрации по месту пребывания в Краснодарском крае. По мнению административного истца, оспариваемые положения, устанавливая ограничительное условие - наличие регистрации по месту жительства (пребывания) для выдачи охотничьего билета, противоречат положениям федерального законодательства и нарушают его право на получение государственной услуги.

Решением Краснодарского краевого суда от 23 августа 2019 года административный иск частично удовлетворён: признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.2 Административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьего билета единого федерального образца, утверждённого приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 13 сентября 2016 года N 1325, в части слов "зарегистрированным", "регистрация"; в удовлетворении остальной части требований отказано.

В апелляционном представлении прокурор просит решение суда первой инстанции изменить, резолютивную часть решения изложить следующим образом: "Признать не действующим со дня принятия пункт 1.2 административного регламента предоставления министерством природных ресурсов Краснодарского края государственной услуги по выдаче и аннулированию охотничьего билета единого федерального образца, утверждённого приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 13.09.2016 N 1325 (с изменениями, внесёнными приказом министерства природных ресурсов Краснодарского края от 14.02.2019 N 311) в той мере, в какой им исключается возможность подтверждения места жительства на территории Краснодарского края иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учёта по месту жительства или по месту пребывания, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта, но позволяющими установить место жительства гражданина".

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не установила оснований для изменения решения суда.

Удовлетворяя заявленные требования в указанной части, суд первой инстанции правильно исходил из того, что в силу положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым относятся природопользование и охрана окружающей среды (пункт "д" части 1 статьи 72), издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации, а равно по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов (части 2 и 5 статьи 76).

Правовое регулирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется Федеральным законом "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (статья 3 названного федерального закона).

Положениями статьи 21 Федерального закона от 24 июля 2009 года N 209-ФЗ предусмотрено, что охотничий билет выдаётся физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями охотничьего минимума (далее также - охотминимум) (часть 1). Охотничий билет выдаётся указанным лицам органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и является документом единого федерального образца без ограничения срока и территории его действия, имеет учётные серию и номер, признаётся действующим со дня внесения сведений о нём в государственный охотхозяйственный реестр и подлежит регистрации органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в государственном охотхозяйственном реестре в течение месяца со дня выдачи (части 2-5).

Охотничий билет содержит сведения о выдавшем его органе и об охотнике, указанные в подпунктах "а", "г", "ж" пункта 6 части 2 статьи 37 названного федерального закона (часть 6).

Физическое лицо, указанное в части 1 данной статьи, под роспись обязано ознакомиться с требованиями охотминимума, включающими в себя требования правил охоты, требования техники безопасности при осуществлении охоты, требования безопасности при обращении с орудиями охоты, а также основы биологии диких животных (часть 7). Частью 13 этой же статьи предусмотрено, что перечень документов, представляемых одновременно с заявлением о получении охотничьего билета, порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета, форма охотничьего билета, а также требования охотминимума устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 3 статьи 34 Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов относятся выдача и аннулирование охотничьих билетов в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

В целях реализации приведённых выше законоположений уполномоченным органом - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации приказом от 20 января 2011 года N 13 утверждены Порядок выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца (далее также - Порядок) и форма охотничьего билета.

Положения Порядка аналогичны нормам Федерального закона "Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", так, ими предусмотрено, что охотничий билет единого федерального образца выдаётся физическим лицам, обладающим гражданской дееспособностью в соответствии с гражданским законодательством, не имеющим непогашенной или неснятой судимости за совершение умышленного преступления и ознакомившимся с требованиями охотничьего минимума (пункт 1). Охотничий билет является документом единого федерального образца без ограничения срока и территории его действия, имеет учётные серию и номер и выдаётся органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (пункты 2 и 4).

Охотничий билет выдаётся на основании заявления о его получении, составленного в письменной форме на бумажном носителе или в форме электронного документа, которое может подаваться в уполномоченный орган или в многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. В заявлении указываются: наименование уполномоченного органа, в который подаётся заявление; фамилия, имя, отчество заявителя; дата и место рождения заявителя; номер контактного телефона, почтовый адрес и (или) адрес электронной почты, по которым осуществляется связь с заявителем; данные основного документа, удостоверяющего личность (пункты 5, 6).

До момента подачи заявления заявитель должен ознакомиться с требованиями охотничьего минимума, о чём указать в заявлении. Одновременно с заявлением о получении охотничьего билета представляются: две личные фотографии; копия основного документа, удостоверяющего личность (за исключением случаев подачи заявления в электронной форме) (пункты 7 и 8).

При этом пунктом 9 Порядка установлено, что охотничий билет выдаётся заявителю по месту его жительства, а в случае его отсутствия по месту пребывания заявителя.

Из содержания приведённых федеральных норм не следует, что данные положения предусматривают регистрацию по месту проживания (пребывания) в качестве обязательного условия для выдачи охотничьего билета.

Более того, как верно указал суд первой инстанции в обжалуемом решении, в силу положений Конституции Российской Федерации (часть 1 статьи 27) каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 20) и Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (статьи 1-2) местом жительства признаётся место (жилой дом, квартира, комната, жилое помещение специализированного жилищного фонда либо иное жилое помещение), где гражданин постоянно или преимущественно проживает.

Место пребывания - это гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристская база, медицинская организация или другое подобное учреждение, учреждение уголовно-исполнительной системы, исполняющее наказания в виде лишения свободы или принудительных работ, либо не являющееся местом жительства гражданина Российской Федерации жилое помещение, в которых он проживает временно.

Государством и обществом регистрационный учёт граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации введён в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами. Регистрационный учёт граждан Российской Федерации имеет уведомительный характер и отражает факты прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, его нахождения в указанном месте и убытия гражданина Российской Федерации из места пребывания или места жительства. Регистрация или отсутствие таковой не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Российской Федерации (статьи 2-3 Закона Российской Федерации от 25 июня 1993 года N 5242-I).

Изложенное согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированными в сохраняющих свою силу решениях (постановления от 4 апреля 1996 года N 9-П и от 2 февраля 1998 года N 4-П, определения от 13 июля 2000 года N 185-О, от 5 октября 2000 года N 199-О и от 6 октября 2008 года N 619-О-П) и подлежащими обязательному учёту в нормотворческой и правоприменительной практике, о том, что сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация, в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учёта граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства; при отсутствии регистрации место жительства гражданина может устанавливаться судом общей юрисдикции на основе различных юридических фактов (например, подтверждаемых договором найма с собственником жилого помещения, актом о вселении и т.д.).

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается с суждениями суда о том, что положения пункта 1.2 Административного регламента, устанавливая регистрацию по месту жительства или пребывания на территории Краснодарского края в качестве одного из обязательных условий для выдачи охотничьего билета, противоречат федеральному законодательству и ограничивают права граждан, поскольку регистрация не является единственным законным подтверждением места проживания (пребывания) гражданина на территории субъекта Российской Федерации.

Также является правильным вывод суда первой инстанции о том, что пункт 2.10.2 Административного регламента, будучи по способу изложения отсылочной нормой, прав административного истца не нарушает, в связи с чем отсутствуют законные основания для удовлетворения административного иска в данной части.

Вопреки доводам апелляционного представления Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит решение суда первой инстанции определённым, при этом отмечает, что в случае неясности данного судебного акта для прокурора, он не лишён возможности обратиться в установленном процессуальным законом порядке в суд с заявлением о его разъяснении.

Утверждение прокурора о необходимости указания в резолютивной части решения суда первой инстанции на возможность подтверждения места жительства на территории Краснодарского края "иными документами и сведениями, не обязательно исходящими от органов регистрационного учёта по месту жительства или по месту пребывания, либо вступившим в законную силу решением суда об установлении данного факта, но позволяющими установить место жительства гражданина" несостоятельно, поскольку оспариваемая норма в редакции решения суда позволяет истолковать её таким образом, что место жительства, а в случае его отсутствия место пребывания подтверждается любым законно установленным способом.

Решением суда первой инстанции оспариваемая норма приведена в соответствие с имеющими большую юридическую силу положениями федерального законодательства, в том числе пунктом 9 Порядка выдачи и аннулирования охотничьего билета единого федерального образца, формы охотничьего билета, утверждённого приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 20 января 2011 года N 13.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

В апелляционном представлении прокурора, участвующего в административном деле, не приведено доводов, которые могли бы повлечь отмену или изменение решения суда первой инстанции в апелляционном порядке.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Краснодарского краевого суда от 23 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционное представление прокурора, участвующего в административном деле, - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.