Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 г. N 001/20-П "По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей"

Определение Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 г. N 001/20-П
"По делу о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" по жалобе Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей"

Уставный суд Санкт-Петербурга в составе председателя Н.Ф. Гуцан, судей Е.А. Бушева, М.А. Матвеевой, А.В. Шевченко,

с участием представителя заявителя А.А. Горбунова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О. Овчинникова,

руководствуясь положениями пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга, пункта "а" статьи 3, статей 30, 63, 78, 79 и 80 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", рассмотрел в открытом судебном заседании дело о соответствии Уставу Санкт-Петербурга отдельных положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге".

Поводом к рассмотрению дела послужила жалоба Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Уставу Санкт-Петербурга оспариваемые заявителем законоположения.

Заслушав сообщение судьи-докладчика А.В. Шевченко, выступления представителя заявителя А.А. Горбунова, представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О. Овчинникова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Уставный суд Санкт-Петербурга

установил:

1. Определением Уставного суда Санкт-Петербурга от 31 октября 2019 года N 006/19-1 принята к рассмотрению жалоба Общества с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей" о соответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 273-70).

Положениями пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 предусмотрено, что самовольная установка или перемещение объекта для размещения информации без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатация указанных объектов, установленных и (или) перемещенных самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (далее - самовольная установка или перемещение), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от тридцати тысяч до ста тысяч рублей.

Как следует из жалобы, постановлением Комитета по печати и взаимодействию со средствами массовой информации (далее - Комитет по печати) от 26 июля 2017 года заявитель привлечен к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Основанием для привлечения к ответственности послужил факт эксплуатации заявителем объекта для размещения информации - настенной вывески "КОНЦЕРН ВКО "АЛМАЗ-АНТЕЙ" СЕВЕРО-ЗАПАДНЫЙ РЕГИОНАЛЬНЫЙ ЦЕНТР" без разрешения, выданного уполномоченным исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Не согласившись с указанным решением Комитета по печати, заявитель обратился в Арбитражный суд Санкт-Петербурга и Ленинградской области с требованием о его отмене. Решением от 16 октября 2017 года по делу N А56-57638/2017 суд признал наличие в действиях заявителя события административного правонарушения, предусмотренного пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, при этом постановление Комитета по печати от 26 июля 2017 года о назначении административного наказания изменено: штраф заменен на предупреждение.

По мнению заявителя, примененные судом положения Закона Санкт-Петербурга N 273-70 приняты законодателем Санкт-Петербурга с превышением полномочий и не отвечают требованиям формальной определенности, в связи с чем противоречат статье 10, подпункту 10 пункта 1, пункту 2 статьи 11 и пункту 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга.

Согласно позиции заявителя, в силу положений пункта "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 1474 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 9 Закона Российской Федерации от 07 февраля 1992 года N 2300-I "О защите прав потребителей" (далее - Закон Российской Федерации N 2300-I) отношения, связанные с размещением в месте нахождения организации и осуществления ею деятельности вывесок с информацией о наименовании, виде деятельности, режиме работы, отнесены к гражданскому законодательству и находятся в исключительной компетенции федерального законодателя, поэтому обязанность по согласованию размещения таких вывесок может быть установлена либо федеральным законом, либо договором. При этом федеральное законодательство такой обязанности не содержит. На федеральном уровне отсутствуют и нормы, регламентирующие параметры данных вывесок, состав элементов вывесок, порядок их размещения на зданиях, строениях, сооружениях.

Деятельность предприятий военно-промышленного комплекса, к которым относится заявитель, находится в исключительном ведении Российской Федерации (пункт "м" статьи 71 Конституции Российской Федерации). В этой сфере у субъекта Российской Федерации, по мнению заявителя, отсутствует возможность установления административной ответственности.

Охраняемым объектом в оспариваемой норме являются общественные отношения в области благоустройства. Требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения устанавливаются муниципальным правовым актом - правилами благоустройства территории муниципального образования (часть 1 статьи 2 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ)). Утверждение указанных правил до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 463-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" являлось исключительной компетенцией органов местного самоуправления. Соответствующего муниципального правового акта не было. Отсутствие муниципальных правовых актов в сфере благоустройства, как отмечает заявитель, не предоставляло субъекту Российской Федерации полномочий на установление административной ответственности в данной сфере.

Заявитель указал, что оспариваемые положения не отвечают требованию формальной определенности, допускают возможность произвольного применения, т.к. используемый в них термин "объект для размещения информации" не разъясняется ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве Санкт-Петербурга, а предусмотренный этими положениями состав правонарушения невозможно ясным и непротиворечивым образом отграничить от состава, предусмотренного пунктом 1 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70.

На основании изложенного заявитель просит признать положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга.

По мнению представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипенка, органы государственной власти Санкт-Петербурга, определяя правила установки, перемещения и эксплуатации объектов для размещения информации, предусматривающие получение соответствующего разрешения, а также вводя административную ответственность за нарушение указанных правил, действовали в пределах компетенции, предусмотренной федеральным законодательством, что подтверждается вступившим в законную силу решением Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу N 3а-156/2017, а также в пределах компетенции, установленной Уставом Санкт-Петербурга.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации). В продолжение указанного положения Конституции Российской Федерации федеральное законодательство предусматривает, что законом субъекта Российской Федерации может устанавливаться административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, подпункт 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"). Устав Санкт-Петербурга в статье 11 также устанавливает, что в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится в том числе административное, административно-процессуальное законодательство. Положениями пункта 1 статьи 5 Закона Санкт-Петербурга от 23 декабря 2015 года N 891-180 "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 891-180) Правительство Санкт-Петербурга наделено полномочием по подготовке и утверждению правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, а также по внесению изменений в них. Согласно положениям подпункта 6 пункта 1 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга N 891-180 правила благоустройства территории Санкт-Петербурга должны содержать виды элементов благоустройства. Определение понятия "элемент благоустройства", используемое в статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, полностью воспроизводит определение, имеющееся в статье 2 Закона Санкт-Петербурга N 891-180, которое, в свою очередь, воспроизведено из положений пункта 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 09 ноября 2016 года N 961 (далее - Правила благоустройства от 09 ноября 2016 года) в развитие Закона Санкт-Петербурга N 891-180, определяют, что наружная информация (объекты для размещения информации), включая вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты и стенды, знаки адресации, устанавливаются или перемещаются, а равно эксплуатируются только при наличии разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (пункт 2.6 приложения N 2, пункт 2.3.5.8.11 приложения N 3).

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга В.О. Овчинникова, из диспозиции пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 следует, что объектом правонарушения являются общественные отношения в сфере благоустройства, а именно порядок согласования размещения средств информации. Правовые основы соответствующего порядка установлены Федеральным законом N 131-ФЗ, Методическими рекомендациями для подготовки правил благоустройства территорий поселений, городских округов, внутригородских районов, утвержденными приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 13 апреля 2017 года N 711/пр (далее - Методические рекомендации). Из положений указанных актов следует, что средства размещения информации являются элементами благоустройства. Организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения отнесено федеральным законодателем к полномочиям органов государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации. По смыслу положений статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 891-180 размещение элементов благоустройства должно быть согласовано с уполномоченными органами в порядке, установленном данным Законом Санкт-Петербурга, а также правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга. При таких обстоятельствах введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 административной ответственности за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации не может расцениваться как произвольное.

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга также указал, что составы административных правонарушений, предусмотренные пунктами 1 и 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, разграничены достаточно определенно. Используемый в оспариваемой норме термин "объект для размещения информации" не требует обязательного раскрытия в нормах федерального законодательства, поскольку законодатель Санкт-Петербурга, устанавливая административную ответственность в рамках имеющейся дискреции, исходя из целей, может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы. В пункте 2.6 приложения N 2 к Правилам благоустройства от 09 ноября 2016 года приведен перечень объектов для размещения информации, который позволяет определить объекты, размещение которых подпадает под действие пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70. Это вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты, стенды, знаки адресации.

В соответствии с позицией прокуратуры Санкт-Петербурга, оспариваемые заявителем положения Закона Санкт-Петербурга N 273-70 не противоречат федеральному законодательству. Введение пунктом 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 административной ответственности за самовольную установку или перемещение объекта для размещения информации не может расцениваться как произвольное.

Согласно положениям пунктов 1, 2 статьи 63 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" Уставный суд Санкт-Петербурга принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов. Уставный суд Санкт-Петербурга принимает постановление только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, легитимность которой подвергается сомнению. Уставный суд Санкт-Петербурга при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Таким образом, предметом рассмотрения по настоящему делу являются положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга.

Учитывая решение Санкт-Петербургского городского суда от 11 декабря 2017 года по делу N 3а-156/2017, оставленное без изменения Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 04 апреля 2018 года N 78-АПГ18-7, Уставный суд Санкт-Петербурга, осуществляя соответствующую проверку, не решает вопрос о конкуренции, коллизии либо несогласованности региональных и федеральных норм в системе законодательства об административных правонарушениях.

2. Оспариваемые законоположения, устанавливающие административную ответственность, как это следует из их места в структуре Закона Санкт-Петербурга N 273-70 (размещение в главе 4 "Административные правонарушения в области благоустройства"), а также наименования статьи 16 ("Самовольное размещение (установка) и перемещение элемента благоустройства"), должны быть направлены на охрану общественных отношений в области благоустройства, складывающихся в связи с размещением (установкой) и перемещением элементов благоустройства.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится административное законодательство (пункт "к" части 1 статьи 72); по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (части 2 и 5 статьи 76).

Приведенные конституционные положения нашли отражение и развитие в Уставе Санкт-Петербурга. Согласно положениям статьи 11 Устава Санкт-Петербурга в совместном ведении Российской Федерации и Санкт-Петербурга находится административное законодательство (подпункт 10 пункта 1); по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга принимаются законы Санкт-Петербурга в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (пункт 2).

Положения Конституции Российской Федерации в части разграничения компетенции и конкретных полномочий органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области административной ответственности конкретизируются в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, предусмотревшем, что к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1).

Таким образом, законодатель Санкт-Петербурга вправе ввести административную ответственность за нарушение правовых предписаний, установленных законами и иными нормативными правовыми актами Санкт-Петербурга, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге.

Федеральный закон N 131-ФЗ установил, что правила благоустройства территории муниципального образования - это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения (абзац двадцать второй части 1 статьи 2). Правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать, в том числе, вопросы: проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства (пункт 3 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ); размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (пункт 6 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях, отношения в сфере благоустройства имеют комплексный, межотраслевой характер. Решение вопросов благоустройства территории муниципального образования не может сопровождаться установлением норм права, предполагающих ограничения и запреты, непосредственно не связанных с задачами обустройства комфортной среды обитания городского сообщества и не содержащихся в отраслевом (специальном) законодательстве. Иное означало бы признание за органами местного самоуправления, по сути, неограниченных регулятивных полномочий (определения от 05 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О).

Положениями абзаца второго части 1.1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что организация благоустройства и утверждение правил благоустройства на территориях городов федерального значения в соответствии с указанным Федеральным законом осуществляется в соответствии с законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Согласно действующему законодательству под благоустройством территории понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). К элементам благоустройства относятся декоративные, технические, планировочные, конструктивные устройства, элементы озеленения, различные виды оборудования и оформления, в том числе фасадов зданий, строений, сооружений, малые архитектурные формы, некапитальные нестационарные строения и сооружения, информационные щиты и указатели, применяемые как составные части благоустройства территории (пункт 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Следовательно, законодатель Санкт-Петербурга обладает полномочием, регулируя на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации общественные отношения в сфере благоустройства, установить правила размещения элементов благоустройства, информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок, направленные на обеспечение целей благоустройства, включая обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение эстетического состояния территории Санкт-Петербурга.

Установив соответствующие правила, законодатель Санкт-Петербурга вправе, исходя из конституционного разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере административного законодательства (пункт "к" части 1 статьи 72), с учетом его конкретизации в положениях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1) и Устава Санкт-Петербурга (подпункт 10 пункта 1 статьи 11), предусмотреть административную ответственность за их нарушение.

3. Оспариваемые законоположения, по сути, образуют единую нормативную конструкцию, вводящую запрет на самовольное размещение (установку) объекта для размещения информации и административную ответственность за нарушение указанного запрета, которая призвана обеспечить его исполнение и тем самым охрану общественных отношений в области благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Формулируя объективную сторону состава административного правонарушения, закрепленного в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, законодатель Санкт-Петербурга использовал понятие "объект для размещения информации", определяя таким образом предмет, самовольная установка или перемещение которого влечет применение мер административной ответственности. Данное понятие является оценочным.

Значение оценочного понятия подлежит уяснению либо непосредственно из содержания конкретного нормативного положения, либо из системы положений, находящихся в очевидной взаимосвязи, а также с учетом толкования этого термина в правоприменительной практике (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 года N 7-П, от 05 марта 2013 года N 5-П, от 08 апреля 2014 года N 10-П; Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 27 февраля 2018 года N 570-О).

В действующем федеральном законодательстве понятие "объект для размещения информации" не используется. Понятие "элемент благоустройства", закрепленное в Градостроительном кодексе Российской Федерации в качестве собирательного (пункт 38 статьи 1), непосредственно не указывает на такой предмет, как объект для размещения информации, при этом включает в себя информационные щиты и указатели.

Не используется понятие "объект для размещения информации" и в Методических рекомендациях. Согласно Методическим рекомендациям к элементам благоустройства относятся средства размещения информации (пункт 1.4). При этом содержание понятия "средства размещения информации" не раскрывается. В Методических рекомендациях также употребляются понятия "информационная конструкция" (пункты 5.2, 6.9.17, 11.1.1), "вывеска" (пункты 3.5.2, 11.1.1 - 11.1.4), "носитель информации" (пункты 7.4, 8.3), "информационное оборудование (указатели)" (пункт 8.13), "информационный стенд" (пункты 6.9.11, 6.12.6.3, 6.12.7.1). При этом "информационный стенд" относится к таким элементам благоустройства, как малые архитектурные формы (пункт 6.9.11 Методических рекомендаций). Согласно положениям подпункта 11.1.1 пункта 11.1 "Рекомендации к оформлению и размещению вывесок, рекламы и витрин" Методических рекомендаций установку "информационных конструкций (далее - вывесок), а также размещение иных графических элементов рекомендуется осуществлять в соответствии с утвержденными местными правилами". Кроме того, Методическими рекомендациями предусмотрено размещение информационных конструкций, содержащих общественно полезную информацию (исторические планы, навигационные схемы) (пункт 6.9.17).

В законодательстве Санкт-Петербурга определение понятия "объект для размещения информации" также отсутствует. Оспариваемые заявителем законоположения, содержащие указанный термин, расположены в пункте 2 статьи 16 "Самовольное размещение (установка) и перемещение элемента благоустройства" Закона Санкт-Петербурга N 273-70. При этом положениями пункта 1 этой же статьи введена административная ответственность за самовольное размещение (установку) элемента благоустройства, за исключением административных правонарушений, ответственность за совершение которых предусмотрена в статьях 16_1, 18, 29_1 и 37 данного Закона Санкт-Петербурга, а также Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

В Правилах благоустройства от 09 ноября 2016 года понятие "объект для размещения информации" используется в качестве равнозначного понятию "наружная информация". Так, в соответствии с положениями пункта 2.6 приложения N 2 к указанным Правилам "наружная информация (также - объекты для размещения информации), включая вывески, указатели, меню, пилоны автозаправочных станций, пилоны автодилеров, информационные щиты и стенды, знаки адресации", относится к такому виду элементов благоустройства Санкт-Петербурга, как наружная реклама и информация.

Таким образом, административная ответственность, установленная положениями пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, понимаемыми в нормативном единстве с Правилами благоустройства от 09 ноября 2016 года, распространяется в том числе на случаи самовольной установки или перемещения таких объектов для размещения информации, как вывески.

3.1. С учетом компетенционных возможностей законодателя Санкт-Петербурга, введение в пункте 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 порядка размещения вывесок, а равно и мер административной ответственности, обеспечивающих его выполнение, должно быть направлено на достижение целей благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Между тем, предназначение вывески как носителя информации связано с широким спектром правоотношений, складывающихся в иных сферах правового регулирования, в том числе в связи с реализацией прав и свобод человека и гражданина. Федеральными законами и подзаконными федеральными нормативными правовыми актами различной отраслевой принадлежности установлены обязанность размещать вывески, а также требования к их содержанию и внешнему виду.

Так, Закон Российской Федерации N 2300-I, регулируя, в частности, отношения, возникающие между потребителями и изготовителями, исполнителями, продавцами при продаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), предусмотрел, что изготовитель (исполнитель, продавец) обязан довести до сведения потребителя фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес) и режим ее работы; при этом продавец (исполнитель) размещает указанную информацию на вывеске (преамбула, абзац первый пункта 1 статьи 9). На основании Закона Российской Федерации N 2300-I принят ряд подзаконных правовых актов федерального уровня, которые, устанавливая правила продажи отдельных видов товаров и оказания отдельных видов услуг, также закрепляют обязанность продавца (исполнителя) размещать на вывеске информацию об организации, предусмотренную положениями абзаца первого пункта 1 статьи 9 указанного Закона Российской Федерации (в частности, пункт 10 Правил продажи отдельных видов товаров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 года N 55; пункт 5 Правил оказания услуг по реализации туристского продукта, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 июля 2007 года N 452; пункт 9 Правил предоставления гостиничных услуг в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 09 октября 2015 года N 1085).

В соответствии с положениями Федерального закона от 30 декабря 2006 года N 271-ФЗ "О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации" при входе на рынок должна быть размещена вывеска, оформленная на русском языке и при необходимости на других языках народов Российской Федерации, с указанием типа рынка, его наименования, режима его работы, наименования управляющей рынком компании (часть 3 статьи 12).

Федеральный закон от 24 ноября 1995 года N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" предусматривает обязанность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления (в сфере установленных полномочий), организаций независимо от организационно-правовых форм обеспечивать инвалидам надлежащее размещение носителей информации, необходимых для обеспечения беспрепятственного доступа к объектам социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и к услугам с учетом ограничений жизнедеятельности инвалидов; дублирование необходимой для инвалидов звуковой и зрительной информации, а также надписей, знаков и иной текстовой и графической информации знаками, выполненными рельефно-точечным шрифтом Брайля (пункты 5, 6 статьи 15).

При этом Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за нарушение права потребителя на получение необходимой и достоверной информации об изготовителе, о продавце, об исполнителе и о режиме их работы (часть 1 статьи 14.8), а также за уклонение от исполнения требований к обеспечению доступности для инвалидов объектов социальной, инженерной и транспортной инфраструктур и предоставляемых услуг (статья 9.13).

Специальные требования к вывескам и их размещению установлены в ряде других сфер общественных отношений. Так, в соответствии с Основами законодательства Российской Федерации о нотариате, утвержденными Верховным Советом Российской Федерации 11 февраля 1993 года N 4462-I, Федеральная нотариальная палата утверждает стандарты оформления (макет) вывески и указателей при входе в здание или помещение нотариальной конторы, их предельные размеры и перечень размещаемой на них информации (часть 2 статьи 30). Обязанность субъекта розничной торговли, осуществляющего торговлю товарами аптечного ассортимента, размещать вывеску, а также требования к ее содержанию и внешнему виду установлены Правилами надлежащей аптечной практики лекарственных препаратов для медицинского применения, утвержденными приказом Министерства здравоохранения Российской Федерации от 31 августа 2016 года N 647н, (пункт 22 раздела V). Инструкцией о порядке изготовления, учета, использования, хранения и уничтожения бланков с изображением Государственного герба Российской Федерации, оформления и размещения вывесок федеральных судов общей юрисдикции, федеральных арбитражных судов, утвержденной приказом Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 29 марта 2013 года N 66 (далее - Приказ Судебного департамента), установлены требования к вывеске федерального суда общей юрисдикции и федерального арбитражного суда, включая, в частности, требования к месту ее размещения, содержанию, конструкции, форме, размеру, высоте и цвету букв, а также фону (пункты 1.3, 4.3, 4.4, 4.7).

Приведенные федеральные нормативные правовые акты, устанавливая случаи обязательного размещения вывесок, а также требования к их содержанию и внешнему виду, не связывают, однако, размещение вывесок с получением какого-либо разрешения от органов государственной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления.

Не предусматривают данные нормативные правовые акты и возможность введения разрешительного порядка размещения соответствующих вывесок на уровне субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Верховный Суд Российской Федерации в Апелляционном определении от 09 августа 2017 года N 51-АПГ17-13, в частности, указал, что федеральное законодательство не содержит требований о согласовании проекта размещения вывески, однако данное обстоятельство не свидетельствует о возможности произвольного регулирования указанных отношений органами местного самоуправления, поскольку из абзаца первого пункта 1 статьи 9 Закона Российской Федерации N 2300-I следует, что хозяйствующие субъекты обязаны доводить до сведения неопределенного круга лиц (потребителей) информацию о себе и своей деятельности путем размещения этой информации на вывеске в месте нахождения хозяйствующего субъекта или осуществления им деятельности. Соответствующая информация необходима, в том числе, для защиты прав потребителей, так как позволяет идентифицировать хозяйствующих субъектов, может обозначать место входа в занимаемое хозяйствующим субъектом помещение или на территорию. Указанным Апелляционным определением Верховный Суд Российской Федерации оставил без изменения решение Алтайского краевого суда от 04 мая 2017 года по делу N 3а-510/2017, которым признаны недействующими положения пункта 8.4 Правил благоустройства территории городского округа - города Барнаула, утвержденных решением Барнаульской городской Думы от 07 июня 2013 года N 110, необоснованно регламентирующие размещение любых вывесок исключительно после согласования их проекта в соответствии с Порядком согласования, утвержденным администрацией города Барнаула.

3.2. В законодательстве Санкт-Петербурга определение понятия "вывеска" отсутствует. Правила благоустройства от 09 ноября 2016 года включают вывеску в число элементов благоустройства Санкт-Петербурга, относящихся к наружной информации (пункт 2.6 приложения N 2).

Согласно положениям пункта 1 статьи 9 Закона Санкт-Петербурга N 891-180 размещение элементов благоустройства на объекте благоустройства осуществляется на основании проектов благоустройства, которые согласованы в порядке, установленном данным Законом Санкт-Петербурга, правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга или без разработки проекта благоустройства в случае, если такая разработка не предусмотрена правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга.

Правила благоустройства от 09 ноября 2016 года устанавливают общие требования к размещению элементов благоустройства Санкт-Петербурга и специальные требования к размещению наружной информации. Данные требования, как указано в пункте 1.2 Правил благоустройства от 09 ноября 2016 года, обязательны для исполнения всеми физическими, юридическими лицами независимо от их организационно-правовой формы, индивидуальными предпринимателями, органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти Санкт-Петербурга, органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга.

Указанные Правила дают определение понятия "вывеска", согласно которому вывеской является объект для размещения информации о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы (абзац одиннадцатый пункта 1.7).

Правилами благоустройства от 09 ноября 2016 года, в частности, предусмотрено, что разработка проектных решений элементов благоустройства не должна нарушать архитектурный облик Санкт-Петербурга, эстетическое состояние территории Санкт-Петербурга, архитектурно-градостроительный облик зданий, сооружений (в случае проектирования для фасадов), требования законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, требования законодательства в области охраны окружающей среды, пожарной безопасности, законодательства в области градостроительной деятельности и охраны объектов культурного наследия (пункт 2.3.5 приложения N 3); разработка проектных решений наружной информации, за исключением знаков адресации, осуществляется в соответствии с постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2012 года N 1002 "О порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге" (далее - постановление Правительства Санкт-Петербурга N 1002) (пункт 2.3.5.8.1 приложения N 3).

Правилами благоустройства от 09 ноября 2016 года также предусмотрено, что установка или перемещение объектов для размещения информации, а равно эксплуатация указанных объектов допускается только при наличии разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга (абзац первый пункта 2.3.5.8.11 приложения N 3).

В Санкт-Петербурге такое разрешение выдает Комитет по печати (пункт 2 Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге, утвержденного постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 1002 (далее - Положение о порядке взаимодействия)).

В соответствии с пунктом 8 указанного Положения Комитет по печати отказывает в выдаче разрешения в случаях, если установка или перемещение объекта для размещения информации не соответствует требованиям действующего законодательства и (или) при наличии мотивированного отказа в согласовании хотя бы одного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, участвующего в согласовании. Как следует из положений пункта 6 и абзаца четвертого пункта 7 Положения о порядке взаимодействия, к таким органам относится, в частности, Комитет по градостроительству и архитектуре, который осуществляет проверку соответствия установки объекта для размещения информации Правилам благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства, утвержденным постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 (далее - Правила благоустройства от 31 января 2017 года). Указанные Правила включают в себя требования к размещению и внешнему виду вывесок, обязательные для всех субъектов, осуществляющих благоустройство (пункт 1.2 приложения N 6).

Таким образом, действующий в Санкт-Петербурге разрешительный порядок установки и перемещения вывесок по своему буквальному смыслу распространяется на любые вывески, содержащие информацию о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы, в том числе те, обязательность размещения которых установлена нормативными правовыми актами федерального уровня. При этом указанный порядок не предусматривает проверки устанавливаемых или перемещаемых вывесок на их соответствие предписаниям правовых актов федерального уровня, вводящим специальные требования к размещению, содержанию и внешнему виду вывесок в связи с регулированием общественных отношений, не связанных с благоустройством.

3.3. Как следует из Закона Санкт-Петербурга N 273-70, полномочия по привлечению к ответственности за административное правонарушение, предусмотренное положениями пункта 2 статьи 16 указанного Закона Санкт-Петербурга, возложены на Комитет по печати (абзац десятый подпункта 3 пункта 1 статьи 48, пункт 1 статьи 51).

Представитель Губернатора Санкт-Петербурга - начальник юридического отдела Комитета по печати пояснил, что понятия "объект для размещения информации", "установка, перемещение, эксплуатация объекта для размещения информации", "вывеска" наполняются конкретным содержанием в процессе правоприменения. Правоприменительная практика исходит из того, что действующий в Санкт-Петербурге разрешительный порядок установки и перемещения вывесок исключений по кругу лиц не имеет и распространяется как на хозяйствующих субъектов, размещающих вывески в соответствии с Законом Российской Федерации N 2300-I, так и на иных субъектов, размещающих вывески в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами, в частности, аптеки, нотариусов и судебные органы.

По мнению представителя Губернатора Санкт-Петербурга, вывеской, размещение которой требует получения соответствующего разрешения, является объект, содержащий любые сведения, не имеющие рекламного характера, а не только информацию о фирменном наименовании (наименовании) организации, месте ее нахождения (адресе) и режиме ее работы. Комитет по печати оценивает размещаемую информацию на предмет наличия в ней признаков рекламы.

Порядок рассмотрения Комитетом по печати документов на выдачу разрешения на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге является единым для всех обращающихся за соответствующей государственной услугой лиц. В то же время, представитель Губернатора Санкт-Петербурга не смог пояснить суду, осуществляет ли Комитет по печати проверку вывесок на предмет их соответствия положениям федерального законодательства, предусматривающего случаи обязательного размещения вывесок и требования к их внешнему виду. Представитель Губернатора Санкт-Петербурга пояснил, что в Комитет по печати поступали отдельные обращения нотариусов о выдаче разрешения на установку вывесок, такие обращения от федеральных судов не поступали.

Согласно позиции представителя Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, действие оспариваемых положений Закона Санкт-Петербурга N 273-70 распространяется в том числе на вывески, размещаемые в целях выполнения требований Закона Российской Федерации N 2300-I, а также на вывески, предусмотренные иными федеральными нормативными правовыми актами и размещаемые, в частности, нотариусами и судебными органами. При этом, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга выразил мнение, что законодатель Санкт-Петербурга, вводя административную ответственность за самовольную установку или перемещение вывесок, не учитывал, что хозяйствующие субъекты, для которых обязанность размещать вывески предусмотрена Законом Российской Федерации N 2300-I, до получения соответствующего разрешения не смогут приступить к осуществлению своей деятельности.

Кроме того, представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга указал на коллизию между положениями Правил благоустройства от 31 января 2017 года, устанавливающими требования к вывеске, и положениями федерального законодательства, устанавливающими, в частности, что требования к вывеске, размещаемой при входе в здание или помещение нотариальной конторы, определяются Федеральной нотариальной палатой. При разрешении указанной коллизии, по его мнению, следует исходить из того, что верховенством обладают положения федерального законодательства. Соответственно, если конкретные вопросы наружного оформления нотариальных контор хотя бы в какой-то степени урегулированы федеральным законодательством, значит, в данной ситуации должно применяться федеральное законодательство. Наличие указанного федерального регулирования не исключает для нотариусов необходимость получения разрешения на установку вывесок. Вместе с тем вывеска должна согласовываться Комитетом по печати в том виде, который предусмотрен федеральным законодательством.

Представитель Законодательного Собрания Санкт-Петербурга также указал, что Приказ Судебного департамента как ведомственный правовой акт не обладает большей юридической силой, чем закон Санкт-Петербурга, однако Комитету по печати при решении вопроса о выдаче разрешений на установку вывесок по обращениям федеральных судов следует руководствоваться требованиями, которые предусмотрены Приказом Судебного департамента.

4. Законодатель Санкт-Петербурга в рамках имеющейся у него дискреции в сфере административного законодательства может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы. В то же время, осуществляя соответствующее правовое регулирование, законодатель Санкт-Петербурга не может действовать произвольно. Принцип формальной определенности закона, гарантируемый Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, подпункт 2 пункта 1 статьи 11), диктует необходимость точности, ясности и недвусмысленности правовых норм и их согласованности в системе действующего правового регулирования, без которых не может быть обеспечено единообразное понимание и применение нормативных предписаний. Руководствуясь данным принципом, законодатель Санкт-Петербурга должен стремиться к тому, чтобы любой предусмотренный им состав административного правонарушения был четко определен в законе, причем таким образом, чтобы исходя из текста соответствующей нормы, а в случае необходимости - с помощью толкования, данного ей судами, каждый мог предвидеть административно-правовые последствия своих действий или бездействия.

Нарушение указанного требования, как отмечал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, может приводить к противоречивой правоприменительной практике, ослабляющей гарантии государственной защиты прав, свобод и законных интересов граждан (их объединений) от произвольного административного принуждения (постановления от 14 июня 2018 года N 23-П, от 15 января 2019 года N 3-П, от 18 января 2019 года N 5-П).

Уставный суд Санкт-Петербурга неоднократно обращал внимание на то, что Уставом Санкт-Петербурга (преамбула, пункт 1 статьи 1, пункт 1 статьи 2, подпункты 1 и 2 пункта 1, пункты 2 и 3 статьи 11) гарантируются принципы правового государства, принципы федерализма, а также принцип единства правового регулирования вопросов, находящихся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (постановления от 13 сентября 2018 года N 002/18-П, от 29 августа 2019 года N 003/19-П, от 29 ноября 2019 года N 005/19-П ). В силу указанных принципов Уставом Санкт-Петербурга гарантируется действие на территории Санкт-Петербурга федеральных законов, а также подзаконных правовых актов федерального уровня, принятых уполномоченными органами в пределах их компетенции.

Применительно к правовому регулированию общественных отношений в сфере благоустройства, а также введению административной ответственности за его нарушение это означает, что законодатель Санкт-Петербурга, действуя в пределах своей дискреции, обязан обеспечить согласованность предметно связанных между собой норм различной отраслевой принадлежности, обеспечивая тем самым реализацию на территории Санкт-Петербурга положений федеральных законов и иных нормативных правовых актов федерального уровня и, в связи с этим, единообразное понимание и применение установленных им правовых норм. Такое понимание компетенции законодателя Санкт-Петербурга в сфере благоустройства согласуется с подходом Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированным им в определениях от 05 декабря 2019 года N 3273-О и N 3274-О.

Следовательно, предусматривая требования к размещению вывесок и административную ответственность за их нарушение, законодатель Санкт-Петербурга, учитывая комплексный межотраслевой характер складывающихся при этом общественных отношений, должен таким образом формулировать правовые предписания, чтобы исключалась неопределенность их действия в случаях, когда обязанность размещения вывесок установлена положениями нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне. Если применительно к оспариваемым законоположениям законодатель Санкт-Петербурга не имел намерения распространять их действие на случаи, когда обязанность размещения вывесок, требования к их содержанию и внешнему виду установлены положениями федеральных нормативных правовых актов, ему следовало выразить специфику соответствующих правоотношений четко и однозначно.

Как установлено Уставным судом Санкт-Петербурга, положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70 направлены исключительно на охрану общественных отношений в сфере благоустройства. Административно-правовая квалификация деяния, предусмотренного оспариваемыми положениями, осуществляется в их нормативной связи с Законом Санкт-Петербурга N 891-180, Правилами благоустройства от 09 ноября 2016 года, Правилами благоустройства от 31 января 2017 года и Положением о порядке взаимодействия.

Анализ положений пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, учитывающий указанные взаимосвязи в правовой системе Санкт-Петербурга, позиции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Губернатора Санкт-Петербурга, выраженные их представителями, не позволяет четко определить сферу и механизм действия оспариваемых положений, в том числе в ситуации, когда обязанность размещения вывесок, а также требования к их содержанию и внешнему виду предусмотрены нормами федеральных законов и подзаконных федеральных нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности.

В силу указанной неопределенности нормативного содержания положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга N 273-70, порождаемой рассогласованностью положений нормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Санкт-Петербурга, с положениями федеральных законов и подзаконных федеральных нормативных правовых актов различной отраслевой принадлежности, создают на практике необоснованные представления в отношении обязанностей лица, устанавливающего или перемещающего вывеску в ситуации, когда размещение вывески связано с исполнением на территории Санкт-Петербурга положений федеральных нормативных правовых актов, и в этой связи не исключают оценку действий лица, как неправомерных.

Следовательно, не исключается произвольное применение административной ответственности, установленной оспариваемыми законоположениями, что не соответствует Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 11.

С учетом изложенного, руководствуясь положениями статей 5, 6, 61 - 64, 67, 68, 75 и 82 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга", Уставный суд Санкт-Петербурга

постановил:

1. Признать положения пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга от 12 мая 2010 года N 273-70 "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" в той части, в которой на основании указанных законоположений решается вопрос о привлечении лица к административной ответственности за самовольную установку или перемещение вывески без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, а равно эксплуатацию вывески, установленной и (или) перемещенной самовольно, без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, его положениям преамбулы, пункта 1 статьи 1, пункта 1 статьи 2, подпунктов 1 и 2 пункта 1, пунктов 2 и 3 статьи 11.

2. Настоящее постановление окончательно, обжалованию не подлежит и вступает в законную силу немедленно после его провозглашения.

3. Решение Уставного суда Санкт-Петербурга, вступившее в законную силу, обязательно для органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан и подлежит неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Законы Санкт-Петербурга либо отдельные их части, признанные Уставным судом Санкт-Петербурга противоречащими Уставу Санкт-Петербурга, считаются недействительными со дня провозглашения решения Уставного суда Санкт-Петербурга.

4. Признание нормативного правового акта либо отдельного его положения (положений) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных правовых актов, основанных на нормативном правовом акте, признанном не соответствующим Уставу Санкт-Петербурга, либо воспроизводящих его.

5. Настоящее постановление подлежит опубликованию в течение 14 дней после его провозглашения.

Заместитель председателя Уставного суда Санкт-Петербурга

Особое мнение
судьи Уставного суда Санкт-Петербурга Е.А. Бушева по постановлению Уставного суда Санкт-Петербурга от 29 января 2020 года N 001/20-П

Не соглашаясь с принятым постановлением, в порядке пункта 1 статьи 65 Закона Санкт-Петербурга "Об Уставном суде Санкт-Петербурга" (далее - Закон об Уставном суде) излагаю своё особое мнение.

Несогласие с принятым постановлением вызвано тремя фундаментальными ошибками, допущенными, по моему мнению, Уставным судом в настоящем деле:

1) Уставный суд не имел компетенции рассматривать настоящее дело, поскольку жалоба подана ненадлежащим заявителем;

2) вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан либо на неправильно установленном их содержании, либо на оценке положений, которые не были предметом рассмотрения, что означает, в свою очередь, выход Уставного суда за пределы предмета рассмотрения и, как следствие, превышение им своей компетенции;

3) Уставный суд принял постановление вразрез с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенным по жалобе о проверке конституционности тождественных законоположений.

I. Уставный суд не имел компетенции рассматривать настоящее дело, поскольку жалоба подана ненадлежащим заявителем

Уставный суд не имел компетенции принимать жалобу заявителя к рассмотрению, а приняв её, - обязан был прекратить производство по делу по следующим причинам.

1. Устав Санкт-Петербурга относит к числу заявителей в порядке конкретного нормоконтроля исключительно граждан (абзац 3 пункта 5 статьи 50). Закон об Уставном суде также говорит о гражданах, однако при этом конкретизируя, что они могут обращаться в Уставный суд как с индивидуальной, так и с коллективной жалобами (статья 78).

Вместе с тем, ни Устав Санкт-Петербурга, ни Закон об Уставном суде не относят к числу допустимых заявителей объединения граждан, как, например, в случае Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" (далее - ФКЗ о Конституционном Суде), который относит объединения граждан к самостоятельной категории надлежащих заявителей наряду с гражданами, подающими жалобу индивидуально или коллективно (часть первая статьи 96).

2. В 2019 году Уставный суд впервые в истории своей деятельности рассмотрел по существу жалобу юридического лица - общества с ограниченной ответственностью "Саб-Зиро", отказав в процессе рассмотрения дела представителям Законодательного Собрания и Губернатора Санкт-Петербурга в удовлетворении ходатайства о прекращении производства по делу, которое было мотивировано как раз тем, что подателем жалобы является ненадлежащий заявитель - юридическое лицо.

Именно тогда Уставный суд в ответ на это ходатайство в определении от 18 июня 2019 года N 003/19-3 сформулировал правовую позицию, согласно которой признал допустимыми жалобы граждан, которые реализуют свои конституционные права и свободы, в частности свободу предпринимательской деятельности, не только индивидуально и непосредственно, но также объединившись с другими гражданами и опосредованно - через участие в юридическом лице.

Одним из основных аргументов Уставного суда стал конституционный принцип равенства всех перед законом и судом. В частности, возможность реализации конституционного права на судебную защиту, согласно позиции Уставного суда, не должна зависеть от того, в какой форме гражданин реализует свои права - непосредственно или посредством участия в юридическом лице, в противном случае возникала бы ситуация правового неравенства.

3. Не оценивая указанную правовую позицию Уставного суда, выраженную им в деле N 003/19, я, тем не менее, хочу указать на недопустимость её применения к обстоятельствам настоящего дела.

Повторюсь, приведённой правовой позицией Уставный суд, фактически, уравнял в праве на судебную защиту в форме судопроизводства в Уставном суде именно граждан, которые реализуют свои права и свободы посредством участия в юридическом лице, с гражданами, реализующими свои права и свободы непосредственно. То есть юридическое лицо - это форма реализации своих конституционных прав и свобод конкретными гражданами - их участниками, товарищами, акционерами и т.д.

Исходя из указанной правовой позиции Уставного суда, одним из ключевых специальных критериев допустимости жалобы Юридического лица является то, что такое юридическое лицо должно быть формой реализации прав конкретных граждан.

Напомню, что Закон об Уставном суде - в отличие от ФКЗ о Конституционном Суде - не относит объединения граждан (к которым Конституционный Суд путём конституционно-судебного толкования отнёс и юридические лица) к самостоятельной категории надлежащих заявителей, в связи с чем указанная позиция, уравнивающая в праве на судебную защиту граждан, осуществляющих свои права индивидуально, и граждан, участвующих в юридическом лице, ни при каких обстоятельствах не может быть распространена на различные виды объединений граждан.

Таким образом, объединения граждан - не самостоятельный вид субъектов обращения в Уставный суд, поэтому, исходя из приведённой позиции Уставного суда, допустимы обращения только тех объединений граждан - юридических лиц, которые являются формой реализации конституционных прав и свобод конкретных граждан.

4. В настоящем деле заявителем является юридическое лицо в форме общества с ограниченной ответственностью - общество с ограниченной ответственностью "Северо-Западный региональный центр Концерна ВКО "Алмаз-Антей".

В судебном заседании представитель заявителя А.А. Горбунов пояснил, что конечным бенефициаром заявителя является исключительно Российская Федерация, граждане в числе участников самого ООО "СЗРЦ Концерна ВКО "Алмаз-Антей" - отсутствуют; в числе участников или акционеров юридических лиц, являющихся участниками заявителя, граждан также нет.

Убеждён, что в такой ситуации Уставный суд обязан был предпринять разумные и достаточные меры для того, чтобы обеспечить возможность надлежащей оценки указанного обстоятельства, для чего собрать и исследовать дополнительные доказательства, подтверждающие или опровергающие пояснения А.А. Горбунова, однако Уставный суд этого, к сожалению, не сделал.

Общество, участниками которого являются конкретные граждане, и общество, полностью принадлежащее (через цепочку участников - юридических лиц) государству - это два принципиально разных общества в контексте правовой позиции Уставного суда, выраженной в определении от 18 июня 2019 года N 003/19-3. Последнее не может быть признано надлежащим заявителем, если только не считать, что гражданами, реализующими через такое юридическое лицо свои конституционные права и свободы, является многонациональный народ Российской Федерации.

В процессе представителем Законодательного Собрания Санкт-Петербурга П.Ю. Чилипёнком было заявлено ходатайство о прекращении производства по делу. Уставный суд не только отказал в удовлетворении этого ходатайства (определение от 5 декабря 2019 года N 006/19-4), несмотря на объяснения представителя заявителя А.А. Горбунова, подтверждающие наличие оснований для его удовлетворения, но также и не предпринял разумных и достаточных мер, направленных на исследование соответствующих обстоятельств. Так, например, Уставный суд мог и, по моему мнению, обязан был запросить соответствующие выписки из реестра акционеров у реестродержателя участников ООО "СЗРЦ Концерна ВКО "Алмаз-Антей", являющихся акционерными обществами.

В такой ситуации Уставный суд был изначально не вправе принимать жалобу заявителя к рассмотрению, а приняв её, - обязан был прекратить производство по делу. Рассмотрение дела, возбуждённого на основании обращения ненадлежащего заявителя, недопустимо и является выходом за пределы компетенции Уставного суда, поскольку не отвечает формальным требованиям к обращению - подана ненадлежащим заявителем.

II. Вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан либо на неправильно установленном их содержании, либо на оценке положений, которые не были предметом рассмотрения

На мой взгляд, первопричина ошибочности всей системы аргументации принятого постановления кроется в одной из двух альтернативно возможных причин: либо в неправильно установленном содержании проверяемых законоположений, либо в выходе Уставного суда за пределы предмета рассмотрения.

Так, Уставный суд дисквалифицировал правовую норму пункта 2 статьи 16 Закона Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге" (далее - Закон об административных правонарушениях), устанавливающую административную ответственность за установку, перемещение и эксплуатацию объекта для размещения информации в нарушение разрешительного порядка, основываясь на выводе о том, что такой разрешительный порядок не отвечает требованию определённости правового регулирования.

К такому выводу Уставный суд мог прийти лишь в двух случаях:

1) если установил, что положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях, помимо охранительной правовой нормы (устанавливающей административную ответственность за установку, перемещение и эксплуатацию объекта для размещения информации в нарушение разрешительного порядка), также содержат регулятивную правовую норму (вводящую сам разрешительный порядок); или

2) если осознанно осуществил проверку на соответствие Уставу Санкт-Петербурга положений нормативных правовых актов, которые не были предметом рассмотрения, и на основании результатов такой проверки сделал вывод о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях.

К сожалению, на основании текста принятого постановления невозможно сделать однозначный вывод о том, усмотрел ли Уставный суд в положениях пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях регулятивную правовую норму, устанавливающую разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объектов для размещения информации.

Так, например, в пункте 3 принятого постановления на странице 9, в частности, указано, что

"Оспариваемые законоположения, по сути, образуют единую нормативную конструкцию, вводящую запрет на самовольное размещение (установку) объекта для размещения информации и административную ответственность за нарушение указанного запрета..."

- т.е. вводящую запрет на нарушение установленного разрешительного порядка, если такой запрет вообще может обладать самостоятельным нормативным значением, поскольку он de jure означает запрет на неисполнение возложенной законом обязанности по получению соответствующего разрешения, - на мой взгляд, недопустимость неисполнения возложенной законом обязанности проистекает из содержания конституционного принципа правового государства (часть 1 статьи 1, часть 2 статьи 15, часть 1 статьи 19), но не из некой гипотетической акцессорной нормы, "подтверждающей" обязательность другой нормы;

в пункте 3.1 принятого постановления на странице 11 Уставный суд указывает следующее:

"С учётом компетенционных возможностей законодателя Санкт-Петербурга, введение в пункте 2 статьи 16 Закона [об административных правонарушениях] порядка размещения вывесок, а равно и мер административной ответственности, обеспечивающих его выполнение, должно быть направлено на достижение целей благоустройства территории Санкт-Петербурга";

в то же время, в пункте 4 принятого постановления на странице 18 содержится следующий вывод Уставного суда;

"Как установлено Уставным судом Санкт-Петербурга, положения пункта 2 статьи 16 Закона "Об административных правонарушениях" направлены исключительно на охрану общественных отношений в сфере благоустройства".

В связи с невозможностью однозначно установить подход Уставного суда к содержанию положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях в части наличия либо отсутствия в них регулятивной правовой нормы, вводящей разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации, считаю необходимым рассмотреть оба возможных варианта:

1) в первом случае (если Уставный суд исходит из наличия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях) - вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан на неправильно установленном их содержании, поскольку эти положения не содержат и не могли содержать регулятивную правовую норму;

2) во втором случае (если Уставный суд исходит из отсутствия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях) - вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан на оценке положений, которые не были предметом рассмотрения, что означает, в свою очередь, выход Уставного суда за пределы предмета рассмотрения и, как следствие, превышение им своей компетенции.

Оба эти варианта так или иначе означают лишь одно: вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений не основан на оценке действительного содержания этих положений.

1. Если Уставный суд исходит из наличия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях, то его вывод о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан на неправильно установленном их содержании

1.1. Уставный суд до настоящего момента, принимая свои решения, последовательно исходил из презумпции добросовестности законодателя Санкт-Петербурга (см., например, постановления Уставного суда от 13 сентября 2018 года N 002/18-П, от 21 марта 2019 года N 001/19-П, от 17 мая 2019 года N 002/19-П, от 29 августа 2019 года N 003/19-П), которая, в частности, предполагает, что воля законодателя направлена на принятие закона, в наибольшей степени отвечающего требованиям принципа правовой определённости.

Принцип определённости правового регулирования требует, в том числе, формальной определённости, ясности и недвусмысленности правовых предписаний. Разрешительный порядок - это, прежде всего, обязанность субъекта, имеющего намерение совершить юридически значимое действие (в частности, направленное на реализацию своего права), на которое требуется разрешение, получить такое разрешение.

Отсюда следует, что чтобы признать разрешительный порядок в достаточной мере определённым, необходимо, чтобы были установлены все его конституирующие элементы: субъекты разрешительного правоотношения (включая уполномоченный орган публичной власти, а также круг лиц, на которых распространяется требование о получении соответствующего разрешения), перечень действий, необходимых для получения разрешения, очерёдность их совершения, процедурные сроки, основания для отказа в выдаче разрешения и др.

1.2. Разрешительный порядок может быть установлен как прямой, так и отсылочной или бланкетной нормой. Очевидно, что ни прямого регулирования, ни отсылки к конкретному законоположению пункт 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях не содержит.

Бланкетная отсылка содержит, как правило, указание либо на субъект нормотворчества, к чьей компетенции отнесено осуществление соответствующего правового регулирования, либо на конкретный источник права, либо на вид или отраслевую принадлежность нормативного правового акта, к которому делается отсылка.

В зависимости от избранной законодателем формулировки бланкетная отсылка может иметь различное правовое значение.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела - чтобы констатировать, что пунктом 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях путём бланкетной отсылки введён соответствующий разрешительный порядок, необходимо, чтобы (а) такая отсылка одним из перечисленных выше способов либо иным образом, но ясно и недвусмысленно указывала на источник права, в котором раскрывается содержание такого разрешительного порядка - устанавливаются конституирующие его элементы, и (б) из формулировки законоположения однозначно следовало, что в любом случае (или во всех перечисленных случаях) для совершения действия (в настоящем деле - для установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации) требуется получение разрешения, в то время как совершение соответствующего действия в отсутствие такого разрешения недопустимо.

Положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях в действующей редакции, вместе с тем, не позволяют сделать такой вывод. Во-первых, отсутствует необходимая отсылка к источнику права, в котором раскрывается содержание соответствующего разрешительного порядка, а во-вторых, из избранной законодателем формулировки однозначно не следует недопустимость совершения соответствующего действия в отсутствие разрешения, напротив, буквальный смысл указанных законоположений примерно следующий; "... без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, если такое разрешение требуется в соответствии с правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга...".

Что касается возможного дефекта юридической техники, который мог допустить законодатель Санкт-Петербурга при формулировании положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях, то ссылаться на возможность такого дефекта допустимо только при условии опровержения презумпции добросовестности законодателя Санкт-Петербурга либо убедительного обоснования неприменения её в настоящем деле.

1.3. Перманентно используемым в практике Уставного суда методом установления воли законодателя, которым суд, вместе с тем, отойдя от своей традиционной методологии, не воспользовался в настоящем деле, является исследование материалов законотворческого процесса.

Необходимость обращения к материалам законотворческого процесса при установлении воли законодателя продиктована всё той же презумпцией его добросовестности. В частности, эта презумпция предполагает, что "законодатель принял тот закон, который намеревался принять", т.е. что принятый закон полностью соответствует исходной воле законодателя.

Как следует из пояснительной записки к проекту закона Санкт-Петербурга "О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга "Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге"" (документ 8335),

"В целях устранения хаотичного размещения в Санкт-Петербурге информационных вывесок и указателей, проект закона предусматривает Правительству Санкт-Петербурга возможность ввести единый порядок установки объектов для размещения информации на основании разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга".

Таким образом, из приведённой цитаты ясно и недвусмысленно следует, что воля законодателя при принятии указанного закона Санкт-Петербурга была направлена не на введение разрешительного порядка установки и перемещения объектов для размещения информации Законом об административных правонарушениях, а на предоставление Правительству Санкт-Петербурга возможности установить такой разрешительный порядок (эксплуатация таких объектов в качестве самостоятельного признака объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного положениями пункта 2 статьи 16 указанного закона, была введена позже - с принятием Закона Санкт-Петербурга от 30 января 2013 года N 51-16).

В частности, именно Правительство Санкт-Петербурга в связи с принятием Закона Санкт-Петербурга от 1 июня 2011 года N 341-73 устанавливает конституирующие элементы данного разрешительного порядка (в частности, оно определяет субъектов разрешительного правоотношения, перечень действий, необходимых для получения разрешения, очерёдность их совершения, процедурные сроки, основания для отказа в выдаче разрешения и др.), наконец, само решение о введении (или не введении) такого разрешительного порядка также принимается Правительством Санкт-Петербурга.

1.4. Ещё одним методом установления содержания проверяемого законоположения, обычно применяемым органами конституционного контроля, который также мог быть применён Уставным судом в настоящем деле, является оценка (анализ) смысла нормы в её историческом контексте, динамике развития правового регулирования.

Вопрос, ответ на который может быть найден при помощи метода исторического толкования, заключается в следующем: существовал ли подобный ныне действующему разрешительный порядок до введения проверяемых законоположений?

На момент принятия Закона Санкт-Петербурга от 1 июня 2011 года N 341-73 действовали, в частности, Правила содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге, утверждённые постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 14 сентября 2006 года N 1135. Согласно положениям пункта 4-1.2.1 указанного документа в редакции, действовавшей на момент принятия указанного закона, вывески относятся к основным видам дополнительных элементов и устройств фасадов зданий и сооружений, при этом:

"Любые действия, связанные с размещением дополнительных элементов и устройств на фасадах зданий и сооружений, должны быть согласованы с КГА, а для фасадов зданий и сооружений, являющихся объектами (выявленными объектами) культурного наследия, - с КГА и КГИОП" (п. 4-1.1.3); "размещение дополнительных элементов и устройств на фасадах зданий и сооружений может осуществляться только при наличии согласования КГА, выдаваемого в порядке, установленном в пункте 4-1.4 настоящих Правил" (п. 4-1.1.3).

Установленная обязанность по предварительному согласованию в совокупности с запретом на совершение действия в отсутствие такого согласования позволяет, на мой взгляд, со всей уверенностью констатировать наличие установленного разрешительного порядка.

Таким образом, на момент принятия Закона Санкт-Петербурга от 1 июня 2011 года N 341-73 разрешительный порядок размещения (совершения "любых действий, связанных с размещением") дополнительных элементов и устройств (к которым, в частности, были отнесены и вывески) на фасадах зданий и сооружений уже был установлен нормативным правовым актом Правительства Санкт-Петербурга - Правилами содержания и ремонта фасадов зданий и сооружений в Санкт-Петербурге. Полагаю, что это обстоятельство также свидетельствует о том, что введение разрешительного порядка не входило в намерения законодателя Санкт-Петербурга при принятии указанного закона.

1.5. Уставный суд принимает решение по делу, исходя, в частности, из места проверяемого нормативного правового акта (или отдельных его положений, являющихся предметом проверки) в системе правовых актов (абзац второй пункта 1 статьи 63 Закона об Уставном суде).

Необходимость установления места проверяемых законоположений в системе действующего правового регулирования продиктована, в том числе, тем, что с течением времени содержание и правовое значение текстуально неизменных законоположений может, тем не менее, меняться под влиянием как изменения других отдельных источников права, так и развития системы правового регулирования в целом.

Одним из свойств каждой правовой нормы, влияющим на порядок её применения, является её отраслевая принадлежность, что, однако, не исключает межотраслевую взаимосвязь законоположений различной отраслевой принадлежности.

Так, например, часть первая статьи 14.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП) устанавливает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 14.17.1 КоАП. Полагаю, вряд ли кто-то будет утверждать, что обязанность по государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или юридического лица установлена приведённым положением КоАП, а не гражданским законодательством.

Отраслевая принадлежность проверяемых в настоящем деле законоположений в части содержащейся в них охранительной правовой нормы (т.е. устанавливающей административную ответственность) представляется в достаточной мере очевидной. Вопрос заключается в том, мог ли законодатель Санкт-Петербурга одновременно с охранительной нормой включить в Закон об административных правонарушениях и регулятивную правовую норму (устанавливающую разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации).

Во-первых, Закон об административных правонарушениях, согласно его преамбуле, устанавливает административную ответственность за нарушение законов Санкт-Петербурга и иных нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, регулирует иные вопросы в соответствии с КоАП, т.е. указанный закон, исходя из предмета его регулирования, не может регулировать правоотношения в сфере благоустройства.

Во-вторых, как следует из преамбулы и пункта 1 статьи 1 Закона Санкт-Петербурга "О благоустройстве в Санкт-Петербурге" (далее - Закон о благоустройстве), этот закон разграничивает полномочия между Законодательным Собранием Санкт-Петербурга и Правительством Санкт-Петербурга в области благоустройства в Санкт-Петербурге, а также регулирует отношения, возникающие при благоустройстве в Санкт-Петербурге, подготовке и утверждении правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, и др. Таким образом, именно Закон о благоустройстве является тем законодательным актом в Санкт-Петербурге, который специальным образом предназначен для регулирования отношений в сфере благоустройства на законодательном уровне.

Презумпция добросовестности законодателя Санкт-Петербурга среди прочего также предполагает, что осуществляя правовое регулирование, законодатель стремится обеспечить согласованность не только отдельных правовых норм, но и всей системы правового регулирования в целом, что, в свою очередь, диктует необходимость обеспечения строгого соблюдения отраслевой принадлежности принимаемых им новых законоположений.

Отсюда следует, что исходя из того, как в Законе об административных правонарушениях определён предмет его регулирования, законодатель Санкт-Петербурга, действуя добросовестно, не мог внести регулятивную правовую норму, регламентирующую какие-либо общественные отношения в сфере благоустройства, в указанный закон. Повторюсь, опровержение презумпции добросовестности законодателя Санкт-Петербурга или убедительное обоснование неприменения её в настоящем деле Уставным судом не приведено.

1.6. Таким образом, если к выводу о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений Уставный суд пришёл, исходя из того, что эти положения, помимо охранительной правовой нормы, содержат также норму регулятивную, устанавливающую разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объектов для размещения информации, то этот вывод Уставного суда ошибочен, поскольку рассматриваемые положения указанного закона регулятивной нормы в действительности не содержат и не могут содержать.

С учётом аутентичной воли законодателя фразу "... без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга..." следует читать как "... без разрешения, выданного уполномоченным Правительством Санкт-Петербурга исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, если такое разрешение требуется в соответствии с правилами благоустройства территории Санкт-Петербурга...".

Что же касается специального указания на субъект выдачи рассматриваемого разрешения - уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, то, как я полагаю, законодатель таким способом, действуя добросовестно, стремился обеспечить предельную определённость осуществлённого им правового регулирования, для чего разграничил разрешение, отсутствие которого является признаком объективной стороны рассматриваемого состава административного правонарушения, с другими возможными разрешениями, которые могут быть получены при установке, перемещении и эксплуатации объекта для размещения информации (например, с разрешением собственников общего имущества в многоквартирном доме).

2. Если Уставный суд исходит из отсутствия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях, то вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан на оценке положений, которые не были предметом рассмотрения, что означает, в свою очередь, выход Уставного суда за пределы предмета рассмотрения и, как следствие, превышение им своей компетенции

2.1. Как следует из принятого постановления, Уставный суд дисквалифицировал правовую норму пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях, устанавливающую административную ответственность за установку, перемещение и эксплуатацию объекта для размещения информации в нарушение разрешительного порядка, основываясь на выводе о том, что такой разрешительный порядок не отвечает требованию определённости правового регулирования.

Вместе с тем, если предположить, что Уставный суд исходит из отсутствия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях, то на каком основании он пришёл к выводу об их несоответствии Уставу Санкт-Петербурга?

Действительно, с одной стороны, - снова сошлюсь на абзац второй пункта 1 статьи 63 Закона об Уставном суде - Уставный суд принимает решение по делу, исходя, в частности, из места проверяемого нормативного правового акта (или отдельных его положений, являющихся предметом проверки) в системе правовых актов. Это означает, что норма права - основной и единственный возможный предмет проверки в процедуре нормоконтроля - проверяется судом не в "стерильных" условиях, по во взаимосвязи с другими правовыми нормами.

Так, например, значение термина, используемого в охранительной правовой норме, может определяться другой нормой-нормой-дефиницией. Схожим образом охранительная правовая норма (с учётом предмета рассмотрения по настоящему делу, в качестве примеров привожу именно охранительные нормы) устанавливает ответственность за нарушение правовой обязанности, вытекающей из другой - регулятивной - нормы права. И зачастую именно содержание последней позволяет в полной мере установить и оценить смысл первой.

2.2. С другой стороны, приведённое правило абзаца второго пункта 1 статьи 63 Закона об Уставном суде одновременно означает и то, что суд, устанавливая содержание проверяемого положения, то есть определяя предмет конституционно-судебной проверки, должен чётко провести границу между содержанием самой проверяемой нормы и содержанием иных - взаимосвязанных с ней - норм. В противном случае, существует риск выхода за пределы предмета рассмотрения и de facto осуществления проверки законоположений, находящихся вне его пределов, пусть и взаимосвязанных с проверяемыми.

Приведённая норма Закона об Уставном суде предполагает для него возможность и одновременно устанавливает его обязанность оценивать смысл проверяемого законоположения, исходя из содержания других положений, находящихся с ним во взаимосвязи. Более того, Уставный суд вправе руководствоваться не только их буквальным смыслом, а устанавливать их содержание посредством конституционно-судебного толкования (в т.ч., исходя из смысла, придаваемого им официальным и иным толкованием, сложившейся правоприменительной практикой, исходя из их места в системе правовых актов), равно как он вправе устанавливать смысл собственно проверяемых законоположений.

Однако Уставный суд не вправе делать вывод о соответствии или несоответствии проверяемых законоположений Уставу Санкт-Петербурга на основании вывода о соответствии или несоответствии Уставу Санкт-Петербурга других положений, которые не были предметом самостоятельной конституционно-судебной проверки. Здесь как раз и проходит грань между оценкой нормы в системе с другими нормами и оценкой нормы на основании результатов оценки другой нормы, которую суд проверять и оценивать был не вправе. В последнем случае происходит подмена выводов: вывод в отношении проверяемой нормы фактически основывается на анализе другой нормы, которая не была предметом проверки de jure.

Вместе с тем, именно такую ошибку - если предположить, что Уставный суд исходит из отсутствия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях, - допустил Уставный суд в настоящем деле.

2.3. Что касается утверждения о превышении при таких обстоятельствах Уставным судом своей компетенции, то я имею в виду следующее.

В соответствии с положениями пункта 1 статьи 30 Закона об Уставном суде поводом к рассмотрению дела в Уставном суде является обращение, отвечающее требованиям указанного Закона, в форме запроса или жалобы. Одним из общих требований к обращению является указание в нём предмета проверки (подпункт 6 пункта 2 статьи 31 Закона об Уставном суде).

Положения абзацев второго и третьего пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга наделяют Уставный суд компетенцией осуществлять как абстрактный (абзац второй) так и конкретный конституционный нормоконтроль (абзац третий) исключительно на основании соответствующего обращения, что означает, что Уставный суд не вправе осуществлять проверку законоположений в отсутствие надлежащего повода к рассмотрению, в том числе он не вправе проверять законоположения которые не являлись предметом обращения. Таким образом, Уставный суд всегда связан предметом рассмотрения, который, в свою очередь, не может выходить за предмет поступившего от заявителя обращения - расширить предмет обращения Уставный суд не вправе.

2.4. В настоящем деле - если предположить, что Уставный суд исходит из отсутствия регулятивной правовой нормы в проверяемых законоположениях, - вывод о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях основан на выводе о том, что разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации не отвечает требованию определённости правового регулирования.

Этот порядок, вместе с тем, установлен отдельными положениями Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга, утверждённых постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 9 ноября 2016 года N 961 (далее - Правила благоустройства от 9 ноября 2016 года), Правил благоустройства территории Санкт-Петербурга в части, касающейся эстетических регламентов объектов благоустройства и элементов благоустройства, утверждённых постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31 января 2017 года N 40 (далее - Правила благоустройства от 31 января 2017 года), и Положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга при выдаче разрешений на установку или перемещение объектов для размещения информации в Санкт-Петербурге, утверждённого постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20 сентября 2012 года N 1002 (далее - Положение о порядке взаимодействия).

Необходимо отдельно указать и на следующее. Согласно положениям абзаца третьего пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга в порядке конкретного нормоконтроля Уставный суд рассматривает дела о соответствии Уставу исключительно законов Санкт-Петербурга. Проверка нормативных правовых актов органов государственной власти Санкт-Петербурга, коим является постановление Правительства Санкт-Петербурга, возможна исключительно в порядке абстрактного нормоконтроля (абзац второй пункта 5 статьи 50 Устава Санкт-Петербурга). И хотя Уставный суд прямо не включил выводы о соответствии или несоответствии вышеперечисленных постановлений Правительства Санкт-Петербурга в резолютивную часть, такие выводы, содержащиеся в мотивировочной части принятого постановления, обладая прецедентным значением для самого Уставного суда и будучи общеобязательными в силу положений пункта 1 статьи 5 Закона об Уставном суде, являются скрытой формой проверки этих нормативных правовых актов.

Таким образом, осуществив проверку нормативных правовых актов Правительства Санкт-Петербурга, Уставный суд рассмотрел неподведомственное ему дело и одновременно вышел за пределы предмета рассмотрения и, тем самым, превысил свою компетенцию.

III. Уставный суд принял постановление вразрез с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенным по жалобе о проверке конституционности тождественных законоположений

1. Разрешая вопрос о допустимости использования законодателем при формулировании объективной стороны состава административного правонарушения оценочного понятия, Уставный суд, в частности, ссылается в принятом постановлении на Определение Конституционного Суда от 27 февраля 2018 года N 570-О, которое вынесено по жалобе, в том числе, и на положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях (страница 9).

Вместе с тем, вызывает сожаление то обстоятельство, что Уставный суд не воспринял позицию Конституционного Суда по вопросу о соответствии Конституции Российской Федерации положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях.

В деле, рассмотренном Конституционным Судом на стадии разрешения вопроса о допустимости жалобы, заявитель - общество с ограниченной ответственностью "Торговое предприятие "Гданьск", также как и заявитель в настоящем деле, через оспаривание положений пункта 2 статьи 16 указанного закона фактически оспаривал разрешительный порядок установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации, ссылаясь на то, что был привлечён к административной ответственности за эксплуатацию объекта для размещения информации (настенной вывески) без соответствующего разрешения, притом что разместил он её также во исполнение обязанности, возложенной на него положениями Закона Российской Федерации "О защите прав потребителей", причём до вступления в силу Закона Санкт-Петербурга от 1 июня 2011 года N 341-73.

Таким образом, обстоятельства дела, рассмотренного Конституционным Судом, в этой части аналогичны обстоятельствам настоящего дела. Кроме того, основные доводы заявителей (притом, что ни Конституционный Суд, ни Уставный суд не связаны основаниями и доводами, изложенными в обращении, но связаны предметом обращения) в обоих делах также совпадают. Наконец, что самое важное с точки зрения правового значения решения Конституционного Суда для настоящего дела так же совпадает: в обоих случаях оспаривались одни и те же нормы - положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях, устанавливающие административную ответственность за нарушение разрешительного порядка установки, перемещения и эксплуатации объекта для размещения информации (справедливости ради отмечу, что предметом жалобы ООО "Торговое предприятие "Гданьск" в Конституционный Суд были статьи 16 и 18 Закона об административных правонарушениях в целом, однако применены в отношении заявителя были только положения пункта 2 статьи 16 указанного закона).

2. Конституционный Суд в своём Определении от 27 февраля 2018 года N 570-О указал, в частности, что

"Используемое в оспариваемом законоположении понятие "объект для размещения информации", как и всякое оценочное понятие, наполняется содержанием в зависимости от фактических обстоятельств конкретного дела и с учётом толкования этого законодательного термина в правоприменительной практике, однако оно не является настолько неопределённым, чтобы препятствовать единообразному пониманию и применению соответствующих законоположений",

на основании чего пришёл к выводу (текстуально заключенному в один абзац вместе с приведённой выше цитатой), о том, что,

"Таким образом, данная статья не может рассматриваться как нарушающая конституционные права заявителя".

С учётом предусмотренного положениями ФКЗ о Конституционном Суде деления конституционного судопроизводства на стадии, предназначением стадии разрешения вопроса о допустимости (принятия жалобы к рассмотрению) является установление наличия надлежащего повода (т.е. обращения, отвечающего всем требованиям указанного федерального конституционного закона) и установления наличия такого внешнего по отношению к обращению (не содержащегося в нём) обстоятельства, как основание к рассмотрению дела, коим согласно положениям части второй статьи 36 является обнаружившаяся неопределённость в вопросе о том, соответствуют ли Конституции оспариваемые законоположения, т.е. "подозрение в неконституционности" (причём такое подозрение должно возникнуть не только и не столько у заявителя, сколько у самого Конституционного Суда).

Это, в частности, означает, что на стадии принятия жалобы к рассмотрению Конституционный Суд не только разрешает вопрос о соответствии обращения формальным требованиям, но также даёт предварительную конституционно-правовую оценку оспариваемым законоположениям на предмет наличия самой возможности их противоречия Конституции (наличия "подозрения в неконституционности").

Поскольку, как следует из содержания части 3 статьи 74 ФКЗ о Конституционном Суде, Конституционный Суд при принятии решения не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении, его вывод об отсутствии оснований для признания положений статьи 16 нарушающими конституционные права заявителя, сделанный безотносительно доводов заявителя, означает, что этот вывод сделан не о "пороке повода" - т.е. о несоответствии жалобы формальным требованиям указанного федерального конституционного закона, а об отсутствии основания к рассмотрению дела - об отсутствии у Конституционного Суда неопределённости в вопросе о том, соответствуют ли Конституции оспариваемые законоположения.

В свою очередь, отсутствие у Конституционного Суда сомнений в конституционности оспариваемых законоположений, притом что такой вывод делается судом безотносительно доводов заявителя, подразумевает, что такие законоположения соответствуют всем положениям Конституции, причём соответствуют самым очевидным образом, исключающим всякое разумное сомнение.

В условиях тождественности предмета рассмотрения (положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях были предметом рассмотрения в обоих делах), при схожести обстоятельств обоих дел, с учётом аналогичности основных доводов обоих заявителей Уставный суд, тем не менее, признал проверяемые законоположения не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга (пусть и не полностью - лишь в части вывесок, а не всех видов объектов для размещения информации) в тех условиях, при которых Конституционный Суд не нашёл оснований принимать жалобу к рассмотрению в связи с очевидным для него отсутствием конституционно-правового дефекта в самой норме.

3. В силу положений статьи 6 ФКЗ о Конституционном Суде решения Конституционного Суда обязательны на всей территории Российской Федерации, в том числе, для всех судебных органов государственной власти, к которым относится и Уставный суд. Обязательность решений Конституционного Суда распространяется не только на выводы, сделанные в резолютивной части, но также и на те выводы, которые содержатся в части мотивировочной.

Вывод Конституционного Суда о том, что положения статьи 16 Закона об административных правонарушениях (и, в частности, её пункта 2) не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя, означает, что всем критериям качества правового регулирования, которые заложены в Конституции, указанные положения полностью соответствуют.

У Уставного суда не было оснований не учитывать, как того требуют положения статьи 6 указанного федерального конституционного закона, вывод Конституционного Суда об отсутствии неопределённости в вопросе о том, соответствуют ли федеральной Конституции положения статьи 16 Закона об административных правонарушениях, что одновременно означает вывод об их очевидном соответствии всем положениям Конституции вне всякого разумного сомнения.

Таким образом, Уставный суд обязан - в силу положений статьи 6 ФКЗ о Конституционном Суде - рассматривать указанные законоположения в качестве соответствующих всем положениям Конституции Российской Федерации, поскольку согласно выводу Конституционного Суда, являющемуся обязательным для Уставного суда, отсутствуют основания для всякого разумного сомнения в их конституционности.

Если же Уставный суд признал тождественные положения пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях (пусть лишь в части вывесок, а не всех видов объектов для размещения информации, т.е. только часть нормы, а не всю норму целиком) не соответствующими Уставу Санкт-Петербурга, это означает то, что Устав предъявляет некие дополнительные или повышенные требования к качеству правового регулирования по сравнению с федеральной Конституцией.

К сожалению, в принятом постановлении Уставный суд не привёл каких-либо аргументов в пользу того, что Устав Санкт-Петербурга устанавливает какие-либо дополнительные или повышенные требования к качеству правового регулирования по сравнению с Конституцией, равно как и не привёл он доводов в пользу необязательности для него решений Конституционного Суда.

Если же в действительности такие дополнительные или повышенные требования в Уставе Санкт-Петербурга отсутствуют, то принятое постановление может свидетельствовать о неисполнении Уставным судом - в нарушение требований статьи 6 ФКЗ о Конституционном Суде - решения Конституционного Суда, выразившемся в несоблюдении содержащейся в нём позиции об отсутствии оснований для всякого разумного сомнения в наличии какого-либо конституционно-правового дефекта в положениях пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях.

Выводы

Подводя итог изложенному особому мнению, ещё раз подчеркну, что моё несогласие с принятым постановлением вызвано тремя фундаментальными ошибками, допущенными, как я считаю, Уставным судом в настоящем деле:

1) Уставный суд не имел компетенции рассматривать настоящее дело, поскольку жалоба подана ненадлежащим заявителем;

2) вывод Уставного суда о несоответствии Уставу Санкт-Петербурга проверяемых законоположений основан либо на неправильно установленном их содержании, либо на оценке положений, которые не были предметом рассмотрения, что означает, в свою очередь, выход Уставного суда за пределы предмета рассмотрения и, как следствие, превышение им своей компетенции;

3) Уставный суд принял постановление вразрез с решением Конституционного Суда Российской Федерации, вынесенным по жалобе о проверке конституционности тождественных законоположений.

Полагаю, что Уставный суд не должен был принимать жалобу ООО "СЗРЦ Концерна ВКО "Алмаз-Антей" к рассмотрению; приняв её, должен был прекратить производство по делу; перейдя к рассмотрению жалобы по существу, не имел материально-правовых оснований для признания положений пункта 2 статьи 16 Закона об административных правонарушениях несоответствующими Уставу Санкт-Петербурга и, тем более, был не вправе выносить решение вразрез с решением Конституционного Суда, которое является для Уставного суда обязательным.

Заместитель председателя Уставного суда Санкт-Петербурга

И.В. Тимофеев