Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2020 г. N 41-АПА19-9 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующими части 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утв. решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2012 г. N 51, и пункта 2 части 9 статьи 2 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования "город Волгодонск", утв. решением Волгодонской городской Думы от 14 сентября 2017 г. N 71, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 24 января 2020 г. N 41-АПА19-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Калининой Л.А. и Горчаковой Е.В.

при секретаре Горенко А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Чевтаева Андрея Анатольевича на решение Ростовского областного суда от 13 августа 2019 года об отказе в удовлетворении административного искового заявления Чевтаева Андрея Анатольевича о признании недействующими части 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск", утверждённых решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2012 года N 51 (в редакции решения от 6 декабря 2018 года N 78), пункта 2 части 9 статьи 2 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск", утвержденного решением Волгодонской городской Думы от 14 сентября 2017 года N 71.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Чевтаева А.А. - Дьяченко М.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя Волгодонской городской Думы Сорокина О.П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Волгодонской городской Думы от 24 мая 2012 года N 51 утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск".

Решением Волгодонской городской Думы от 6 декабря 2018 года N 78 статья 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск" дополнена частью 7:

"не допускается размещение временных сооружений на расстоянии ближе, чем 25 метров от границы проезжей части следующих улиц, бульваров и проспектов: ул. Ленина, ул. 30 лет Победы, ул. 50 лет СССР, ул. Морской, ул. М. Горького, ул. Энтузиастов, ул. Гагарина, ул. Думенко, ул. Маршала Кошевого, ул. Академика Королева, пр. Курчатова, пр. Строителей, бул. Великой Победы, ул. К. Маркса, ул. Дружбы. Данные требования распространяются на вновь устанавливаемые временные сооружения на территории муниципального образования "Город Волгодонск".

Решением Волгодонской городской Думы от 14 сентября 2017 года N 71 утверждено Положение о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск".

Статья 2 Положения определяет требования к местам размещения и внешнему виду нестационарных торговых объектов.

Согласно пункту 2 части 9 статьи 2 Положения не допускается размещение НТО на расстоянии менее 25 метров от границы проезжей части следующих улиц, бульваров и проспектов: ул. Ленина, ул. 30 лет Победы, ул. 50 лет СССР, ул. Морской, ул. М. Горького, ул. Энтузиастов, ул. Гагарина, ул. Думенко, ул. Маршала Кошевого, ул. Академика Королева, пр. Курчатова, пр. Строителей, бул. Великой Победы, ул. К. Маркса, ул. Дружбы.

Чевтаев А.А. обратился в Ростовский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими части 7 статьи 21 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Волгодонск" и пункта 2 части 9 статьи 2 Положения о порядке размещения и эксплуатации нестационарных торговых объектов и нестационарных объектов на территории муниципального образования "Город Волгодонск".

Суть доводов сводилась к произвольному установлению муниципальным правовым актом расстояния для размещения нестационарных торговых объектов, чем ограничено право административного истца как индивидуального предпринимателя при осуществлении торговой деятельности в г. Волгодонске с использованием нестационарных торговых объектов, поскольку на основании именно этих норм ему отказано в продлении договоров аренды и исключён ряд НТО из соответствующей схемы их размещения на территории данного образования. По утверждению Чевтаева А.А., наличие оспариваемой нормы приводит к устранению с товарного рынка субъектов малого предпринимательства и фактической невозможности размещения любых НТО на перечисленных в оспариваемых нормах улицах, что противоречит предписаниям федерального законодательства об общих принципах организации местного самоуправления, о защите конкуренции, об основах государственного регулирования торговой деятельности, градостроительного законодательства.

Решением Ростовского областного суда от 13 августа 2019 года отказано в удовлетворении административного искового заявления.

В апелляционной жалобе индивидуальный предприниматель Чевтаев А.А. просит решение суда отменить, в связи с нарушением судом норм материального права, неправильным определением обстоятельств, имеющих значение для административного дела, и принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, Волгодонской городской Думой, Администрацией города Волгодонска, прокуратурой Ростовской области представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и включает комплекс мероприятий, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населённых пунктов и расположенных на них объектов (при этом элементами благоустройства являются не только декоративные, технические, планировочные устройства, но и нестационарные торговые объекты), следовательно, вопросы порядка и способов размещения нестационарных торговых объектов могут быть урегулированы правилами благоустройства территории муниципальных образований.

Выводы суда соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оценёнными судом первой инстанции по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение и подлежащими применению в настоящем деле.

Нестационарные торговые объекты по своей юридической природе признаются законодателем не только объектом торговой деятельности в соответствии с пунктом 6 части 2 Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 381-ФЗ "Об основах регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", но и объектом градостроительной деятельности, что прямо вытекает из пунктов 1, 10.2, 36, 37, 38 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение правил благоустройства территории муниципального образования, осуществление контроля за их соблюдением и организация благоустройства территории, установленные указанными правилами, возложены на органы местного самоуправления поселения, городского округа, внутригородского округа; данные правила утверждаются на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации (абзац двадцать первый части 1 статьи 2, пункт 19 части 1 статьи 14, пункт 25 части 1 статьи 16, пункт 10 части 1 статьи 16.2, часть 1.1 статьи 17, статья 45).

В силу пунктов 36, 37 части 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила благоустройства основываются на обеспечении комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, обеспечении сбалансированного учета экологических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением технических регламентов, требований безопасности территорий, инженерно-технических требований, обеспечения охраны окружающей среды, экологической безопасности, с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия.

Статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации предписывает собственникам земельных участков использовать земельные участки с их целевым назначением, соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Как следует из обстоятельств дела, предусмотренное оспариваемой нормой расположение нестационарных торговых объектов на расстоянии менее 25 метров от границы проезжей части перечисленных в этой норме улиц, бульваров и проспектов, не является произвольным, отвечает требованиям соразмерности и разумности проводимых мер по благоустройству, поскольку учитывает архитектурно-планировочную организацию территории названных улиц, инженерно-технические требования, исходную разрешительную документацию, обусловлено необходимостью исключения хаотичного расположения нестационарных торговых объектов, негативно влияющего на улучшение санитарного, эстетического состояния, внешнего облика муниципального образования, и не предполагает ограничение свободы предпринимательской деятельности в сфере торговли, на чём настаивает административный истец.

Из имеющихся в деле доказательств усматривается, что проводимые меры по благоустройству решают одновременно задачи выравнивания обеспеченности населения торговыми площадями на всей территории муниципального образования в целом, направлены на создание условий для наилучшего удовлетворения потребностей населения в получении необходимых товаров, работ и услуг по месту жительства без ущерба для стабильного ведения предпринимательства; с тем чтобы при изменении места ведения бизнеса сам бизнес сохранялся, предприниматели не были лишены возможности перепрофилировать свою торговую деятельность в стационарную на тех же улицах, бульварах и проспектах, либо получить компенсационные места для размещения нестационарных торговых объектов по иным адресным ориентирам.

Обращает на себя внимание и то обстоятельство, что норматив минимальной обеспеченности населения торговыми павильонами и киосками по продаже продовольственных товаров и сельскохозяйственной продукции на 10 000 человек для Ростовской области принят равным 8,2, в то время как в муниципальном образовании "Город Волгодонск" этот показатель составляет 20,8, то есть в 2,5 раза выше нормативного (постановление Правительства Ростовской области от 1 сентября 2016 года N 619 (с последующими изменениями) "Об утверждении нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов для Ростовской области"). Данных о снижении этого показателя, что действительно могло бы указывать на ухудшение уровня обеспеченности муниципального образования торговыми павильонами и киосками, суду не представлено.

Следовательно, доводы административного истца о том, что оспариваемое правовое регулирование устраняет с товарного рынка субъекты малого предпринимательства, неубедительны.

Обоснованно суд первой инстанции не усмотрел нарушений норм о необходимости проведения уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации оценки регулирующего воздействия проектов оспариваемых нормативных правовых актов.

Учитывая цели, принципы, механизм оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов, суд справедливо посчитал, что применительно к Правилам благоустройства процедура оценки регулирующего воздействия проектов муниципальных нормативных правовых актов до 1 января 2017 года не могла быть проведена в связи с отсутствием перечня муниципальных образований в Ростовской области, в которых обязательно проведение такой оценки.

Исходя из изложенного и принимая во внимание, что доводов, влекущих безусловную отмену решения суда первой инстанции, в апелляционной жалобе не приведено, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Ростовского областного суда от 13 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Чевтаева Андрея Анатольевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Калинина Л.А.

Горчакова Е.В.