Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 4-АПА19-42 Решение суда первой инстанции об отказе в признании не действующим со дня принятия Закона Московской области от 18 апреля 2019 г. N 58/2019-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 4-АПА19-42

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Калининой Л.А. и Зинченко И.Н.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе представителя административных истцов на решение Московского областного суда от 14 августа 2019 года по коллективному административному исковому заявлению Аверьяновой Наталии Викторовны, Ворониной Надежды Федоровны, Капустина Александра Алексеевича и других к Московской областной Думе, Губернатору Московской области о признании не действующим со дня принятия Закона Московской Области от 18 апреля 2019 года N 58/2019-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., выслушав объяснения Фроловой Н.В., Мараевой В.И., представителей административных истцов Карабановой А.Б., Котельниковой Н.Л., поддержавших доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Губернатора Московской области Горячевой Ю.И., Московской областной Думы Тараненко М.С., Главного управления территориальной политики Московской области Комлевой Н.Ю., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трухмаевой Е.Г., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

в соответствии со статьей 1 Закона Московской области от 18 апреля 2019 года N 58/2019-ОЗ "Об организации местного самоуправления на территории Раменского муниципального района" территории городского поселения Ильинский, городского поселения Кратово, городского поселения Раменское, городского поселения Родники, городского поселения Удельная, сельского поселения Верейское, сельского поселения Вялковское, сельского поселения Ганусовское, сельского поселения Гжельское, сельского поселения Заболотьевское, сельского поселения Константиновское, сельского поселения Кузнецовское, сельского поселения Никоновское, сельского поселения Новохаритоновское, сельского поселения Островецкое, сельского поселения Рыболовское, сельского поселения Сафоновское, сельского поселения Софьинское, сельского поселения Ульянинское, сельского поселения Чулковское Раменского муниципального района объединены без изменения границ территории Раменского муниципального района.

Установлено, что в результате объединения и со дня вступления в силу указанного Закона поселения утрачивают статус муниципальных образований, а также прекращается статус муниципального образования городского поселения Быково Раменского муниципального района.

Муниципальное образование, образованное путем указанного изменения состава территории Раменского муниципального района, наделяется статусом городского округа.

В силу статьи 5 Закона со дня формирования органов местного самоуправления Раменского городского округа прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перечисленных городских поселений.

Административные истцы (230 человек) обратились с коллективным административным иском о признании указанного нормативного акта недействующим, ссылаясь на его противоречие части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации, положениям статей 2, 6, 10, 11, 13 и 28 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и на нарушение их конституционного права на осуществление местного самоуправления.

Административное исковое заявление мотивировано тем, что Московская областная Дума и губернатор Московской области вышли за пределы полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По мнению истцов, федеральное законодательство не допускает объединение между собой всех городских и (или) сельских поселений, входящих в состав муниципального района.

Также истцы сообщали о несоблюдении критериев установления границ городского округа, так как вошедшие в состав населенные пункты не представляют единой территории с точки зрения перспектив социально-экономического развития, не могут составить единого городского хозяйства.

В нарушение пункта 13 части 1 статьи 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в состав городского округа вошли иные городские округа (Жуковский и Бронницы).

Полагали, что оспариваемый закон принят с существенным нарушением процедуры, так как отсутствует согласие каждого из поселений, вошедших в состав вновь образованного округа.

Поскольку имеет место несогласие населения городского поселения Быково, выраженное решением его Совета депутатов, считали, что это является непреодолимым препятствием для объединения в силу части 3 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Кроме того, указали, что административные ответчики в нарушение положений частей 3 и 8 статьи 13 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", превысили свои полномочия в части принятия в одностороннем порядке решения о прекращении статуса городского поселения Быково. Оспариваемый закон Московской области принят с существенным нарушением порядка учета мнения граждан, высказавшихся на публичных слушаниях против преобразования муниципального района.

Решением Московского областного суда от 14 августа 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе административные истцы, действующие через представителя, ссылаясь на доводы и правовые основания, изложенные в административном иске, просят решение суда первой инстанции отменить, как постановленное с нарушением норм материального права, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение не подлежащим отмене.

При вынесении решения суд, руководствуясь частью 1 статьи 2, частями 1, 2 и 3 статьи 13 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", справедливо посчитал соответствующим законодательству, имеющему большую юридическую силу, объединение территорий городских и сельских поселений Раменского муниципального района, осуществленное по инициативе главы Раменского муниципального района, доведенное до сведения представительных органов городских и сельских поселений; с учетом мнения населения, выявленного путем проведения публичных слушаний, на основании которых были приняты решения Советов депутатов поселений о согласии на изменения, за исключением решения Совета депутатов городского поселения Быково.

Выводы суда о законности оспариваемых административными истцами положений соответствуют обстоятельствам дела, подтверждаются доказательствами, проверенными и оцененными судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и согласуются с нормами материального права, регулирующими спорное правоотношение.

Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 131 Конституции Российской Федерации).

В силу предписаний Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающих общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы местного самоуправления, гарантии его осуществления, городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных данным федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Преобразованием муниципальных образований является в том числе объединение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с названным выше федеральным законом. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (части 1, 2 и 3 статьи 13); структуру органов местного самоуправления составляет в том числе глава муниципального образования (часть 1 статьи 34); вопросы о преобразовании муниципального образования должны выноситься на публичные слушания (пункт 4 части 3 статьи 28).

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к тому, что при вынесении решения Московский областной суд не учтено мнение Совета депутатов городского поселения Быково Раменского муниципального района Московской области в решении от 18 марта 2019 года N 4/1 против объединения перечисленных территорий в единое муниципальное образование, не могут повлиять на правовую судьбу обжалуемого судебного постановления.

Как видно из доказательств по делу, абсолютное большинство участников соответствующих правоотношений выразили свое волеизъявление на объединение территорий, что, бесспорно, не могло быть не учтено инициатором объединения территорий.

Отказывая в удовлетворении административного иска в остальной части, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что положения статей 1-5 оспариваемого Закона Московской области соответствуют положениям статей 10, 11, 13, 48 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", поэтому данные нормы не могли быть признаны судом первой инстанции недействующими.

Решение суда первой инстанции содержит подробное обоснование выводов суда о том, что административные ответчики за пределы своих полномочий при принятии оспариваемого закона не вышли, процедура принятия нормативного акта соблюдена.

Доводы жалобы о том, что публичные слушания в городских округах были проведены с нарушением норм законодательства, являются необоснованными, так как из материалов дела следует, что законность решений муниципальных образований об объединении территорий проверена вступившим в законную силу решением Раменского районного суда Московской области от 12 апреля 2019 года.

Мнение административных ответчиков о том, что в состав вновь образованного городского округа незаконно включены иные городские округа (Жуковский и Бронницы), обосновано признано судом несостоятельным.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание, что оспариваемым правовым регулированием не уменьшен гарантированный федеральным законодателем объем прав объединенных территорий на местное самоуправление, суд не имеет оснований для отмены правильного по существу решения.

Прочие доводы, приведенные в апелляционной жалобе, направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с правилами процессуального закона, а потому не могут служить поводом к отмене законного и обоснованного решения.

В связи с изложенным, учитывая, что доводов, влекущих безусловную отмену решения, в апелляционной жалобе не приводится, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 307, 308, 309, 310 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Московского областного суда от 14 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административных истцов - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Калинина Л.А.

Зинченко И.Н.