Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 38-АПА19-16 Решение суда первой инстанции об отказе в признании недействующим решения Тульской городской Думы от 22 апреля 2015 года N 11/266 "Об организации платных городских парковок в муниципальном образовании г. Тула" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 38-АПА19-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Косякина Кирилла Сергеевича о признании недействующим решения Тульской городской Думы от 22 апреля 2015 года N 11/266 "Об организации платных городских парковок в муниципальном образовании г. Тула" по апелляционной жалобе Косякина К.С. на решение Тульского областного суда от 6 августа 2019 года, которым отказано в удовлетворении его административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения Косякина К.С., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения на апелляционную жалобу представителя Тульской городской Думы и Главы муниципального образования город Тула Шепаровой О.М., представителя администрации муниципального образования город Тула Бурмистрова О.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Трухмаевой Е.Г., полагавшей решение суда подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Решением Тульской городской Думы 5-го созыва от 22 апреля 2015 года N 11/266 "Об организации платных городских парковок в муниципальном образовании город Тула" в целях развития транспортной системы в муниципальном образовании город Тула и создания единого парковочного пространства города, были утверждены:

- Правила создания и пользования платными городскими парковками (приложение 1).

- Методика расчета и максимальный размер платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (приложение 2).

- Территориальные зоны организации платных городских парковок (приложение 3).

Первоначальный текст поименованного нормативного правового акта размещен на официальном сайте муниципального образования город Тула http://www.npacity.tula.ru, 22 апреля 2015 года.

Косякин К.С. обратился с административным исковым заявлением о признании недействующим решения N 11/266 от 22 апреля 2015 года "Об организации платных городских парковок в муниципальном образовании г. Тула" с момента вступления в законную силу судебного акта по настоящему делу. В обоснование заявленных требований административный истец указал, что постановлением административной комиссии муниципального образования города Тулы от 25 апреля 2019 года, оставленным без изменения решением Советского районного суда города Тулы от 27 мая 2019 года он был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.12 Закона Тульской области от 9 июня 2003 года N 388-ЗTO "Об административных правонарушениях в Тульской области" (невнесение установленной муниципальными нормативными правовыми актами платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения), и подвергнут административному наказанию в виде штрафа в размере 2500 руб. С учетом данного обстоятельства Косякин К.С. указал, что является субъектом правоотношений, регулируемых оспариваемым им нормативным правовым актом, который, по его мнению, принят административным ответчиком с нарушением компетенции, предусмотренной уставом муниципального образования. Административный истец, ссылаясь на пункт 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ), полагал, что в силу прямого указания в подпункте 10 пункта 1 статьи 53 Устава муниципального образования города Тула именно администрация муниципального образования города Тула осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организацию дорожного движения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации, в связи с чем, Тульская городская Дума приняв оспариваемый нормативный правовой акт, вышла за пределы своей компетенции, предусмотренной уставом муниципального образования.

Решением Тульского областного суда от 6 августа 2019 года отказано в удовлетворении его административного иска.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Косякин К.С. подал апелляционную жалобу.

По мнению заявителя жалобы, решение суда является незаконным, поскольку полномочия в части организации платных парковок на территории муниципального образования уставом муниципального образования города Тула Тульской городской Думе не были делегированы.

На апелляционную жалобу административного истца поступили возражения Тульской городской Думы, администрации муниципального образования города Тулы, прокуратуры Тульской области.

Заинтересованное лицо муниципальное казенное учреждение "Сервисный центр города Тулы", извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции представителя не направило. На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в его отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Федеральным законом от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" (далее - Федеральный закон от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ) установлено, что мероприятия по организации дорожного движения, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест) в границах населенных пунктов, осуществляются в целях повышения безопасности дорожного движения и пропускной способности дорог федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, юридическими и физическими лицами, являющимися собственниками или иными владельцами автомобильных дорог. Парковки (парковочные места) в границах населенных пунктов создаются и используются в порядке, установленном Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (пункт 1 статьи 21 в редакции Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ).

Согласно пунктам 3.1-3.3 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относятся: принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования; установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения; установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения (в редакции Федерального закона от 21 апреля 2011 года N 69-ФЗ).

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

В силу требований части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

При этом, устав муниципального образования является актом высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеет прямое действие и применяется на всей территории муниципального образования, определяя в силу пункта 5 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 1.1 статьи 17 указанного закона по вопросам, отнесенным в соответствии со статьями 14, 15 и 16 названного Федерального закона к вопросам местного значения, федеральными законами, уставами муниципальных образований могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления по решению указанных вопросов местного значения.

Таким образом, приведенная норма не содержит требования об обязательном закреплении в уставе муниципального образования полного распределения полномочий между органами местного самоуправления по решению всех вопросов местного значения, следовательно, данные полномочия могут закрепляться иными нормативными актами органов местного самоуправления.

В силу части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, за исключением вопросов, находящихся в исключительной компетенции данных органов.

Пункт 10 статьи 35 указанного федерального закона определяет вопросы, относящиеся к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

При этом в силу пункта 11 поименнованной статьи иные полномочия представительных органов муниципальных образований определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

В свою очередь, согласно пункту 1 статьи 37 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Аналогичные положения содержатся и в Законе Тульской области N2168-ЗТО от 10 июля 2014 года "О регулировании отдельных правоотношений связанных с организацией и деятельностью органов местного самоуправления на территории Тульской области".

Таким образом, ни федеральное, ни региональное законодательство на момент принятия оспариваемого решения не определяли конкретный орган местного самоуправления, к исключительной компетенции которого отнесено решение вопросов осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест).

Устав муниципального образования город Тула, принят местным референдумом 9 февраля 1997 года, на момент принятия оспариваемого решения, действовал в редакции от 28 января 2015 года.

В силу подпункта 5 пункта 1 статьи 16 Устава к вопросам местного значения муниципального образования, в числе прочих относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (в редакции решения Тульской городской Думы от 30 ноября 2011 года N 36/722, действующего на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта).

Пунктом 6 статьи 36 Устава определена исключительная компетенция Тульской городской Думы, при этом данная статья содержит пункт 7, согласно которому иные полномочия Тульской городской Думы определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними Уставом (Основным Законом) Тульской области и настоящим Уставом.

Пункт 1 статьи 45 Устава предусматривает, что в исключительном ведении Тульской городской Думы находятся принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, а также иные вопросы, отнесенные к ведению Тульской городской Думы ее решениями.

Таким образом, устав муниципального образования прямо предусматривает отнесение к компетенции Тульской городской Думы как вопросов принятия общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, так и вопросов отнесенных к ее ведению решениями данного органа местного самоуправления.

В свою очередь, в соответствии подпунктом 10 пункта 2 статьи 53 Устава, на которую ссылается административный истец в обоснование заявленных требований, администрация муниципального образования город Тула осуществляет дорожную деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования и обеспечивает безопасность дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), муниципальный контроль за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования, организацию дорожного движения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что указанной выше нормой не предусмотрена передача в компетенцию администрации муниципального образования полномочий по принятию правил организации платных городских парковок в муниципальном образовании город Тула, поскольку вопросы установления общеобязательных правил, к которым относится установление правил организации муниципальных парковок, в силу положений части 1 статьи 45 Устава, находятся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления - Тульской городской Думы. Администрация же муниципального образования осуществляет исполнительно-распорядительные функции и реализует принятые городской Думой решения, организуя на местности муниципальные парковки по установленным правилам, обеспечивая их функционирование.

Исходя из анализа названных выше нормативных правовых актов суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что вопросы принятия правил организации платных городских парковок в муниципальном образовании город Тула Уставом города Тулы на момент издания оспариваемого акта, вопреки доводам административного истца, не были отнесены к исключительной компетенции администрации города.

Судом также установлено, что 26 марта 2014 года Тульской городской Думой 4-го созыва было принято решение N 73/1682 о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления по решению вопросов местного значения в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности.

К полномочиям Тульской городской Думы в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности были отнесены, в том числе:

- принятие решений об использовании на платной основе автомобильных дорог общего пользования местного значения, участков указанных автомобильных дорог и о прекращении такого использования;

- принятие решений о создании и об использовании на платной основе парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения, и о прекращении такого использования;

- установление порядка создания и использования, в том числе на платной основе, парковок (парковочных мест), расположенных на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

- установление размера платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения;

- утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог не общего пользования местного значения;

В свою очередь, администрация города Тулы была уполномочена на осуществление функций в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе:

- определение методики расчета и максимального размера платы за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам общего пользования местного значения, платным участкам указанных автомобильных дорог, за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения.

- осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

Однако, затем решением Тульской городской Думы от 28 мая 2014 года N 76/1771 утверждение методики расчета платы за пользование на платной основе парковками (парковочными местами), расположенными на автомобильных дорогах общего пользования местного значения передано в компетенцию городской Думы. В компетенцию администрации муниципального образования передано установление платы за пользование парковками (парковочными местами) на основании утвержденной представительным органом местного самоуправления методики.

Таким образом, на момент принятия оспариваемого Косякиным К.С. нормативного правового акта, вопросы, по которым он принят, были полностью переданы в компетенцию представительного органа муниципального образования и, следовательно, оспариваемое решение не противоречило законодательству, имеющему большую юридическую силу, на момент его принятия.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым дана надлежащая правовая оценка, с которой оснований не согласится у Судебной коллегии не имеется.

Другие доводы апелляционной жалобы не опровергают выводы суда первой инстанции и не содержат оснований для отмены судебного акта, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В связи с чем решение суда является законным и обоснованным, оснований к его отмене не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Тульского областного суда от 6 августа 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Косякина Кирилла Сергеевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Корчашкина Т.Е.

Зинченко И.Н.