Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 59-АПА19-13 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в признании недействующим подпункта 5.3.1 пункта 5.3 Положения о региональной навигационно-информационной системе Амурской области, утв. постановлением Правительства Амурской области от 11 марта 2013 г. N 78

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 29 января 2020 г. N 59-АПА19-13

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Виноградовой Е.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Системы мониторинга" на решение Амурского областного суда от 29 июля 2019 года, которым ему отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим подпункта 5.3.1 пункта 5.3 Положения о региональной навигационно-информационной системе Амурской области, утверждённого постановлением правительства Амурской области от 11 марта 2013 года N 78.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционной жалобы представителя губернатора Амурской области и правительства Амурской области Яновой О.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

11 марта 2013 года правительством Амурской области принято постановление N 78, которым утверждено Положение о региональной навигационно-информационной системе Амурской области (далее также - Положение); опубликовано в официальном издании "Амурская правда" от 13 сентября 2013 года N 171.

Положение определяет цели и задачи, принцип работы, структуру и состав, а также порядок функционирования региональной навигационно-информационной системы Амурской области (далее также - РНИС).

Согласно пункту 2.1 Положения РНИС предназначена для обеспечения безопасности перевозок, повышения качества и обеспечения контроля качества транспортных услуг, автоматизации процессов планирования, мониторинга, диспетчеризации и управления транспортом различного функционального назначения на территории Амурской области, информационно-аналитического обеспечения органов исполнительной власти Амурской области и подведомственных им организаций, органов местного самоуправления муниципальных образований Амурской области и подведомственных им организаций, транспортных предприятий, находящихся на территории Амурской области, в части принятия решений по управлению транспортным комплексом, информационного обеспечения автоматизированного центра контроля и надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта в части мониторинга перевозок пассажиров и опасных грузов, иных федеральных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и (или) подведомственных им организаций посредством использования современных информационно-телекоммуникационных технологий и технологий спутниковой навигации ГЛОНАСС на основе типовых унифицированных технических решений.

Целями РНИС на территории Амурской области являются: обеспечение безопасности перевозок; повышение качества транспортных услуг и эффективности контроля качества указанных услуг, предоставляемых на данной территории; повышение экономической эффективности эксплуатации автомобильного транспорта различного назначения; повышение эффективности процессов управления транспортным комплексом; широкомасштабное внедрение технологий спутниковой навигации ГЛОНАСС; создание единого навигационно-информационного пространства (пункт 2.2 Положения).

В рамках достижения указанных целей РНИС обеспечивает решение следующих основных задач: мониторинг транспортных средств, подключённых к РНИС; взаимодействие с диспетчерскими центрами и пунктами служб экстренного реагирования, системой экстренного реагирования при авариях "ЭРА-ГЛОНАСС" и системой обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112" на территории Амурской области; информационное взаимодействие с существующими и вновь создаваемыми навигационно-информационными системами на указанной территории; взаимодействие с автоматизированным центром контроля и надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта; расширение спектра услуг в области навигационно-информационных технологий и повышение их качества для различных категорий потребителей на территории названного субъекта Российской Федерации; применение унифицированных подходов и решений в сфере внедрения и использования технологий спутниковой навигации ГЛОНАСС, в том числе при создании систем мониторинга и управления автомобильным транспортом на основе технологий спутниковой навигации ГЛОНАСС на территории Амурской области (пункт 2.3).

Принципом работы РНИС согласно пункту 4 Положения является то, что с установленных на транспортных средствах (иных подвижных объектах) бортовых терминалов (навигационно-связное оборудование, устанавливаемое на транспортные средства или иные подвижные объекты) в режиме реального времени передаётся на сервер РНИС информация о параметрах движения, состоянии и местоположении транспортного средства (иного подвижного объекта). Информация отражается в реальном масштабе времени непосредственно на электронных картах геоинформационной подсистемы. Все события и перемещения транспортных средств автоматически документируются в базе данных сервера РНИС, архивируются и могут использоваться для последующей обработки и предоставления пользователям РНИС.

Пунктом 5.1 Положения предусмотрено, что в процессе функционирования и использования РНИС участниками информационного взаимодействия являются: обладатель информации, содержащейся в РНИС; оператор РНИС; пользователи РНИС.

В соответствии с пунктом 5.2 Положения обладателем информации, содержащейся в РНИС, является Амурская область. От имени Амурской области правомочия обладателя информации осуществляются управлением информатизации Амурской области.

Согласно пункту 5.3 оператором РНИС является хозяйственное общество, созданное с участием Амурской области, основным видом деятельности которого является оказание услуг в сфере информационно-навигационной деятельности, доля организации, осуществляющей инвестиции в реализацию мероприятий по информационно-навигационному обеспечению деятельности автомобильных маршрутов, в уставном капитале которого составляет 50 или более процентов. С оператором РНИС управлением информатизации Амурской области заключается соглашение об эксплуатации РНИС. Оператор РНИС: обеспечивает бесперебойное функционирование РНИС и осуществляет её эксплуатацию; предотвращает несанкционированный доступ к информационным ресурсам РНИС и (или) передачу информации, содержащейся в РНИС, лицам, не имеющим права на доступ к такой информации; обеспечивает защиту информации в РНИС; оказывает техническую поддержку пользователям РНИС.

Постановлением правительства Амурской области от 25 июня 2018 года N 280 "О внесении изменений в постановление правительства Амурской области от 11 марта 2013 года N 78", размещённым на официальном интернет-портале правовой информации (http://www.pravo.gov.ru) 28 июня 2018 года, внесены в том числе в Положение изменения. Пункт 5.3 дополнен подпунктами 5.3.1 и 5.3.2 следующего содержания:

"5.3.1 Оператор РНИС оказывает услуги в сфере информационно-навигационной деятельности на возмездной основе в соответствии с заключёнными договорами (контрактами), за исключением случаев, установленных пунктом 5.3.2 настоящего Положения.

5.3.2 Услуги по представлению мониторинговой информации и иных данных о подключённых к РНИС транспортных средствах предоставляются на безвозмездной основе в течение 5 рабочих дней с даты получения соответствующего запроса: органам государственной власти Амурской области и подведомственным им организациям; органам местного самоуправления муниципальных образований Амурской области и подведомственным им организациям; федеральным органам государственной власти и иным органам, организациям, наделённым контрольно-надзорными полномочиями".

В соответствии с пунктом 5.4 Положения пользователями РНИС являются: органы исполнительной власти Амурской области и подведомственные им организации (подпункт 5.4.1); органы местного самоуправления муниципальных образований Амурской области и подведомственные им организации (подпункт 5.4.2); юридические лица различных организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие свою деятельность на территории Амурской области (подпункт 5.4.3); Федеральная служба по надзору в сфере транспорта и иные федеральные органы исполнительной власти, их структурные подразделения и (или) подведомственные им организации, расположенные на территории Амурской области (подпункт 5.4.4); физические лица (подпункт 5.4.5).

Пунктом 5.5 Положения установлено, что использование РНИС осуществляется на основании соглашения между оператором РНИС и пользователем в соответствии с регламентом работы РНИС, утверждённым управлением информатизации Амурской области.

В процессе функционирования РНИС обеспечивает пользователей необходимыми и достоверными данными для осуществления мониторинга текущей ситуации в сфере транспортного комплекса Амурской области и оперативного принятия управленческих решений в области дорожного хозяйства и транспортного обслуживания населения на территории Амурской области (пункт 5.6 Положения).

Общество с ограниченной ответственностью "Системы мониторинга" (далее также - Общество), являясь локальным оператором, осуществляющим на территории Амурской области деятельность в сфере услуг по мониторингу транспортных средств, обратилось в суд с административным иском о признании недействующим подпункта 5.3.1 пункта 5.3 Положения.

В обоснование требований заявитель указал, что функции оператора РНИС осуществляет акционерное общество "Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области" (далее также - АО "РНИЦ", Региональный оператор). Регламентом работы РНИС предусмотрена возможность подключения транспортных средств к РНИС двумя способами: непосредственно владельцем транспортного средства путём заключения договора с АО "РНИЦ"; через локального оператора, с которым у владельца транспортного средства заключён соответствующий договор на оказание услуг по мониторингу транспортных средств и (или) техническому обслуживанию бортового оборудования, путём заключения локальным оператором с Региональным оператором договора о ретрансляции мониторинговой информации в РНИС. Таким образом, ООО "Системы мониторинга" и АО "РНИЦ" являются конкурентами в указанной области деятельности.

По мнению административного истца, оспариваемое положение не соответствует части 1 статьи 15 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции" и свидетельствует о получении Региональным оператором конкурентного преимущества, выразившегося во взимании с локальных операторов платы за организацию информационного обмена между программным комплексом локальных операторов и РНИС, за хранение, обработку и анализ мониторинговой информации, поступившей в РНИС от локальных операторов, и передачу такой информации по запросам государственных и иных контрольно-надзорных органов.

Решением Амурского областного суда от 29 июля 2019 года в удовлетворении административного иска отказано.

В апелляционной жалобе Общество просит решение суда первой инстанции отменить и принять по административному делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации оснований для отмены решения суда не установила и считает его правильным.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришёл к обоснованным выводам о том, что оспариваемый нормативный правовой акт принят правительством Амурской области в пределах предоставленных полномочий и в соответствии с установленным порядком, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, права заявителя не нарушает.

При этом суд правильно исходил из того, что правовые основы осуществления навигационной деятельности установлены Федеральным законом от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" (далее - Федеральный закон от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ, Федеральный закон "О навигационной деятельности"), направленным на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. Действие данного федерального закона распространяется на отношения, возникающие в связи с осуществлением навигационной деятельности и оказанием услуг в сфере навигационной деятельности, включая создание государственных навигационных карт и навигационных карт для автомобильных дорог.

Статьёй 2 названного федерального закона определены основные понятия, используемые в нём, так под навигационной деятельностью понимается деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов (пункт 1); средствами навигации являются технические средства, устройства и системы, предназначенные для формирования навигационных сигналов, передачи, приёма, обработки, хранения и визуализации навигационной информации (пункт 2); объекты навигационной деятельности - это объекты, оснащённые средствами навигации и (или) использующие средства навигации в целях навигационной деятельности, а также объекты, обеспечивающие функционирование средств навигации (пункт 3); услугами в сфере навигационной деятельности является деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации (пункт 4); навигационные сигналы с открытым доступом - это сигналы, предназначенные для решения задач координатно-временного и навигационного обеспечения без ограничений, связанных с режимом санкционированного доступа (пункт 5); навигационная информация - это сведения об объектах местности, включающие в себя сведения о местоположении их границ, форме и свойствах объектов местности, сведения о координатах объектов навигационной деятельности, а также сведения о навигационной обстановке в акваториях водных объектов и о её изменениях, представленные в координатно-временных параметрах и используемые в связи с осуществлением навигационной деятельности (пункт 6).

В соответствии со статьёй 3 Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ субъектами правовых отношений в сфере навигационной деятельности являются органы государственной власти, органы местного самоуправления, физические и юридические лица, обеспечивающие создание и функционирование средств навигации и объектов навигационной деятельности, а также физические и юридические лица, оказывающие и получающие услуги в сфере навигационной деятельности в соответствии с гражданским законодательством.

В том числе в целях повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов, проведения геодезических и кадастровых работ транспортные, технические средства и системы, перечень которых определяется федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в соответствии с их полномочиями, подлежат оснащению средствами навигации, функционирование которых обеспечивается российскими навигационными системами (статья 4 Федерального закона "О навигационной деятельности"). Средства навигации и объекты навигационной деятельности могут находиться в собственности Российской Федерации, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной собственности, собственности физических и (или) юридических лиц (статья 5 этого же федерального закона).

Статьёй 6 названного федерального закона закреплено, что финансовое обеспечение навигационной деятельности основывается на её целевой ориентации и множественности источников финансирования и осуществляется за счёт бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, собственных или привлечённых средств юридических и физических лиц, а также за счёт иных источников в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Положениями статьи 8 Федерального закона от 14 февраля 2009 года N 22-ФЗ предусмотрено участие в навигационной деятельности физических и юридических лиц, которые в силу данной нормы могут осуществлять навигационную деятельность для собственных нужд и оказание услуг в сфере навигационной деятельности на всей территории Российской Федерации без ограничения точности определения координат объектов навигационной деятельности, за исключением территорий и объектов, для которых законодательством Российской Федерации установлен особый режим безопасного функционирования и перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации.

В целях обеспечения массового использования глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации и расширения её международного сотрудничества Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 638 органам местного самоуправления муниципальных образований и организациям независимо от их организационно-правовой формы рекомендовано применять аппаратуру спутниковой навигации, функционирующую с использованием сигналов системы ГЛОНАСС.

Согласно части 1 статьи 13 Федерального закона от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" информационные системы включают в себя: государственные информационные системы, которыми являются федеральные информационные системы и региональные информационные системы, созданные на основании соответственно федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, на основании правовых актов государственных органов; муниципальные информационные системы, созданные на основании решения органа местного самоуправления; иные информационные системы.

Основанием для создания государственной информационной системы согласно пункту 2 Требований к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 июля 2015 года N 676 и рекомендованных в том числе органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для руководства в своей деятельности, являются: обязанность органа исполнительной власти по созданию системы, предусмотренная нормативными правовыми актами (подпункт "а"); решение органа исполнительной власти о создании системы с целью обеспечения реализации возложенных на него полномочий (подпункт "б").

Таким образом, федеральным законодательством, как следует из приведённых его положений, предусмотрены полномочия органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации по принятию решений, связанных с созданием и эксплуатацией государственных информационных систем, а равно и по установлению порядка получения услуг в сфере навигационной деятельности, исполняя которые правительство Амурской области правомерно утвердило оспариваемое Обществом в части Положение.

Как установлено судом и подтверждается материалами настоящего административного дела, функции оператора региональной навигационно-информационной системы Амурской области на основании оспариваемого нормативного правового акта, Соглашения об эксплуатации региональной навигационно-информационной системы Амурской области от 1 октября 2013 года, заключённого между управлением информатизации Амурской области и АО "РНИЦ", а также Регламента работы региональной навигационно-информационной системы Амурской области, утверждённого приказом управления информатизации Амурской области от 6 ноября 2018 года N 26-о/д (до него действовал Регламент работы региональной навигационно-информационной системы Амурской области, утверждённый приказом управления информатизации Амурской области от 1 июля 2014 года N 18-о/д), осуществляет коммерческая организация - акционерное общество "Региональный навигационно-информационный центр по Амурской области", оказывающая в сфере навигационно-информационной деятельности в том числе такие услуги, как: мониторинг транспортных средств и диспетчеризация; реализация, установка и обслуживание навигационно-связного оборудования; монтаж дополнительных датчиков (уровня топлива, угла наклона, давления и т.д.); составление отчётов по топливу; анализ работы оборудования и т.д.

На территории Амурской области услуги по мониторингу транспортных средств и обслуживанию навигационно-связного оборудования помимо Регионального оператора предоставляются также иными организациями и индивидуальными предпринимателями, в том числе обществом с ограниченной ответственностью "Системы мониторинга".

Региональный оператор, осуществляя в целях получения прибыли реализацию третьим лицам услуг (товаров, работ), в том числе связанных с внедрением спутниковых навигационных технологий ГЛОНАСС, на основании заключаемых с данными лицами договоров, по таким сделкам приобретает права, обязанности и несёт ответственность. АО "РНИЦ" самостоятельно в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации определяет для третьих лиц стоимость оказания услуг, выполнения работ, поставки товара. Указанное согласуется с нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, в силу которых граждане и юридические лица свободны в заключении договора (пункт 1 статьи 421). Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами (пункт 4 этой же статьи). Договор, по которому сторона должна получить плату или иное встречное предоставление за исполнение своих обязанностей, является возмездным (пункт 1 статьи 423).

При таком положении правильным является заключение суда первой инстанции о том, что установление оспариваемой нормой платности услуг Регионального оператора, вопреки доводам административного истца, не противоречит законодательству, в том числе Федеральному закону от 26 июля 2006 года N 135-ФЗ "О защите конкуренции", имеющему большую юридическую силу. Более того, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что исключение из оспариваемого акта положения о возмездности услуг создаст угрозу возникновения преимущества на соответствующем рынке для других его субъектов, что, безусловно, противоречит требованиям добросовестной конкуренции.

На основании изложенного вывод суда об отсутствии законных оснований для удовлетворения заявленных Обществом административных исковых требований и признания подпункта 5.3.1 пункта 5.3 Положения о региональной навигационно-информационной системе Амурской области, утверждённого постановлением правительства Амурской области от 11 марта 2013 года N 78, недействующим Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит обоснованным.

Доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, не опровергают выводов суда и не имеют правового значения для правильного разрешения настоящего административного дела об оспаривании нормативного правового акта, они подлежат оценке при производстве в ином судебном порядке, потому не могут служить поводом к отмене обжалуемого судебного акта.

При таких обстоятельствах обжалуемое решение суда первой инстанции является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Амурского областного суда от 29 июля 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Системы мониторинга" - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.