Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2020 г. N 78-КА19-22 Суд отменил апелляционное определение и направил дело об оспаривании решения о неразрешении въезда на территорию РФ на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции, поскольку он не обосновал необходимость и соразмерность ограничения прав и свобод административного истца - иностранного гражданина исходя из установленных фактических обстоятельств дела, не исключил избыточность ограничения его прав и свобод

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 7 февраля 2020 г. N 78-КА19-22

N 2а-2972/2018

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Тягура Андрея Васильевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 февраля 2019 года по административному делу N 2а-2972/2018 по административному исковому заявлению Тягура Андрея Васильевича к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области об оспаривании решения о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя Тягура А.В. - адвоката Дроновой Т.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области Сафоновой Ю.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

гражданин Республики Беларусь Тягур А.В. обратился в суд с административным иском к Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области) о признании незаконным решения от 25 декабря 2017 года о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации, принятого на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". Свои требования заявитель обосновал тем, что обжалуемое решение принято без учёта его личной, семейной жизни, длительности пребывания в Российской Федерации. Считал, что совершённые им административные правонарушения не являются грубыми, а наложенное на него ограничение не соответствует характеру данных правонарушений.

Решением Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 30 августа 2018 года административный иск удовлетворён, признано незаконным и отменено решение Управления по вопросам миграции ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 25 декабря 2017 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию Тягуру А.В., ... года рождения, сроком до 31 мая 2020 года.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 февраля 2019 года решение Смольнинского районного суда города Санкт-Петербурга от 30 августа 2018 года отменено, по делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 26 июня 2019 года Тягуру А.В. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Тягур А.В. просит об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 февраля 2019 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 23 декабря 2019 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации определяет, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, Федеральный закон от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Статьёй 4 названного федерального закона определено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно подпункту 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ) въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешён в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трёх лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трёх лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Из материалов дела следует, что решением УВМ ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 25 декабря 2017 года на основании подпункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ гражданину Республики Беларусь Тягуру А.В., ... года рождения, не разрешён въезд на территорию Российской Федерации сроком на три года (до 31 мая 2020 года) в связи привлечением за совершение административных правонарушений на территории Российской Федерации к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 12.5 (постановление от 20 апреля 2017 года) и частью 3 статьи 12.14 (постановление от 21 мая 2017 года) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Признавая данное решение незаконным, суд первой инстанции пришёл к выводу о том, что такой акт является существенным вмешательством в личную и семейную жизнь истца, сложившуюся у него в Российской Федерации. В силу указанных обстоятельств применённая к заявителю санкция не является соразмерной характеру совершённых им административных правонарушений.

Отменяя решение районного суда и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что на Тягура А.В. как иностранного гражданина возложена обязанность по соблюдению законодательства Российской Федерации, а административный ответчик действовал в рамках предоставленных ему законодательством полномочий. Суд апелляционной инстанции указал также на то, что за последние три года Тягуром А.В. совершено четыре административных правонарушения, что свидетельствует о его пренебрежении установленным государством порядком проживания иностранных граждан на территории Российской Федерации.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами суда апелляционной инстанции и полагает, что они основаны на неправильном применении норм материального и процессуального права и без учёта фактических обстоятельств по делу.

Пунктом 2 статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключённой в городе Риме 4 ноября 1950 года (далее также - Конвенция), установлено, что не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права каждого на уважение его личной и семейной жизни, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

В пунктах 68-70 постановления Европейского Суда по правам человека от 27 сентября 2011 года "Дело "Алим (Alim) против Российской Федерации" (жалоба N 39417/07) Европейский Суд указал на то, что статья 8 Конвенции защищает право на установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром и иногда может затрагивать вопросы социальной идентичности лица. Совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие "личной жизни" в значении статьи 8 Конвенции.

Несмотря на наличие или отсутствие "семейной жизни", выдворение оседлого мигранта, таким образом, приводит к нарушению его права на уважение "частной жизни".

От обстоятельств конкретного дела зависит, на каком аспекте Европейскому Суду будет необходимо сосредоточить своё внимание: "семейной жизни" или "личной жизни".

Что касается понятия "семейной жизни", Европейский Суд отмечает, что согласно его прецедентной практике понятие семьи в значении статьи 8 Конвенции включает не только зарегистрированные супружеские отношения, но и другие "семейные" связи, которые предусматривают, что их участники живут совместно вне законного брака. Наличие или отсутствие "семейной жизни" - по существу вопрос факта, зависящий от реального существования на практике близких личных связей.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснил, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод. Например, исходя из практики Европейского Суда использование изображения гражданина без его согласия представляет собой ограничение соответствующих прав, гарантируемых Конвенцией.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека, исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за её пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильём на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причинённого ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

Вопреки приведённым правовым позициям суд апелляционной инстанции, признавая оспариваемое решение законным, ограничился формальным установлением фактов привлечений Тягура А.В. к административной ответственности, в том числе не служивших основанием для принятия административным ответчиком данного решения.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле (статья 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Настаивая на удовлетворении своих требований, Тягур А.В. ссылался на продолжительность своего проживания в Российской Федерации; наличие постоянной работы и дохода; уплату российских налогов и положительные служебные характеристики; своё место рождения (город Кострома Российской Федерации); наличие реальной угрозы для своего дальнейшего обучения в связи с отсутствием учебного заведения на территории Республики Беларусь соответствующего профиля (с августа 2016 года истец проходит обучение на заочном отделении в Санкт-Петербургском морском рыбопромышленном колледже (филиал) федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования "Калининградский государственный технический университет" по образовательной программе "Монтаж и техническая эксплуатация холодильно-компрессорных машин и установок", срок обучения три года, в 2020 году должен пройти итоговую аттестацию и выполнить дипломный проект); фактические семейные отношения с гражданкой Российской Федерации, совместное проживание и ведение общего хозяйства с ней; на нуждаемость дочери-инвалида, проживающей и обучающейся в городе Санкт-Петербурге, в его поддержке и устойчивых семейных связях. При изложенных обстоятельствах, по мнению административного истца, с учётом положений международных правовых актов, национального законодательства и приведённой правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации назначенную ему за совершение указанных административных правонарушений меру ответственности в виде неразрешения въезда в Российскую Федерацию нельзя признать необходимой и оправданной, соразмерной преследуемой цели защиты здоровья населения, прав и законных интересов других лиц при отсутствии факта угроз общественному порядку со стороны административного истца.

Однако суд апелляционной инстанции не учёл приведённые выше нормы, правовую позицию и не исследовал указанные обстоятельства. Тогда как данные обстоятельства имеют значение для правильного разрешения настоящего административного дела и подлежат обязательному установлению, исследованию и соответствующей оценке в ходе судебного разбирательства.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает, что, признавая оспариваемое Тягуром А.В. решение законным, апелляционная инстанция не обосновывала необходимость и соразмерность ограничения прав и свобод административного истца - иностранного гражданина, исходя из установленных фактических обстоятельств, не исключила избыточность ограничения его прав и свобод.

При таком положении принятое по административному делу апелляционное определение нельзя признать законным.

С учётом того, что судом апелляционной инстанции допущены существенные нарушения норм материального права и процессуального права, которые повлияли на исход рассмотрения настоящего административного дела, принятый им судебный акт подлежит отмене, дело - направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 18 февраля 2019 года отменить и направить административное дело N 2а-2972/2018 на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.