Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2020 г. N 4-АПА19-41 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в признании недействующим постановления Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 "О переводе из одной категории в другую земельного участка, расположенного в Коломенском городском округе"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 6 февраля 2020 г. N 4-АПА19-41

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административным исковым заявлениям Дружковой Ольги Ивановны и Литвиненко Натальи Дмитриевны о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 "О переводе из одной категории в другую земельного участка, расположенного в Коломенском городском округе"

по апелляционной жалобе Дружковой Ольги Ивановны на решение Московского областного суда от 6 июня 2019 г., которым в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., объяснения Дружковой О.И., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителей Правительства Московской области - Кавина А.Ю., Министерства жилищно-коммунального хозяйства Московской области - Лукьяновой Н.И., Министерства имущественных отношений Московской области - Гусевой М.Н., Министерства экологии и природопользования Московской области - Мусиева Р.А., Комитета по архитектуре и градостроительству Московской области - Семионичева А.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Дружкова О.И. и Литвиненко Н.Д. обратились в Московский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании недействующим постановления Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 "О переводе из одной категории в другую земельного участка, расположенного в Коломенском городском округе" (далее - Постановление N 518/27), которым земельный участок площадью 452 210 кв.м с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 в границах и с местоположением, указанными в выписке из Единого государственного реестра недвижимости об объекте недвижимости от 19 июля 2018 г. N 99/2018/134717916, принадлежащий на праве собственности обществу с ограниченной ответственностью "МПК Коломенский" (далее - ООО "МПК Коломенский"), переведен из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию земель "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях дальнейшего использования для размещения объектов по обращению с отходами.

Административные истцы требования мотивировали тем, что проживают в Коломенском городском округе, в непосредственной близости от указанного земельного участка. Полагают Постановление N 518/27 не соответствующим статьям 78, 79 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ), пункту 2 статьи 13 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", статье 8 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ), пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", статье 4 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее также - Закон N 172-ФЗ). В качестве основания для признания оспариваемого постановления недействующим также указывают на его принятие без проведения публичных слушаний и учета мнения населения городского округа.

Определением Московского областного суда от 20 декабря 2018 г. дела по административным исковым заявлениям Дружковой О.И. и Литвиненко Н.Д. объединены в одно производство.

Решением Московского областного суда от 6 июня 2019 г. в удовлетворении административных исковых заявлений отказано.

В апелляционной жалобе Дружкова О.И. просит отменить решение суда, как незаконное и необоснованное, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. В обоснование приводит доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении. Указывает на создание Постановлением N 518/27 угрозы нарушения ее прав на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, поскольку перевод земельного участка осуществлялся в целях строительства на нем комплекса по обработке и размещению твердых коммунальных отходов, относящегося к объектам первого класса опасности. Полагает, что при принятии оспариваемого нормативного правого акта нарушены принципы приоритета сохранения ценных земель сельскохозяйственного назначения и обеспечения экологической безопасности. Обращает внимание, что согласно пункту 4 статьи 78 ЗК РФ земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства. В жалобе также приводятся доводы о нарушении порядка изменения кадастровой стоимости земельного участка, из которого был выделен участок с кадастровым номером 50:34:0050102:1588, что явилось основанием для исключения из состава особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий.

Относительно изложенных в апелляционной жалобе доводов прокурором, участвовавшим в деле, Правительством Московской области и Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Правовое регулирование отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществляется Земельным кодексом Российской Федерации и Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую".

В силу подпункта 4 пункта 1 статьи 8 ЗК РФ перевод земель из одной категории в другую осуществляется в отношении земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в частной собственности, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 10 пункта 2 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перевод земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в федеральной собственности, в другие категории земель относится к полномочиям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 1 Закона Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" Правительство Московской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Московской области, наделенным общей компетенцией.

Пунктом 9 статьи 13 указанного закона к полномочиям Правительства Московской области в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды, природопользованием, землепользованием и лесными отношениями, отнесено в том числе принятие решений об отнесении земель к категориям, переводе их из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Московской области. Часть 1 статьи 33 названного закона устанавливает, что такие решения принимаются в форме постановлений.

Пунктом 3 части 1 статьи 3 Закона Московской области от 7 июня 1996 г. N 23/96-ОЗ "О регулировании земельных отношений в Московской области" (далее - Закон N 23/96-ОЗ) также предусмотрено, что Правительство Московской области принимает правовые акты о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую в случаях и в порядке, установленных законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, оспариваемое постановление, принятое Правительством Московской области, 13 августа 2018 г. размещено на официальном интернет-портале Правительства Московской области (http://www.mosreg.ru), 25 сентября 2018 г. опубликовано в газете "Ежедневные Новости. Подмосковье", N 179, 29 ноября 2018 г. - в печатном издании "Информационный вестник Правительства Московской области", N 18.

С учетом приведенных норм федерального и регионального законодательства суд первой инстанции правомерно признал, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в пределах предоставленной компетенции, в установленной форме и опубликован в надлежащем порядке.

Отказывая в удовлетворении административных исковых заявлений, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое постановление соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не нарушает прав и законных интересов административных истцов.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права.

Пунктом 1 статьи 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации подразделены по целевому назначению на категории, к которым в том числе относятся земли сельскохозяйственного назначения (подпункт 1) и земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения (далее - земли промышленности и иного специального назначения) (подпункт 3).

В силу пункта 3 статьи 8 ЗК РФ основанием для признания недействительными актов о переводе земель из одной категории в другую является нарушение установленного данным кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую.

Закон N 172-ФЗ определяет правовые особенности перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Частью 1 статьи 2 Закона N 172-ФЗ предусмотрено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства. Требования к содержанию ходатайства устанавливаются уполномоченными органами государственной власти и определены также в части 3 указанной статьи.

Порядок рассмотрения ходатайств о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую установлен статьей 3 Закона N 172-ФЗ, согласно части 4 которой по результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую.

Аналогичная норма содержится в абзаце 1 части 4 статьи 5 Закона N 23/96-ОЗ.

Земельный участок площадью 452 210 кв.м с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 принадлежит на праве собственности ООО "МПК Коломенский".

Постановление N 518/27 принято по результатам рассмотрения ходатайства ООО "МПК Коломенский" от 16 июля 2018 г., которое соответствовало части 3 статьи 2 Закона N 172-ФЗ. В частности, ходатайство содержало сведения о кадастровом номере земельного участка, категории земель, в состав которых входит земельный участок, и категории земель, перевод в состав которых предполагается осуществить, обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую, сведения о правах на земельный участок.

К ходатайству были приложены необходимые документы, предусмотренные частью 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ, частью 5 статьи 5 Закона N 23/96-ОЗ.

В силу требований пункта 4 части 4 статьи 2 Закона N 172-ФЗ, пункта 3 части 5 статьи 5 Закона N 23/96-ОЗ к ходатайству о переводе земель должно быть приложено заключение государственной экологической экспертизы, когда ее проведение предусмотрено федеральными законами.

Отношения в области экологической экспертизы регулируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", в статьях 11, 12 которого содержатся исчерпывающие перечни объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня.

Из подпункта 7.2 статьи 11 указанного закона в редакции, действовавшей на дату принятия Постановления N 518/27, следует, что объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является, в частности, проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I-V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I-V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I-V классов опасности.

Суд первой инстанции правильно указал на отсутствие в данной норме и в иных положениях названного закона требований о необходимости проведения государственной экологической экспертизы при принятии решения о переводе земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения, в том числе в целях дальнейшего использования для размещения объектов по обращению с отходами.

Статьей 4 Закона N 172-ФЗ установлено, что перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается, в том числе в случаях: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов (часть 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Схемой территориального планирования Коломенского муниципального района, утвержденной решением Совета Депутатов Коломенского района от 15 октября 2010 г. N 95/11/сд, земельный участок с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 отнесен к зоне промышленных и коммунально-складских объектов, включая объекты общественно-делового назначения и их резервов, в связи с чем суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии испрашиваемого целевого назначения земель утвержденным документам территориального планирования. Доводы апелляционной жалобы об обратном основаны на ошибочном толковании закона.

Доводы административных истцов о том, что оспариваемый нормативный правовой акт противоречит законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в связи с расположением земельного участка с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 в зоне источников питьевого водоснабжения, подтопления и нахождением в нескольких километрах от него населенных пунктов проверялись судом первой инстанции и обоснованно отклонены, поскольку проверка соблюдения санитарных норм должна осуществляться не при переводе земельных участков из одной категории в другую, а при разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов, решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, а также при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов (пункт 2 статьи 12 Закона N 52-ФЗ).

Само по себе решение о переводе земельных участков из состава земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности и иного специального назначения не может свидетельствовать о нарушении каких-либо санитарных правил.

Утверждение административных истцов о незаконных снижении решением Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области от 10 апреля 2018 г. кадастровой стоимости земельного участка с кадастровым номером 50:34:0050102:123, из которого в результате раздела был образован земельный участок с кадастровым номером 50:34:0050102:1588, и его исключении из Перечня особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается, утвержденного постановлением Правительства Московской области от 15 февраля 2017 г. N 104/5, правого значения для рассматриваемого дела не имеет, на что правильно указано в обжалуемом судебном акте. Упомянутое решение Комиссии по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости при управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Московской области права и законные интересы административных истцов не затрагивает. Постановление Правительства Московской области от 17 апреля 2018 г. N 240/15 "О внесении изменения в Перечень особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий, расположенных на территории Московской области, использование которых для других целей не допускается" на момент рассмотрения дела отменено не было и в установленном законом порядке недействующим не признавалось.

В соответствии с пунктом 4 статьи 78 ЗК РФ, на который ссылается в жалобе Дружкова О.И., земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, расположенные на расстоянии не более тридцати километров от границ сельских населенных пунктов, не могут использоваться для целей, не связанных с ведением сельского хозяйства, за исключением случаев размещения линейных объектов в соответствии с пунктом 2 данной статьи.

Положения указанной нормы направлены на уточнение правового режима земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения и не регулируют порядок перевода земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель, поэтому не могут ограничивать перевод земель сельскохозяйственного назначения в другие категории земель.

Ссылка апелляционной жалобы на то, что при вынесении решения судом не дана оценка всем доводам административных истцов, также несостоятельна.

В силу части 7 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 названной статьи, в полном объеме.

Разрешая административные иски, суд первой инстанции выяснил все юридически значимые обстоятельства, имеющие значение для дела, и дал им соответствующую правовую оценку в обжалуемом судебном акте.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, аналогичны позиции административных истцов в суде первой инстанции, являлись предметом проверки и оценки судом, должным образом мотивированы в решении.

Судом первой инстанции правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, и применен закон, подлежащий применению к данным правоотношениям; предусмотренные статьей 310 КАС РФ основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 6 июня 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Дружковой Ольги Ивановны - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.