Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 4-АПА19-39 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в признании недействующими решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 11 июля 2018 г. N 361 "Об отмене решения Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 31 марта 2017 г. N 187/26сд "Об утверждении генерального плана сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района Московской области" и Генерального плана Коломенского городского округа Московской области, утв. решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 28 декабря 2018 г. N 440

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 22 января 2020 г. N 4-АПА19-39

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-345/19 по административному исковому заявлению Юрасова Михаила Викторовича, Дружковой Ольги Ивановны, Давыдовой Галины Владимировны и Быстровой Елены Викторовны о признании недействующими решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 11 июля 2018 г. N 361 "Об отмене решения Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 31 марта 2017 г. N 187/26сд "Об утверждении генерального плана сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района Московской области" и Генерального плана Коломенского городского округа Московской области, утвержденного решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 28 декабря 2018 г. N 440,

по апелляционной жалобе Юрасова М.В., Дружковой О.И. и Быстровой Е.В. на решение Московского областного суда от 25 июля 2019 г., которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., пояснения административных истцов Дружковой О.И. и Давыдовой Г.В., возражения представителя Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области и администрации Коломенского городского округа Московской области Цаплова А.Ю. и представителя комитета по архитектуре и градостроительству Московской области Черновой М.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда является законным, обоснованным и не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Юрасов М.В., Дружкова О.И., Давыдова Г.В. и Быстрова Е.В. обратились в Московский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими решения Совета депутатов Коломенского городского округа от 11 июля 2018 г. N 361 "Об отмене решения Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 31 марта 2017 г. N 187/26сд "Об утверждении генерального плана сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района Московской области" (далее также - Решение N 361) и Генерального плана Коломенского городского округа Московской области (далее также - Генеральный план Коломенского городского округа), утвержденного решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 28 декабря 2018 г. N 440 (далее также - Решение N 440).

В обоснование заявленных требований указали, что возможность принятия решений об отмене генеральных планов ни Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее также - ГрК РФ), ни Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 131-ФЗ) не предусмотрена, поэтому Совет депутатов Коломенского городского округа не наделен полномочиями по отмене решения Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 31 марта 2017 г. N 187/26сд "Об утверждении генерального плана сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района Московской области" (далее также - Генеральный план сельского поселения Радужное). Относительно процедуры принятия Генерального плана Коломенского городского округа административные истцы указали, что в нарушение положений частей 3 и 4 статьи 28 ГрК РФ общественные обсуждения по проекту названного генерального плана проведены не во всех населенных пунктах муниципального образования. Нарушение своего права на благоприятную окружающую среду административные истцы связывают с изменением в границах земельного участка с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 (далее также - земельный участок) функциональной зоны с "СХ-1. Зона сельскохозяйственных угодий", установленной Генеральным планом сельского поселения Радужное, на зону "СП-3. Зона объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов", установленную Генеральным планом Коломенского городского округа.

Решением Московского областного суда от 25 июля 2019 г. административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе Юрасов М.В., Дружкова О.И. и Быстрова Е.В. просят отменить решение суда и принять новый судебный акт об удовлетворении административного искового заявления. В обоснование апелляционной жалобы приводят доводы, аналогичные изложенным в административном исковом заявлении, и не соглашаются с выводом суда о соответствии Решения N 361 и Решения N 440 требованиям градостроительного и земельного законодательства. Указывают, что генеральный план с учетом положений пункта 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ не может быть отменен, так как он принимается на срок не менее 20 лет. Кроме того, Устав Коломенского городского округа Московской области не наделяет Совет депутатов Коломенского городского округа полномочиями на принятие решений об отмене генеральных планов. Полагают ошибочными выводы суда о соблюдении процедуры принятия Генерального плана Коломенского городского округа. Генеральный план Коломенского городского округа в части установления в границах земельного участка функциональной зоны "СП-3. Зона объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов" считают незаконным, поскольку после принятия Решения N 440 на данном земельном участке предусмотрено строительство комплекса по обработке, обезвреживанию и размещению твердых коммунальных отходов, относящихся к предприятию I класса опасности, что, по сути, создает угрозу нарушения их прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья; санитарно-защитная зона такого предприятия не обеспечит безопасную среду за ее пределами. Однако данным доводам судом первой инстанции надлежащей правовой оценки не дано. Также административные истцы, ссылаясь на часть 9 статьи 12 ГрК РФ, указывают, что в случае объединения городского поселения с сельским генеральные планы данных муниципальных образований также могут быть объединены в генеральный план городского округа без изменения правового режима земель, находящихся в границах функциональных зон, установленных генеральными планами объединенных поселений. Полагают неправильной ссылку суда на постановление Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 "О переводе из одной категории в другую земельного участка, расположенного в Коломенском городском округе", так как при его принятии нарушены положения части 3 статьи 4, части 1 статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 2004 г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", поскольку перевод земельного участка с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 в земли иного специального назначения не соответствует схеме территориального планирования Коломенского муниципального района, а также в связи с тем, что перевод земель сельскохозяйственного назначения в земли иного специального назначения в целях дальнейшего использования для размещения объектов по обращению с отходами законом не предусмотрен. Кроме того, названное постановление принято с нарушением процедуры его принятия, поскольку публичные слушания по данному вопросу не проводились.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокуратурой Московской области представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Административное дело рассмотрено в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно (статья 12 Конституции Российской Федерации).

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления (преамбула).

Частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Отношения, связанные с деятельностью по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемой в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, благоустройства территорий, регулируются законодательством о градостроительной деятельности, что закреплено в части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

В силу части 4 статьи 3 ГрК РФ по вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить названному кодексу.

Частью 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, в случае упразднения таких органов или соответствующих должностей либо изменения перечня полномочий указанных органов или должностных лиц - органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта, а также судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, - уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации (уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Исходя из содержания приведенных норм, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им нормативный правовой акт в случае выявления его противоречия закону. Также из смысла приведенной нормы следует, что право отмены муниципального правового акта отнесено к компетенции органа, наделенного полномочиями по его принятию.

В данном случае Законом Московской области от 6 апреля 2017 г. N 36/2017-ОЗ "О преобразовании городского округа Коломна, городского поселения Пески Коломенского муниципального района, сельского поселения Акатьевское Коломенского муниципального района, сельского поселения Биорковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Заруденское Коломенского муниципального района, сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района, сельского поселения Пестриковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Проводниковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района и сельского поселения Хорошовское Коломенского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования" (далее также - Закон N 36/2017-ОЗ) образовано муниципальное образование Коломенский городской округ (статья 1 Закона N 36/2017-ОЗ). Представительным органом Коломенского городского округа первого созыва определен Совет депутатов Коломенского городского округа (статья 4 Закона N 36/2017-ОЗ). Статьей 6 названного закона установлено, что со дня формирования органов местного самоуправления Коломенского городского округа прекращаются полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц городского округа Коломна, городского поселения Пески Коломенского муниципального района, сельского поселения Акатьевское Коломенского муниципального района, сельского поселения Биорковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Заруденское Коломенского муниципального района, сельского поселения Непецинское Коломенского муниципального района, сельского поселения Пестриковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Проводниковское Коломенского муниципального района, сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района и сельского поселения Хорошовское Коломенского муниципального района и Коломенского муниципального района.

В соответствии с Уставом Коломенского городского округа Московской области в компетенции Совета депутатов Коломенского городского округа находятся утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа (пункт 2 статьи 27).

Таким образом, полномочиями по отмене муниципальных правовых актов, принятых представительным органом Коломенского муниципального района обладает представительный орган Коломенского городского округа.

Абзацем девятым части 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ установлено, что муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. Конституционный Суд Российской Федерации отмечает, что оспариваемое положение не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или о приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения от 26 мая 2011 г. N 739-О-О и от 22 марта 2012 г. N 486-О-О).

Судом первой инстанции установлено, что согласно Схеме территориального планирования Коломенского муниципального района, утвержденной решением Совета депутатов Коломенского муниципального района от 15 октября 2010 г. N 95/11сд, земельный участок расположен в границах территорий промышленных и складских объектов, включая объекты общественно-делового назначения. В соответствии с Генеральным планом сельского поселения Радужное земельный участок с кадастровым номером 50:34:0050102:1588 относился к функциональной зоне "СХ-1. Зона сельскохозяйственных угодий". Данное противоречие послужило основанием для отмены решения Совета депутатов Коломенского муниципального района Московской области от 31 марта 2017 г. N 187/26сд "Об утверждении генерального плана сельского поселения Радужное Коломенского муниципального района Московской области". Также в связи с образованием Коломенского городского округа возникла необходимость принятия генерального плана нового муниципального образования.

Вопреки доводам апелляционной жалобы возможность сохранения ранее утвержденных генеральных планов населенных пунктов, вошедших в состав Коломенского городского округа, не может быть предметом рассмотрения в рамках настоящего дела в силу принципа разделения властей и положений главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, установивших полномочия суда при разрешении указанной категории дел. Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 28 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", суды не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта, поскольку это относится к исключительной компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующим Генерального плана Коломенского городского округа, суд первой инстанции исходил из соблюдения порядка подготовки и принятия названного документа территориального планирования.

Подготовка генерального плана поселения предусматривает осуществление ряда последовательных процедур, к которым относятся: принятие решения главой местной администрации о подготовке проекта генерального плана, а также решения о подготовке предложений о внесении в генеральный план изменений; обязательное согласование проекта в соответствии со статьей 25 ГрК РФ; обязательное рассмотрение проекта на общественных обсуждениях или публичных слушаниях, проводимых в соответствии со статьей 28 ГрК РФ; принятие решения представительным органом местного самоуправления (статья 24 ГрК РФ).

Из материалов дела усматривается, что по проекту Генерального плана Коломенского городского округа было назначено проведение общественных обсуждений.

Согласно части 4 статьи 5.1 ГрК РФ процедура проведения общественных обсуждений состоит из следующих этапов: оповещение о начале общественных обсуждений; размещение проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях, и информационных материалов к нему на официальном сайте уполномоченного органа местного самоуправления в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" и (или) в государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет", либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг и открытие экспозиции или экспозиций такого проекта; проведение экспозиции или экспозиций проекта, подлежащего рассмотрению на общественных обсуждениях; подготовка и оформление протокола общественных обсуждений; подготовка и опубликование заключения о результатах общественных обсуждений.

Судом установлено и подтверждается материалами дела, что процедура проведения общественных обсуждений, определенная названной выше нормой, а также Положением об организации и проведении публичных слушаний и иных обсуждений по вопросам градостроительной деятельности на территории Коломенского городского округа, утвержденным решением Совета депутатов Коломенского городского округа Московской области от 27 июня 2018 г., была соблюдена. При этом следует отметить, что процедура общественных обсуждений не предусматривает проведение собраний по обсуждению проектов генеральных планов.

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 9 ГрК РФ территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования.

Постановлением Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 земельный участок переведен из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения" в целях дальнейшего использования для размещения объектов по обращению с отходами.

Земли специального назначения в силу пункта 1 статьи 7, пункта 2 статьи 87 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) составляют специальную категорию.

Согласно пункту 2 статьи 7 ЗК РФ земли, в отношении которых определена категория, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Специальная деятельность, как усматривается из Классификатора видов разрешенного использования земельных участков, утвержденного приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. N 540, включает размещение, хранение, захоронение, утилизацию, накопление, обработку, обезвреживание отходов производства и потребления, медицинских отходов, биологических отходов, радиоактивных отходов, веществ, разрушающих озоновый слой, а также размещение объектов размещения отходов, захоронения, хранения, обезвреживания таких отходов (скотомогильников, мусоросжигательных и мусороперерабатывающих заводов, полигонов по захоронению и сортировке бытового мусора и отходов, мест сбора вещей для их вторичной переработки).

Генеральным планом Коломенского городского округа в отношении земельного участка установлена функциональная зона "СП-3. Зона объектов обработки, утилизации, обезвреживания, размещения твердых коммунальных отходов", что согласуется с приведенными законоположениями и не противоречит земельному и градостроительному законодательству.

Согласно части 6 и пункту 7 части 8 статьи 23 ГрК РФ к генеральному плану прилагаются материалы по его обоснованию в виде карт, которые отображают зоны с особыми условиями использования территорий.

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ санитарно-защитные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

С учетом положений пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74 "О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН), размеры и границы санитарно-защитной зоны определяются в проекте санитарно-защитной зоны. Разработка проекта санитарно-защитной зоны для объектов I-III класса опасности является обязательной (пункты 3.1, 3.10 СанПиН). Установление, изменение размеров санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации (пункт 4.2 СанПиН).

Таким образом, генеральным планом не устанавливаются санитарно-защитные зоны, а на картографическом материале отображаются границы таких зон, определенных в соответствии с требованиями законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Доводы апелляционной жалобы о нарушении законодательства об охране окружающей среды относятся к строительству комплекса по обработке, обезвреживанию и размещению твердых коммунальных отходов "Юг" и не свидетельствуют о нарушениях градостроительного законодательства при принятии Генерального плана Коломенского городского округа.

Также не может быть принята во внимание ссылка административных истцов на незаконность постановления Правительства Московской области от 9 августа 2018 г. N 518/27 "О переводе из одной категории в другую земельного участка, расположенного в Коломенском городском округе", так как проверка правомерности названного нормативного правового акта является предметом отдельного рассмотрения.

При указанных обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу, что обжалуемое судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Московского областного суда от 25 июля 2019 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.