Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2020 г. N 66-АПА19-16 Суд изменил решение суда первой инстанции и признал недействительными пункты 2, 10, 14, 15 приложения к решению Думы Нижнеилимского муниципального района от 31 августа 2017 г. N 247 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 февраля 2020 г. N 66-АПА19-16

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

при секретаре Котович Ю.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению публичного акционерного общества "Коршуновский горно-обогатительный комбинат" о признании не действующим в части решения Думы Нижнеилимского муниципального района от 31 августа 2017 г. N 247 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена",

по апелляционным жалобам Думы Нижнеилимского муниципального района, администрации муниципального образования "Железногорск-Илимское городское поселение", Департамента по управлению муниципальным имуществом администрации Нижнеилимского муниципального района на решение Иркутского областного суда от 14 августа 2019 г., которым административное исковое заявление удовлетворено.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Нефедова О.Н., возражения представителя публичного акционерного общества "Коршуновский горно-обогатительный комбинат" Герцева Д.А., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда отмене не подлежит, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Думы Нижнеилимского муниципального района от 31 августа 2017 г. N 247 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Решение N 247) установлены коэффициенты с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена, согласно приложению.

Пунктом 2 приложения к Решению N 247 для земельных участков, предназначенных для размещения гаражей и автостоянок, значение коэффициента установлено - 4; пунктом 10 приложения к Решению N 247 для земельных участков, предназначенных для размещения строений, сооружений промышленности, значение коэффициента установлено - 3; пунктом 14 приложения к Решению N 247 для земельных участков, предназначенных для разработки полезных ископаемых, размещения железнодорожных путей, автомобильных дорог, искусственно созданных внутренних водных путей, причалов, пристаней, полос отвода железных и автомобильных дорог, водных путей, трубопроводов, кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, воздушных линий электропередачи конструктивных элементов и сооружений, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств транспорта, энергетики и связи; размещения наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, объектов космической деятельности, военных объектов, значение коэффициента установлено - 3; пунктом 15 приложения к Решению N 247 для земельных участков, предназначенных для размещения, объектов образования, науки, социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства, значение коэффициента установлено - 2,5.

Публичное акционерное общество "Коршуновский горно-обогатительный комбинат" (далее также - ПАО "Коршуновский ГОК", Общество), являющееся арендатором земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 2, 10, 14, 15 приложения к Решению N 247.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что установленные в указанных пунктах коэффициенты являются экономически необоснованными, принятыми с нарушением положений пунктов 1, 3 статьи 39.7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) и основных принципов определения арендной платы, закрепленных в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации" (далее также - Постановление N 582).

Решением Иркутского областного суда от 14 августа 2019 г. административное исковое заявление удовлетворено: пункты 2, 10, 14, 15 приложения к Решению N 247 признаны не действующими с даты принятия.

В апелляционной жалобе Дума Нижнеилимского муниципального района, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и нарушение норм процессуального права, просит решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Полагает, что материалами административного дела подтверждается соблюдение принципа экономической обоснованности при установлении оспариваемых значений коэффициентов. Судом не учтено отсутствие универсальной методики расчета коэффициентов, используемых при установлении арендной платы. В жалобе также указывается на несогласие с оценкой судом заключения проведенной по делу экспертизы.

В апелляционных жалобах администрация муниципального образования "Железногорск-Илимское городское поселение" и Департамент по управлению муниципальным имуществом администрации Нижнеилимского муниципального района, ссылаясь на нарушение судом норм процессуального права, просят изменить решение в части указания даты, с которой признаны недействующими оспариваемые положения Решения N 247. Полагают правильным определить в качестве такой даты день вступления в законную силу судебного акта.

Относительно изложенных в апелляционных жалобах доводов прокурором, участвовавшим в деле, и административным истцом представлены возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалоб в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и возражений на них, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Согласно статье 65 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли в Российской Федерации является платным. Формами платы за использование земли являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.

Как следует из подпункта 2 пункта 3 статьи 39.7 ЗК РФ порядок определения размера арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и предоставленные в аренду без торгов, устанавливается органом государственной власти субъекта Российской Федерации в отношении земельных участков, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, и земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена.

В соответствии с пунктом 3 Порядка определения размера арендной платы за земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена (далее - Порядок), утвержденного постановлением Правительства Иркутской области от 1 декабря 2015 г. N 601-пп (далее - Постановление N 601-пп), в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого нормативного правового акта, арендная плата в год за использование земельного участка устанавливалась в размере земельного налога за соответствующий земельный участок либо ином размере в соответствии с пунктами 5 и 6 данного Порядка и определялась в договоре аренды земельного участка с учетом уровня инфляции (максимального значения уровня инфляции), установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, по состоянию на 1 января очередного года, начиная с года, следующего за годом, в котором утвержден результат определения кадастровой стоимости земельного участка. Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Иркутской области вправе установить экономически обоснованные коэффициенты с учетом категорий земель и (или) видов разрешенного использования земельных участков, применяемые к размеру арендной платы, рассчитываемой в соответствии с абзацем первым настоящего пункта. Допускается изменение этих коэффициентов, но не чаще одного раза в шесть месяцев.

Постановлением Правительства Иркутской области от 16 октября 2018 г. N 745-пп в Постановление N 601-пп внесены изменения, согласно которым пункт 3 Порядка изложен в новой редакции. Арендная плата в год за использование земельного участка устанавливается как произведение кадастровой стоимости земельного участка, ставки земельного налога за соответствующий земельный участок, экономически обоснованного коэффициента с учетом категорий земель и (или) видов разрешенного использования земельных участков, установленного органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Иркутской области, изменение которого допускается не чаще одного раза в шесть месяцев, и коэффициента инфляции, который рассчитывается путем последовательного перемножения уровней инфляции, установленных федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период, по состоянию на 1 января очередного года, начиная с года, следующего за годом, в котором утвержден результат определения кадастровой стоимости земельного участка.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Решением N 247 установлены коэффициенты с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена, согласно приложению.

Оспариваемое в части Решение N 247 принято уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия нормативных правовых актов, порядка принятия и утверждения, а также официального опубликования, и по этим основаниям не обжалуется.

Решением Думы Нижнеилимского муниципального района от 28 февраля 2019 г. N 404 "О признании утратившим силу пункта 1 Решения Думы Нижнеилимского муниципального района от 31.08.2017 г. N 247 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Решение N 404) пункт 1 Решения N 247 признан утратившим силу с момента вступления в силу постановления Администрации Нижнеилимского муниципального района "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена".

Постановлением Администрации Нижнеилимского муниципального района от 1 марта 2019 г. N 201 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена" установлены экономически обоснованные коэффициенты с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена.

Как следует из материалов дела и установлено судом, ПАО "Коршуновский ГОК" является арендатором земельных участков, расположенных на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена, арендная плата за которые рассчитывалась с применением установленных Решением N 247 значений коэффициентов, оспариваемых Обществом.

Обращаясь в суд с данным административным исковым заявлением, в обоснование требований Общество ссылалось на то, что установленные в пунктах 2, 10, 14, 15 приложения к Решению N 247 значения коэффициентов являются экономически необоснованными, принятыми с нарушением положений основных принципов определения арендной платы, утвержденных Постановлением N 582; в результате принятия Решения N 247 размер арендной платы, рассчитанный с применением значений названных коэффициентов, значительно увеличился.

Согласно пункту 1 статьи 39.7 ЗК РФ размер арендной платы за земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, определяется в соответствии с основными принципами определения арендной платы, установленными Правительством Российской Федерации.

Правительством Российской Федерации принято постановление от 16 июля 2009 г. N 582 "Об основных принципах определения арендной платы при аренде земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и о Правилах определения размера арендной платы, а также порядка, условий и сроков внесения арендной платы за земли, находящиеся в собственности Российской Федерации", которое является общеобязательным при использовании всех земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях, когда в соответствии с законом размер платы подлежит установлению соответствующими компетентными органами.

Одним из принципов определения арендной платы Постановление N 582 указывает принцип экономической обоснованности, в соответствии с которым арендная плата устанавливается в размере, соответствующем доходности земельного участка с учетом категории земель, к которой отнесен такой земельный участок, и его разрешенного использования, а также с учетом государственного регулирования тарифов на товары (работы, услуги) организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность на таком земельном участке, и субсидий, предоставляемых организациям, осуществляющим деятельность на таком земельном участке.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 28 февраля 2017 г. N 424-О, государственным органам и органам местного самоуправления надлежит руководствоваться принципом экономической обоснованности при установлении ставок арендной платы за пользование земельными участками, находящимися в государственной или муниципальной собственности, в частности, необходимо обеспечить эффективное использование земли на основании оценки ее экономических факторов, влияющих на уровень доходности земельных участков.

Ставки арендной платы, коэффициенты и их значения должны устанавливаться в целях определения экономически обоснованной платы за аренду земельных участков, соответствующей определенному уровню коммерческой привлекательности, потребительскому спросу на землю, развитию инфраструктуры, и призваны обеспечить максимальное поступление в бюджет арендных платежей при одновременном соблюдении экономически справедливого баланса интересов арендодателя и арендаторов земельных участков.

Таким образом, при принятии нормативного правового акта помимо оценки местоположения и градостроительной ценности тех или иных участков земли должны проводиться анализ и оценка экономических факторов, влияющих на уровень их доходности.

Соблюдение принципа экономической обоснованности компетентным государственным или муниципальным органом должно быть доказано путем представления соответствующих расчетов (показывающих доходность земельных участков), а также документов, содержащих многофакторный анализ оценочных характеристик земельных участков.

В подтверждение доводов о соблюдении при принятии Решения N 247 положений Постановления N 582 административным ответчиком представлен отчет N 17-01/1 "Об экономическом обосновании коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена" (далее - Отчет N 17-01/1), составленный обществом с ограниченной ответственностью "Десоф Консалтинг" на основании муниципального контракта, заключенного 10 июля 2017 г. N 21-2017.

В опровержение доводов административного ответчика Обществом представлена рецензия на указанный отчет, выполненная специалистом общества с ограниченной ответственностью "Прайс Хаус ТВ'С", согласно которой названным специалистом выявлен ряд недочетов и замечаний, повлиявших на итоговый результат, полученный в Отчете N 17-01/1.

С целью проверки приведенных в Отчете N 17-01/1 расчетов экономической обоснованности итоговых величин оспариваемых коэффициентов на соответствие требованиям федерального законодательства по административному делу назначена судебная экономическая экспертиза, проведение которой поручено эксперту Иркутского регионального отделения Общероссийской общественной организации "Российское общество оценщиков".

Согласно заключению эксперта итоговые величины коэффициентов, учитывающих вид разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена, предложенные в Отчете N 17-01/1, нельзя признать экономически обоснованными в отношении следующих видов разрешенного использования земельных участков: коэффициент в размере 4 для земельных участков, предназначенных для размещения гаражей и автостоянок; коэффициент в размере 3 для земельных участков, предназначенных для размещения строений, сооружений промышленности; коэффициент в размере 3 для земельных участков, предназначенных для разработки полезных ископаемых, размещения железнодорожных путей, автомобильных дорог, искусственно созданных внутренних водных путей, причалов, пристаней, полос отвода железных и автомобильных дорог, водных путей, трубопроводов, кабельных, радиорелейных и воздушных линий связи и линий радиофикации, воздушных линий электропередачи конструктивных элементов и сооружений, объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств транспорта, энергетики и связи, размещения наземных сооружений и инфраструктуры спутниковой связи, объектов космической деятельности, военных объектов; коэффициент в размере 2,5 для земельных участков, предназначенных для размещения, объектов образования, науки, социального обеспечения, физической культуры и спорта, культуры, искусства.

Суд первой инстанции, оценив по правилам статьи 84 КАС РФ собранные по административному делу доказательства в их совокупности, включая заключение эксперта, составленное по результатам судебной экономической экспертизы, и, установив, что оспариваемые значения коэффициентов административным ответчиком установлены без должного экономического обоснования, пришел к правильному выводу о наличии оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом суда, поскольку он соответствует фактическим обстоятельствам дела и основан на правильном применении норм материального права.

Суд первой инстанции правомерно руководствовался заключением проведенной по делу экспертизы, согласно которому Отчет N 17-01/1 содержит расчет максимального коэффициента с применением оценщиком действующей ключевой ставки Банка России, которая не относится к числу критериев, влияющих на уровень доходности земельных участков; расчет средних показателей рентабельности произведен на основании информации о рыночной рентабельности по России и статистических данных о рентабельности по России и Иркутской области, которые не отражают уровень доходности земельных участков на территории муниципального образования "Нижнеилимский район"; в названном отчете отсутствует анализ соответствия социально-экономической ситуации в указанном муниципальном образовании социально-экономической ситуации в России и Иркутской области, а также отсутствует обоснование использования статистических данных за период 2010-2015 гг., информации о рыночной рентабельности за период 2006-2015 гг., используемых для расчета средних уровней рентабельности на дату составления отчета в 2017 г.; к названному отчету не приложены материалы, позволяющие проверить достоверность используемых оценщиком информации о рыночной рентабельности, статистических данных; источники информации в отчете не указаны.

В силу статьи 62, части 8 статьи 82 КАС РФ заключение эксперта относится к числу доказательств по делу, которое подлежит оценке судом в соответствии со статьей 84 названного кодекса в совокупности с другими доказательствами по делу.

У Судебной коллегии отсутствуют основания сомневаться в правильности выводов судебной экспертизы, изложенных в указанном заключении, поскольку оно подготовлено лицом, обладающим правом на проведение подобного рода исследования, предупрежденным об уголовной ответственности за дачу заведомо ложного заключения, содержит обоснованные выводы, которые предельно ясны, не содержат противоречий, согласуются с другими собранными по делу доказательствами, в частности, представленной Обществом рецензией специалиста на Отчет N 17-01/1.

Доказательствам по настоящему административному делу суд первой инстанции дал оценку по правилам статьи 84 КАС РФ, с которой Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации соглашается.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о наличии оснований для признания нормативного правового акта в его оспариваемой части недействующим.

Приведенные в апелляционной жалобе Думы Нижнеилимского муниципального района доводы правильность выводов суда первой инстанции не опровергают и соблюдение принципа экономической обоснованности при установлении значений оспариваемых коэффициентов Решением N 247 не подтверждают.

Вместе с тем Судебная коллегия полагает неправомерным признание судом оспариваемых пунктов приложения к Решению N 247 не действующими с 31 августа 2017 г. - даты введения в действие оспариваемых коэффициентов.

Из положений пункта 1 части 2 статьи 215 КАС РФ, разъяснений, данных в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что суд принимает решение об удовлетворении требований по административному делу об оспаривании нормативного правового акта полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и недействующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Вопрос о признании нормативного правового акта не действующим с того или иного времени решается судом в зависимости от обстоятельств дела.

Поскольку пункт 1 Решения N 247, которым установлены оспариваемые коэффициенты согласно приложению, применялся и на его основании реализовывались права граждан и организаций, а также формировалась доходная часть бюджета муниципального образования, в том числе исполненных бюджетов за 2017, 2018 гг., при этом названный пункт на основании Решения N 404 утратил силу с момента вступления в силу постановления администрации Нижнеилимского муниципального района от 1 марта 2019 г. N 201 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена", Судебная коллегия приходит к выводу о необходимости признания Решения N 247 не действующим в оспариваемой части с момента вступления в силу указанного постановления, то есть с 1 марта 2019 г.

Руководствуясь статьями 309, 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Иркутского областного суда от 14 августа 2019 г. изменить.

Признать пункты 2, 10, 14, 15 приложения к решению Думы Нижнеилимского муниципального района от 31 августа 2017 г. N 247 "Об установлении экономически обоснованных коэффициентов с учетом видов разрешенного использования земельных участков, применяемых к размеру арендной платы за земельные участки, расположенные на территории муниципального образования "Нижнеилимский район", государственная собственность на которые не разграничена" не действующими с 1 марта 2019 г.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.