Апелляционное определение Волгоградского областного суда от 29 января 2020 г. N 33а-1220/2020

Судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда в составе:

председательствующего судьи Балашовой И.Б.

судей Сергеева С.С., Тертышной В.В.

при ведении протокола помощником судьи Болкуновой Т.Д.

с участием прокурора Брежневой Т.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Гаврилова Александра Васильевича к администрации Волгограда о признании недействующим в части постановления администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы",

по апелляционной жалобе административного ответчика администрации Волгограда,

на решение Центрального районного суда города Волгограда от 09 октября 2019 года, которым постановлено: требования Гаврилова Александра Васильевича к администрации Волгограда о признании недействующим в части постановления администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 "Об утверждении схемы размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы"- удовлетворить.

Признать недействующей с даты вступления решения суда по настоящему делу в законную силу схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, утвержденную постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 в части, предусматривающей размещение на территории Краснооктябрьского района Волгограда нестационарных торговых объектов: киоск, по адресу: <адрес>.

Заслушав доклад судьи Волгоградского областного суда Сергеева С.С., судебная коллегия

установила:

Гаврилов А.В. обратился в суд с административным иском в обоснование требований указав, что он является собственником 2/3 долей нежилого здания (объект торговли), с кадастровым номером N <...>, расположенного по адресу: <адрес>. Собственниками оставшейся 1/3 доли здания являются его дети: Гаврилов Е.А., Гаврилова М.А. по 1/6 доле каждый. Земельный участок с кадастровым номером N <...>, на котором расположено указанное здание, передан им в аренду на основании Договора аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ N <...>. В помещениях первого этажа здания размещено несколько магазинов и иных объектов коммерческого назначения. В начале 2019 года на прилегающей к земельному участку территории вдоль фасада здания (западная сторона участка) установлено 4 торговых павильона (киоска). Павильоны установлены на расстоянии около двух метров от фасада принадлежащего ему здания, по сплошной линии с минимальными разрывами, в результате чего оказались перекрыты все входы и выходы по фасаду здания, закрыты окна и торговые витрины. В помещениях первого этажа стало темно, возникли сложности с разгрузкой товара, снизился покупательский поток. Это повлекло массовый отказ арендаторов от аренды помещений. Кроме того, установка торговых павильонов осуществлена на существующие канализационную и водопроводную сети, в том числе два действующих колодца. Местоположение торговых павильонов, а так же их нахождение на существующих водопроводной и канализационной сетях, подтверждается заключением кадастрового инженера от 25.06.2019. Считает, что торговые павильоны (киоски) установлены с грубыми нарушениями действующего законодательства, в том числе противопожарного и санитарного. По полученной им от администрации Краснооктябрьского района Волгограда и администрации Волгограда информации, три из четырех нестационарных объектов размещены в соответствии с требованиями действующего законодательства на местах, предусмотренных схемой размещения нестационарных торговых объектов, утвержденной Постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132. Один объект установлен самовольно, начата процедура демонтажа. Проведенной органами прокуратуры проверкой выявлены обстоятельства, свидетельствующие о нарушении законодательства при размещении нестационарных объектов. Считает, что администрация Волгограда, имея информацию о размещении нестационарных торговых объектах с нарушением требований действующего законодательства, бездействует, не предпринимает - мер по их исключению из Схемы и демонтажу. Существование нестационарных торговых объектов на границе с принадлежащим ему земельным участком и зданием, нарушает его права собственника, препятствует использованию его объектов недвижимости по целевому назначению, создает угрозу жизни и здоровью граждан.

С учетом уточненных требований просит признать постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 недействующим в части утверждения схемы размещения нестационарных торговых объектов: номер в схеме N <...>, номер в схеме N <...>, номер в схеме N <...>, расположенных по адресу: <адрес>, на границе с земельным участком N <...>

В апелляционной жалобе представитель административного ответчика администрации Волгограда по доверенности Казанкова Д.И. оспаривает законность и обоснованность решения суда. Ставит вопрос об отмене постановленного по делу судебного решения и принятии нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов апелляционной жалобы указывает на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а так же неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела.

Относительно доводов апелляционной жалобы возражений не поступило.

Выслушав представителя административного ответчика администрации Волгограда Серебрянникову И.Е., поддержавшую доводы апелляционной жалобы, административного истца Гаврилова А.В. возражавшего против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Брежневой Т.А., полагавшей решение законным, а апелляционную жалобу не подлежащей удовлетворению, изучив доводы апелляционной жалобы, исследовав материалы дела, судебная коллегия не находит оснований для отмены постановленного по делу решения.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что постановление администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 в оспариваемой административным истцом части не соответствует закону и иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия находит вывод суда первой инстанции верным.

Из материалов дела следует, что Гаврилов А.В., Гаврилов Е.А. и Гаврилова М.А. являются собственниками здания с кадастровым номером: N <...> площадью 242 кв. м., назначение: нежилое, наименование: объект торговли, расположенного по адресу: <адрес>

Указанное здание расположено на земельном участке с кадастровым номером N <...>, площадью 457 кв. м., предоставленном административному истцу Гаврилову А.В. и его детям в аренду на основании договора аренды земельного участка от ДД.ММ.ГГГГ N <...>, заключенного с департаментом муниципального имущества администрации Волгограда.

Постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 утверждена схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы. Указанное постановление опубликовано 02.02.2017 в газете "Городские вести. Царицын - Сталинград - Волгоград" N 11 и действует с даты его официального опубликования.

Постановлением администрации Волгограда от 14.04.2017 N 577 в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы, утвержденную постановлением администрации Волгограда от 01.02.2017 N 132 внесены изменения, в частности раздел "Краснооктябрьский район" дополнен строкой: номер п/п 124, номер места N <...> киоск, по адресу: <адрес> (в редакции постановления администрации Волгограда от 28.04.2018 N 512).

Спорное место размещения нестационарного торгового объекта номер п/п 230, номер места N <...> павильон, по адресу: <адрес>, включено в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы постановлением администрации Волгограда от 25.08.2017 N 1384.

Кроме того, постановлением администрации Волгограда от 28.02.2018 N 252 схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы дополнена, помимо иных, спорным местом: номер п/п 310, номер места N <...> павильон, по адресу: <адрес>

В соответствии с подп. 15 п. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа относятся создание условий для обеспечения жителей муниципального, городского округа услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию муниципальных правовых актов (статья 17 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Законом Российской Федерации от 07.02.1992 N 2300-I "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе издавать муниципальные правовые акты по вопросам, связанным с созданием условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами торговли, в случаях и в пределах, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 3 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ).

В соответствии со статьей 10 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов.

Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 39 Устава города-героя Волгограда к полномочиям администрации Волгограда отнесена, в том числе разработка и утверждение схемы размещения нестационарных торговых объектов.

Приказом комитета промышленности и торговли Волгоградской области от 04.02.2016 N 14-ОД утвержден Порядок разработки и утверждения схем размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области, устанавливающий процедуру разработки, утверждения и изменения органами местного самоуправления схем размещения нестационарных объектов, осуществляющих торговую деятельность на территории муниципальных образований Волгоградской области, направленный на формирование единых правил размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгоградской области.

В соответствии с п. 2.2 Порядка схема разрабатывается с учетом требований земельного законодательства, нормативных правовых актов в сфере градостроительной деятельности, сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия; санитарно-эпидемиологического благополучия населения, пожарной безопасности, безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды, благоустройства, розничной торговли, в том числе регулирования оборота табачных изделий, алкогольной продукции (включая пиво и напитки, изготавливаемые на его основе) и иными нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные требования к размещению нестационарных торговых объектов и правил осуществления торговой деятельности.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" определяет общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирует в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами (физическими лицами), в том числе индивидуальными предпринимателями.

Статьей 1 названного Федерального закона определены следующие понятия:

пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров;

противопожарный режим - совокупность установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами по пожарной безопасности требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности;

меры пожарной безопасности - действия по обеспечению пожарной безопасности, в том числе по выполнению требований пожарной безопасности.

Кроме того, согласно п. 36 ст. 2 Федерального закона от 22.07.2008 N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.

Исходя из ст. 16 Федерального закона от 21.12.1994 N 69-ФЗ к полномочиям федеральных органов государственной власти в области пожарной безопасности относится разработка утверждаемого Правительством Российской Федерации нормативного правового акта, устанавливающего противопожарный режим.

Постановлением Правительства РФ от 25.04.2012 N 390 "О противопожарном режиме" утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации, которые содержат требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (далее - объекты защиты) в целях обеспечения пожарной безопасности.

В силу абз. 2 п. 74 названных Правил, временные строения должны располагаться на расстоянии не менее 15 метров от других зданий и сооружений или у противопожарных стен.

Согласно понятиям, данным в п. 6 ст. 2 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" нестационарный торговый объект - торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение.

Из материалов дела усматривается, что нестационарные торговые объекты на территории Краснооктябрьского района Волгограда, расположенные в соответствии со схемой на местах N <...>, N <...>, N <...>, находятся на расстоянии, не превышающем 2 м. от здания, принадлежащего Гаврилову А.В., что подтверждается представленными в деле заключением кадастрового инженера Подгорной О.Н. от 25.06.2019, а также материалами проверки, проведенной прокуратурой Краснооктябрьского района Волгограда по обращению административного истца.

Так, как согласно выписке из ЕГРН от 26.10.2018 и технического паспорта на здание по адресу: <адрес>, принадлежащий административному истцу объект недвижимого имущества введен в эксплуатацию в 1999 году, разрабатывая схему размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы и дополнения к ней, уполномоченный орган местного самоуправления обязан был учесть наличие капитального строения при определении мест размещения нестационарных торговых объектов.

Исходя из приведенных выше положений закона, применительно к установленным по делу обстоятельствам, судом первой инстанции сделан правильный вывод о том, что места размещения нестационарных торговых объектов не могут быть предусмотрены без соблюдения противопожарного разрыва до ближайшего здания, который должен составлять не менее 15 м.

Кроме того, в соответствии с пунктом 6.2 ГОСТ Р 54608-2011 "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Общие требования к объектам мелкорозничной торговли", утвержденного и введенного в действие Приказом Росстандарта от 08.12.2011 N 742-ст не допускается размещение объектов мелкорозничной торговли: в арках зданий, на газонах, цветниках, площадках (детских, отдыха, спортивных) на расстоянии менее 5 м от окон зданий и витрин стационарных торговых объектов; в охранной зоне инженерных сетей, под железнодорожными путепроводами и автомобильными эстакадами, а также в 5-метровой охранной зоне от входов (выходов) в подземные пешеходные переходы.

По смыслу п. 6.3 ГОСТ Р 54608-2011, при размещении объектов мелкорозничной торговли должны быть обеспечены благоустройство и оборудование мест размещения, в том числе беспрепятственный проезд пожарного и медицинского транспорта, транспортных средств Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС) к существующим зданиям, строениям и сооружениям.

Судом первой инстанции обоснованно указано на то, что схема размещения нестационарных торговых объектов на территории Волгограда на 2017 - 2021 годы в части мест размещения на территории Краснооктябрьского района Волгограда с номерами N <...> N <...>, N <...>, фактически определяющая возможность установки таких объектов на расстоянии около 2 м. от торгового здания, принадлежащего Гаврилову А.В., на инженерных коммуникациях, не соответствует приведенными требованиями.

Доводы апелляционной жалобы о подведомственности спора арбитражному суду, являлись предметом оценки суда первой инстанции, обоснованно отвергнуты судом.

В силу п.п. 1.1., 1.2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности:

об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам;

об оспаривании актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, если рассмотрение таких дел в соответствии с настоящим Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам.

Порядок рассмотрения судом по интеллектуальным правам дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами установлен главой 23 АПК РФ.

Согласно п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50, оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами (далее также - акт, обладающий нормативными свойствами), является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исходя из указанного, вне зависимости от субъектного состава участников спора, рассмотрение данного дела подсудно суду общей юрисдикции и осуществляется по правилам главы 21 КАС РФ.

Другие приведенные в апелляционной жалобе доводы повторяют правовую позицию административного ответчика, изложенную в судебном заседании, и являлись предметом проверки суда первой инстанции, выводы которого аргументированы в обжалуемом решении и сделаны в результате правильного применения материального и процессуального права. Оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции по доводам жалобы судебная коллегия не усматривает.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия

определила:

решение Центрального районного суда города Волгограда от 09 октября 2019 года оставить без изменения, апелляционную жалобу административного ответчика администрации Волгограда - без удовлетворения.

Председательствующий судья

Судьи: