Постановление Верховного Суда РФ от 27 февраля 2020 г. N 18-АД20-5 Суд отменил вынесенные ранее судебные решения и прекратил производство по делу о привлечении лица к административной ответственности за невыполнение утвержденных органами местного самоуправления требований, установленных правилами землепользования и застройки, в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых были вынесены данные решения

Постановление Верховного Суда РФ от 27 февраля 2020 г. N 18-АД20-5

Судья Верховного Суда Российской Федерации Никифоров С.Б., рассмотрев жалобу Синецкого Константина Васильевича на постановление административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 16 января 2019 г. N 02, решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 3 апреля 2019 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 27 мая 2019 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 16 августа 2019 г., вынесенные в отношении Синецкого Константина Васильевича по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" (здесь и далее в редакции Закона Краснодарского края от 2 июня 2006 г. N 1036-КЗ),

установил:

15 января 2018 г. ведущим специалистом сектора по Западному внутригородскому округу г. Краснодара отдела комплексных проверок управления муниципального контроля администрации муниципального образования г. Краснодар в отношении Синецкого К.В. составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях".

Статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Краснодарского края от 2 июня 2006 г. N 1036-КЗ, действовавшей на момент обнаружения обстоятельств, послуживших основанием для возбуждения настоящего дела об административном правонарушении, Законом Краснодарского края от 5 мая 2019 г. N 4041-КЗ "О внесении изменений в Закон Краснодарского края "Об административных правонарушениях" указанная статья признана утратившей силу) была установлена административная ответственность за невыполнение утвержденных органами местного самоуправления требований, установленных правилами землепользования и застройки, в том числе к проектированию и строительству объектов, а также к озеленению территорий, размещению архитектурных объектов малых форм.

Из содержания названного протокола следует, что 15 января 2018 г. в 15.00 часов по адресу: г. _ выявлено, что Синецкий К.В. допустил невыполнение утвержденных органом местного самоуправления требований, установленных правилами землепользования и застройки, выразившихся в реконструкции жилого дома лит. "А" путем возведения мансардного этажа без разрешения на строительство (реконструкцию).

Постановлением административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 24 января 2018 г. N 03 (далее также постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03) Синецкий К.В. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях", и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 5 000 рублей.

Согласно данному акту Синецкий К.В. привлечен к административной ответственности за невыполнение утвержденных органом местного самоуправления требований Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденных решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19 п. 6, выразившееся в реконструкции жилого дома лит. "А" с балконом путем увеличения общей площади на 132,1 м2 и возведения мансардного этажа без разрешения на строительство (реконструкцию).

Из указанного постановления также следует, что административное правонарушение выразилось в самовольном занятии земельного участка или части земельного участка площадью 155,2 м2, в том числе использовании земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством прав на указанную часть земельного участка, тогда как данное нарушение Синецкому К.В. в протоколе об административном правонарушении не вменялось.

Синецкий К.В. обжаловал постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03 в Ленинский районный суд г. Краснодара в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2018 г. (далее также решение судьи районного суда от 4 апреля 2018 г.) это постановление оставлено без изменения.

Синецкий К.В. обратился с жалобой на указанные постановление административной комиссии и решение судьи районного суда в Краснодарский краевой суд в порядке, предусмотренном статьями 30.9, 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением судьи Краснодарского краевого суда от 20 июня 2018 г. решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2018 г. отменено, дело возвращено в тот же суд на новое рассмотрение.

Принимая данное решение, судья краевого суда исходил из того, что при разрешении жалобы на постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03 судьей районного суда допущены нарушения требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о всесторонности, полноте и объективности рассмотрения дела.

По результатам нового рассмотрения жалобы Синецкого К.В. на постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03 решением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 2 октября 2018 г. указанное постановление отменено, дело возвращено в административную комиссию на новое рассмотрение.

Данное решение судья районного суда вынес, установив, что нарушен порядок привлечения Синецкого К.В. к административной ответственности, при составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении дела допущены существенные нарушения процессуальных требований Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

По результатам нового рассмотрения дела постановлением административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 16 января 2019 г. N 02 (далее также постановление административной комиссии от 16 января 2019 г. N 02) отменено постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03, производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях", в отношении Синецкого К.В. прекращено на основании пункта 6 части 1 статьи 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Синецкий К.В. подал на это постановление жалобу в Ленинский районный суд г. Краснодара в порядке, предусмотренном статьями 30.1 - 30.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Решением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 3 апреля 2019 г., оставленным без изменения решением судьи Краснодарского краевого суда от 27 мая 2019 г. и постановлением заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 16 августа 2019 г. (далее также решение судьи районного суда от 3 апреля 2019 г., решение судьи краевого суда от 27 мая 2019 г., постановление заместителя председателя краевого суда от 16 августа 2019 г.), постановление административной комиссии от 16 января 2019 г. N 02, принятое при новом рассмотрении дела, изменено, из него исключено указание об отмене постановления административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03 и вывод о виновности Синецкого К.В. в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях".

В жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Синецкий К.В. ставит вопрос об отмене постановления административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 16 января 2019 г. N 02, решения судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 3 апреля 2019 г., решения судьи Краснодарского краевого суда от 27 мая 2019 г. и постановления заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 16 августа 2019 г., вынесенных в отношении его по настоящему делу об административном правонарушении, приводя доводы об их незаконности, отсутствии события административного правонарушения и настаивая на своей невиновности.

Частью 2 статьи 30.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что судья, принявший к рассмотрению жалобу, протест, в интересах законности имеет право проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

Проверив в интересах законности в соответствии с положениями указанной нормы дело об административном правонарушении в полном объеме и доводы жалобы, судья Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующим выводам.

Согласно статье 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в том числе всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом.

Статьей 26.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что по делу об административном правонарушении выяснению подлежат, в частности: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействие), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

Виды решений, которые выносятся по результатам рассмотрения жалобы на постановление (решение) по делу об административном правонарушении, перечислены в части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу положений пункта 3 части 1 данной статьи при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление по делу об административном правонарушении, по результатам рассмотрения жалобы на это постановление выносится решение о его отмене и прекращении производства по делу.

Фактически установив при рассмотрении 2 октября 2018 г. жалобы на постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03, что протокол об административном правонарушении составлен без участия Синецкого К.В. при отсутствии его надлежащего извещения о месте и времени совершения данного процессуального действия, то есть наличие существенного процессуального нарушения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которое не может быть устранено на стадии рассмотрения дела и пересмотра состоявшихся по делу актов, судья районного суда, отменив указанное постановление административной комиссии, в нарушение приведенных выше норм принял решение о возвращении дела на новое рассмотрение.

Вместе с тем установленное судьей районного суда неустранимое существенное нарушение названного Кодекса, допущенное при составлении протокола об административном правонарушении, не позволяло при отмене постановления административной комиссии возвращать дело на новое рассмотрение.

Исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности.

В соответствии с частью 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол, за исключением случаев, указанных в данной норме.

В силу статьи 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении относится к числу доказательств по делу об административном правонарушении.

Согласно статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях протокол об административном правонарушении составляется с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении.

Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанные лица вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу (часть 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Согласно части 4.1 данной статьи в случае неявки физического лица, или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

В силу положений приведенных норм протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, только при наличии сведений о его надлежащем извещении о месте и времени его составления.

Исходя из смысла и содержания статьи 28.2, части 1 статьи 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, лицу, в отношении которого возбуждено производство по делу об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность реализовать гарантии защиты, знакомиться с протоколом об административном правонарушении, давать объяснения по существу вменяемого административного правонарушения.

Указанное выше несоблюдение процессуальных требований, предъявляемых статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях к порядку составления протокола об административном правонарушении, влечет нарушение права на защиту лица, в отношении которого возбуждено производство по делу.

Пунктом 3 статьи 29.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что судья, орган, должностное лицо при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выясняют, правильно ли составлен протокол об административном правонарушении.

Согласно пункту 4 части 1 статьи 29.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выносится определение о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов дела в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

В соответствии с указанной нормой на стадии подготовки дела к рассмотрению протокол об административном правонарушении, составленный в нарушение требований статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях без участия лица, в отношении которого возбуждено производство по делу, при отсутствии объективных сведений о его надлежащем извещении о месте и времени составления протокола подлежал возвращению для устранения недостатков.

В рассматриваемом случае такая возможность утрачена, возвращение протокола об административном правонарушении для устранения недостатков после начала рассмотрения дела об административном правонарушении нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не предусмотрено, устранение указанного нарушения на стадии рассмотрения дела и жалоб невозможно.

Установленное судьей районного суда существенное нарушение процессуальных требований названного Кодекса, допущенное при составлении протокола об административном правонарушении, является неустранимым, что исключало возможность возвращения дела на новое рассмотрение в административную комиссию при отмене вынесенного административной комиссией постановления о привлечении Синецкого К.В. к административной ответственности.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях при изложенных обстоятельствах выносится решение об отмене постановления о привлечении к административной ответственности и прекращении производства по делу в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых оно было вынесено.

Однако в нарушение требований статьи 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях судья районного суда отменил постановление административной комиссии от 24 января 2018 г. N 03 и возвратил дело на новое рассмотрение.

Такое разрешение жалобы на постановление по делу об административном правонарушении не отвечает установленным статьей 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях задачам производства по делам об административных правонарушениях.

В соответствии с пунктом 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях по результатам рассмотрения жалобы, протеста на вступившие в законную силу постановление по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалоб, протестов выносится решение об отмене постановления по делу об административном правонарушении, решения по результатам рассмотрения жалобы, протеста и о прекращении производства по делу при наличии хотя бы одного из обстоятельств, предусмотренных статьями 2.9, 24.5 названного Кодекса, а также при недоказанности обстоятельств, на основании которых были вынесены указанные постановление, решение.

При таких обстоятельствах решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 2 октября 2018 г., а также последующие акты: постановление административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 16 января 2019 г. N 02, решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 3 апреля 2019 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 27 мая 2019 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 16 августа 2019 г., вынесенные в отношении Синецкого К.В. по настоящему делу об административном правонарушении, подлежат отмене.

Кроме того, подлежат отмене постановление административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 24 января 2018 г. N 03 о привлечении Синецкого К.В. к административной ответственности, отмененное решением судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 2 октября 2018 г., которое в рамках рассмотрения настоящей жалобы признано незаконным, а также решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2018 г. и решение судьи Краснодарского краевого суда от 20 июня 2018 г., поскольку иное ухудшало бы положение лица, в отношении ведется производство по делу об административном правонарушении.

Производство по делу подлежит прекращению на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, и истечением на момент рассмотрения в Верховном Суде Российской Федерации сроков давности привлечения к административной ответственности.

При этом судья Верховного Суда Российской Федерации обращает внимание на то, что указание в обжалуемых актах на то, что срок давности привлечения к административной ответственности за совершение административного правонарушения, по факту обнаружения которого возбуждено настоящее дело, составляет два месяца, является необоснованным.

В соответствии со статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты (части 1, 4).

Правила землепользования и застройки, нарушение которых вменялось Синецкому К.В., являются муниципальным правовым актом, принятым, в том числе в соответствии с Градостроительным кодексом Российской Федерации, и предусматривают в муниципальном образовании систему регулирования землепользования и застройки, которая основана на градостроительном зонировании - делении всей территории в границах муниципального образования на территориальные зоны.

Правила землепользования и застройки являются муниципальным правовым актом по вопросам градостроительной деятельности.

Согласно части 1 статьи 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности составляет один год со дня совершения административного правонарушения.

Следовательно, в рассматриваемом случае срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение Правил землепользования и застройки составляет один год.

Относительно приведенных в настоящей жалобе доводов заявителя о его невиновности и отсутствии события административного правонарушения судья Верховного Суда Российской Федерации отмечает следующее.

В соответствии с правовой позицией, выраженной в пункте 13.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5), лицу, в отношении которого составлялся протокол об административном правонарушении, настаивающему на своей невиновности, не может быть отказано в проверке и оценке доводов об отсутствии в его действиях (бездействии) состава административного правонарушения в целях обеспечения судебной защиты прав и свобод этого лица.

В рамках рассмотрения настоящей жалобы судья Верховного Суда Российской Федерации, проверив доводы заявителя о его невиновности и отсутствии события административного правонарушения, руководствуясь нормами Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и правовой позицией, выраженной в пункте 13.1 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 5, приходит к выводу о том, что не имеется оснований для прекращения производства по делу об административном правонарушении в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 24.5 названного Кодекса.

При этом, исходя из положений пункта 4 части 2 статьи 30.17, статьи 1.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, а также правовой позиции, выраженной Конституционным Судом Российской Федерации в Постановлении от 16 июня 2009 г. N 9-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 24.5, 27.1, 27.3, 27.5 и 30.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, пункта 1 статьи 1070 и абзаца третьего статьи 1100 Гражданского кодекса Российской Федерации и статьи 60 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан М.Ю. Карелина, В.К. Рогожкина и М.В. Филандрова", в силу презумпции невиновности лицо, производство по делу в отношении которого прекращено в связи с недоказанностью обстоятельств, на основании которых было вынесено постановление, а также в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности, считается невиновным, т.е. государство, отказываясь от преследования лица за административное правонарушение, не ставит более под сомнение его статус в качестве невиновного и, более того, признает, что не имеет оснований для опровержения его невиновности.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 30.13 и 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, судья Верховного Суда Российской Федерации

постановил:

жалобу Синецкого К.В. удовлетворить частично.

Постановление административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 24 января 2018 г. N 03, решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 4 апреля 2018 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 20 июня 2018 г., решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 2 октября 2018 г., а также последующие акты: постановление административной комиссии администрации Западного внутригородского округа г. Краснодара от 16 января 2019 г. N 02, решение судьи Ленинского районного суда г. Краснодара от 3 апреля 2019 г., решение судьи Краснодарского краевого суда от 27 мая 2019 г. и постановление заместителя председателя Краснодарского краевого суда от 16 августа 2019 г., вынесенные в отношении Синецкого К.В. по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 8.1 Закона Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 608-КЗ "Об административных правонарушениях", отменить.

Производство по делу об административном правонарушении прекратить на основании пункта 4 части 2 статьи 30.17 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

С.Б. Никифоров