Постановление Конституционного Суда РФ от 21 апреля 2020 г. N 19-П "По делу о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью "Горизонт"

Именем Российской Федерации

Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.И. Бойцова, Н.С. Бондаря, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова, Ю.Д. Рудкина, В.Г. Ярославцева,

с участием полномочного представителя Государственной Думы в Конституционном Суде Российской Федерации М.П. Беспаловой, представителя Совета Федерации - первого заместителя председателя комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству В.В. Полетаева, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации А.В. Коновалова,

руководствуясь статьей 125 (часть 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", рассмотрел в открытом заседании дело о проверке конституционности статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации.

Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба ООО "Горизонт". Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителем законоположение.

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.Д. Князева, объяснения представителей стороны, издавшей и подписавшей оспариваемый акт, выступления приглашенных в заседание полномочного представителя Правительства Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.Ю. Барщевского, а также представителей: от Генерального прокурора Российской Федерации - Т.А. Васильевой, от Министерства юстиции Российской Федерации - М.А. Мельниковой, от Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации - А.Ю. Подвигиной, от Федерального агентства лесного хозяйства - Д.М. Миятлиевой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации

установил:

1. Статья 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации, регламентируя правовой институт реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений, предусматривает, в частности: обязанность ведения реестра уполномоченным федеральным органом исполнительной власти; необходимость включения в него информации об арендаторах и покупателях, с которыми были расторгнуты договоры в соответствии с частью 2 статьи 24, частью 8 статьи 51, частью 5 статьи 60.1, частью 5 статьи 60.12 и частью 4 статьи 61 данного Кодекса или со статьей 619 ГК Российской Федерации, и сведений о нарушении указанными лицами лесного законодательства, информации о лицах, которые уклонились от заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо заключения договора купли-продажи лесных насаждений; состав информации, включаемой в реестр, и порядок ее включения, а равно обязанность разместить ее на официальном сайте названного органа и обеспечить доступ к ней для ознакомления; возможность заинтересованного лица обжаловать в судебном порядке включение в реестр сведений об арендаторе лесного участка, покупателе лесных насаждений либо лице, уклонившемся от заключения соответствующего договора.

1.1. 26 марта 2013 года Министерством лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области (арендодатель) и ООО "Горизонт" (арендатор) заключен договор аренды лесного участка. В связи с ненадлежащим исполнением арендатором своих обязательств в части внесения арендной платы арендодатель направил ему претензии с требованием об оплате образовавшейся задолженности и пени, а в дальнейшем обратился в суд с заявлением о взыскании с ООО "Горизонт" задолженности по арендной плате за I квартал 2018 года, пени за невнесение арендной платы за этот период и несвоевременное ее внесение за IV квартал 2016 года, а также о расторжении договора аренды.

Решением Арбитражного суда Амурской области от 18 июля 2018 года требования арендодателя удовлетворены, договор аренды лесного участка расторгнут по основанию, предусмотренному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации (невнесение арендатором арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа). Информацию о расторжении договора в судебном порядке Министерство лесного хозяйства и пожарной безопасности Амурской области представило в Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз), которое, в свою очередь, включило сведения об ООО "Горизонт" в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений.

ООО "Горизонт" обратилось в Арбитражный суд города Москвы с заявлением о признании незаконными действий Рослесхоза по включению соответствующих сведений в реестр и обязании исключить их из него. В обоснование своих требований заявитель указал, помимо прочего, что в Лесном кодексе Российской Федерации отсутствуют положения о сроке, на который сведения о лесопользователе включаются в реестр, а значит, разместив их в реестре, Рослесхоз бессрочно лишил его возможности пользоваться лесами за нарушение гражданско-правовых обязательств, притом что на момент включения сведений об ООО "Горизонт" в реестр общество погасило долги по арендной плате.

1 августа 2019 года Арбитражный суд города Москвы отказал заявителю в удовлетворении его требований. Не отрицая его возможности обжаловать согласно статье 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации в судебном порядке включение сведений в указанный в ней реестр, суд пришел к выводу, что размещению информации об ООО "Горизонт" в реестре предшествовало выявление законного к тому основания. Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, Девятый арбитражный апелляционный суд отметил в постановлении от 6 декабря 2019 года, что сведения об ООО "Горизонт" отвечали требованиям названной статьи, а потому у Рослесхоза имелось законное основание для их включения в реестр.

ООО "Горизонт" просит признать статью 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации противоречащей Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 и 55 (часть 3), поскольку содержащиеся в указанной норме положения, не устанавливая срока, на который информация о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе подлежит включению в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений, порождают в системе действующего правового регулирования бессрочное лишение таких субъектов возможности заключать договоры аренды лесных участков для ведения хозяйственной деятельности.

1.2. В соответствии со статьями 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", проверяя по жалобе объединения граждан конституционность закона или отдельных его положений, примененных в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде, и затрагивающих конституционные права и свободы, на нарушение которых ссылается заявитель, Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановление только по предмету, указанному в жалобе, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой поставлена под сомнение, оценивая как буквальный смысл проверяемых положений, так и смысл, придаваемый им официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых норм, не будучи связанным при принятии решения основаниями и доводами, изложенными в жалобе.

С учетом этого при определении предмета рассмотрения по настоящему делу Конституционный Суд Российской Федерации принимает во внимание, что договор аренды лесного участка, стороной которого было ООО "Горизонт", расторгнут судом ввиду невнесения арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа и, следовательно, положения статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации не получили в его деле применения в той части, в какой они относятся к покупателям лесных насаждений, лицам, которые уклонились от заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо заключения договора купли-продажи лесных насаждений, а равно к арендаторам, с которыми договоры аренды лесных участков расторгнуты по основаниям, отличающимся от предусмотренного пунктом 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации.

Таким образом, статья 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации является предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ею обусловлено решение вопроса о включении информации об индивидуальных предпринимателях и юридических лицах, с которыми договор аренды лесного участка расторгнут по основанию, установленному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации, в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений.

2. Согласно Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в России как основа жизни и деятельности ее многонационального народа, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; при этом условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, а лесное законодательство относится к предметам совместного ведения России и ее субъектов (статья 9; статья 36, часть 3; статья 72, пункт "к" части 1).

Учитывая ценность природных ресурсов для нынешнего и будущих поколений, соединенных общей судьбой на своей земле (преамбула Конституции Российской Федерации), правовое регулирование в этой сфере должно, как указывал Конституционный Суд Российской Федерации, основываться на принципе приоритета публичных интересов, предполагающем, в частности, обеспечение сохранности лесного фонда, его рациональное использование и эффективное воспроизводство, ответственность субъектов хозяйственной деятельности, связанной с использованием лесов, за соблюдение установленного лесным законодательством правопорядка и их публичные обязательства по восполнению части лесного фонда, утраченной в результате хозяйственной деятельности (постановления от 13 октября 2015 года N 26-П и от 25 октября 2016 года N 21-П, Определение от 15 января 2015 года N 5-О и др.).

Гарантируя в России единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности, признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, Конституция Российской Федерации относит к числу прав и свобод, признание, соблюдение и защита которых являются обязанностью государства, право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статьи 2 и 8; статья 34, часть 1). Закрепляя фундаментальные основы экономической свободы, она одновременно исходит из того, что эта свобода осуществляется в границах, которые установлены законом, а за субъектами экономических отношений всегда остается выбор юридических условий и принятие объективных рисков, связанных с конкретной хозяйственной деятельностью (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 5 июля 2011 года N 924-О-О, от 11 апреля 2019 года N 866-О и др.).

Наделяя законодателя определенной дискрецией при регулировании лесных отношений, в том числе в их хозяйственном аспекте, Конституция Российской Федерации фиксирует в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Во взаимосвязи с ее статьями 8, 17 (часть 3), 19 (части 1 и 2) и 34 это означает, что ограничения свободы экономической деятельности могут быть введены федеральным законом, если только они оправданны целями защиты конституционно значимых ценностей, отвечают требованиям объективной необходимости, разумности и соразмерности, носят общий и абстрактный характер, не имеют обратной силы и не затрагивают само существо конституционных прав (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июля 2008 года N 9-П, от 31 января 2011 года N 1-П и др.). При этом, осуществляя выбор средств и способов правового воздействия на субъектов предпринимательской деятельности, законодатель должен учитывать как сложившуюся в России отраслевую систему правового регулирования и общие принципы соответствующих отраслей права - публичного или частного, так и социальные, экономические и иные факторы, определяющие объективные пределы его полномочий (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18 июля 2008 года N 10-П и от 30 марта 2016 года N 9-П).

Соответственно, вводимые правила (условия) занятия в сфере лесопользования предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельностью должны - в силу конституционных принципов верховенства права и юридической справедливости, а равно ввиду особой многофункциональной роли лесного фонда для сбалансированного развития экономики и экологического благополучия страны - обеспечивать на основе разумного баланса публичных и частных начал эффективную защиту лесов как одного из важнейших факторов окружающей среды и вместе с тем не препятствовать рациональному использованию гражданами и юридическими лицами этого природного ресурса, в том числе в хозяйственных интересах.

3. Федеральным законом от 23 июня 2016 года N 218-ФЗ Лесной кодекс Российской Федерации дополнен статьей 98.1, предусматривающей ведение уполномоченным федеральным органом исполнительной власти реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений. В реестр, по смыслу ее части 2, включаются и сведения об арендаторах, с которыми договоры аренды лесных участков расторгнуты в соответствии с принятым по требованию арендодателя судебным решением, обусловленным невнесением арендатором арендной платы более двух раз подряд по истечении установленного договором срока платежа (пункт 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации). Согласно частям 4 и 5 той же статьи после расторжения договора арендодатель в течение трех рабочих дней с даты расторжения направляет необходимую информацию, в том числе сведения об арендаторе и расторгнутом договоре, в названный орган, а тот в течение десяти рабочих дней с даты поступления такой информации включает ее в реестр или направляет мотивированный отказ в этом. В силу же части 7 той же статьи включение соответствующих сведений в реестр может быть обжаловано заинтересованным лицом в судебном порядке.

Наличие в реестре сведений об индивидуальных предпринимателях или юридических лицах исключает для них в дальнейшем участие в аукционах и открытых конкурсах на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, а также заключение с ними таких договоров, в частности на новый срок без проведения торгов (часть 4 статьи 73.1, статья 74, пункт 7 части 18 статьи 78 и пункт 7 части 21 статьи 80.1 Лесного кодекса Российской Федерации), т.е. влечет ограничения в доступе к использованию природных (лесных) ресурсов и, как следствие, в осуществлении права на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1, Конституции Российской Федерации).

Такое правовое регулирование - принимая во внимание конституционную ценность лесного фонда, его значимость для окружающей среды - само по себе не может рассматриваться как несовместимое с очерченными статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации пределами ограничений прав и свобод. Напротив, ведение реестра недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений (и включение в него, помимо прочего, сведений об индивидуальных предпринимателях и юридических лицах, более двух раз подряд не внесших арендную плату в установленный договором срок), не будучи по своей природе разновидностью юридической ответственности, тем не менее представляет собой разумную предупредительно-обеспечительную меру, направленную на отстранение от участия в хозяйственном использовании лесных ресурсов тех субъектов, чье прежнее противоправное поведение (действия, бездействие) свидетельствует о дополнительных рисках, которыми чревато заключение с ними новых лесопользовательских соглашений.

В то же время надлежит учитывать, что если в первоначальной редакции статья 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации отдельно оговаривала обязательность утверждения Правительством Российской Федерации порядка ведения реестра, в том числе порядка внесения информации в реестр и исключения ее из него (часть 8), то со вступлением в силу Федерального закона от 29 декабря 2017 года N 471-ФЗ это предписание утратило силу. В результате по своему буквальному смыслу данная статья на сегодняшний день не предусматривает возможность исключения из реестра сведений об арендаторах, с которыми договоры аренды лесных участков были расторгнуты по основанию, установленному пунктом 3 части первой статьи 619 ГК Российской Федерации. Именно таким ее пониманием руководствуются в своей деятельности правоприменительные, в том числе судебные, органы, полагающие, что если включение сведений в реестр отвечало требованиям статьи 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации, то в последующем их исключение законом не предусмотрено.

Из этого следует, что в отсутствие в данной статье Лесного кодекса Российской Федерации, равно как и в иных нормативных положениях, каких-либо положений о сроке, на который информация об арендаторе (индивидуальном предпринимателе или юридическом лице) подлежит включению в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений, правоограничения, детерминированные включением в реестр, приобретают для такого лица бессрочный характер.

3.1. Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, устанавливая те или иные ограничения прав и свобод, законодатель обязан учитывать, что производные от предписаний статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации цели вводимых им ограничений должны быть не только юридически, но и социально оправданными, а сами ограничения - сопоставимыми с этими целями и отвечающими требованиям справедливости. При допустимости ограничения федеральным законом того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государству надлежит использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго предопределенные этими целями меры. Публичные интересы могут оправдывать законодательные ограничения прав и свобод, лишь если они соразмерны социально необходимому результату (постановления от 30 октября 2003 года N 15-П, от 22 июня 2010 года N 14-П, от 13 апреля 2017 года N 11-П и др.).

В таком контексте умолчание в статье 98.1 Лесного кодекса Российской Федерации о сроках, по истечении которых помещенная в реестр недобросовестных арендаторов лесных участков и покупателей лесных насаждений информация должна исключаться из него, порождает конституционно значимые сомнения относительно обоснованности избранного законодателем правового режима ведения данного реестра. Особенно наглядно это проявляется на фоне юридических параметров аналогичных реестров, касающихся сведений о субъектах экономической деятельности, ранее нарушавших в различных сферах правового регулирования договорные обязательства или требования действующего законодательства, в том числе при использовании природных ресурсов. Присущие им правила, обусловливая сходные правоограничения включением в реестр сведений об индивидуальных предпринимателях или юридических лицах, одновременно определяют и сроки, по истечении которых эти сведения должны быть из реестра исключены.

Так, по смыслу частей 2 и 7 статьи 36.1 Водного кодекса Российской Федерации информация, в частности о водопользователях, чье право пользования водными объектами прекращено по решению суда вследствие нецелевого их использования или использования с нарушением законодательства (пункты 1 и 2 части 3 статьи 10 данного Кодекса), исключается из реестра недобросовестных водопользователей и участников аукциона на право заключения договора водопользования по истечении двух лет с даты ее включения в реестр. Согласно пунктам 29 и 32 статьи 39.12 Земельного кодекса Российско