Раздел I. В сфере государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Раздел I. В сфере государственного земельного надзора в отношении земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Анализ проведенных плановых и внеплановых проверок

В 2018 году территориальными управлениями Россельхознадзора обследовано 9,8 млн га земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Территориальными управлениями Россельхознадзора за указанный период проведено 8 465 плановых проверок и 15 517 внеплановых проверок в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации на предмет соблюдения обязательных требований земельного законодательства.

Динамика количества проведенных плановых и внеплановых проверок за период с 2014 по 2018 гг. представлена на следующем графике:

На указанном графике видно, что количество проверок в целом в период с 2014 года по 2018 год снизилось на 54,6% (на 73,2% - плановые проверки; на 26,9% - внеплановые проверки).

При этом следует отметить, что "результативность" проверок существенно возросла. Так, доля проверок, при которых выявляются нарушения требований земельного законодательства, а также факты неисполнения предписаний, увеличилась с 56,5% в 2014 году до 89,3% в 2018 году.

Указанная динамика представлена на графике:

Россельхознадзором в течение последних пяти лет была проделана масштабная работа, направленная на уход от так называемого "палочного режима проверок", к более эффективному - основанному на проведении проверок в отношении правообладателей поднадзорных Россельхознадзору земельных участков (из земель сельскохозяйственного назначения), связанных с наиболее высокой степенью риска (угрозы) возникновения на них нарушений земельного законодательства, влекущих за собой наиболее неблагоприятные последствия.

Так, количество проверок, проведенных в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, сократилось на 84,2 %, что видно на представленном графике:

Следует отметить, что указанное снижение количества проверок связано со следующим.

Основным толчком к снижению проверок послужили так называемые "надзорные каникулы"*(1), которые начались в 2016 году. Указанное нововведение привело к резкому снижению плановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с 12 262 в 2015 году до 1 641 в 2016 году.

Кроме того, снижение количества плановых проверок (в отношении, как юридических лиц, так и физических лиц) обусловлено переходом начиная с 2018 года на риск-ориентированный подход при организации плановых проверок (составлении планов плановых проверок исходя из соответствующих критериев риска).

Таким образом, количество запланированных плановых проверок в 2018 году в отношении юридических лиц, граждан по сравнению с 2017 годом сократилось в 2 раза.

Кроме того, Россельхознадзором и его территориальными управлениями внедрен и активно развивается институт профилактических мероприятий, включающий в себя в т.ч. выдачу правообладателям земельных участков в ряде установленных случаев предостережений (без привлечения к административной ответственности), проведение публичных мероприятий, имеющий целью, прежде всего, - разъяснение правообладателям сельскохозяйственных земель, заинтересованным лицам, обязанностей по соблюдению требований земельного законодательства для недопущения их нарушения.

В целом распределение проведенных проверок (плановых и внеплановых) по видам хозяйствующих субъектов за 2018 год выглядит следующим образом:

Анализ проведенных мероприятий по контролю без взаимодействия с правообладателями земельных участков

В сфере государственного земельного надзора применяется два вида мероприятий по контролю без взаимодействия с правообладателями земельных участков сельскохозяйственного назначения: плановые (рейдовые) осмотры, обследования*(2) и административные обследования объектов земельных отношений*(3).

Оба эти механизма позволяют провести осмотр земельного участка сельскохозяйственного назначения без привлечения его правообладателя.

В случае если при проведении указанных мероприятий выявлены признаки нарушений требований земельного законодательства, в ряде случаев проводится внеплановая проверка.

Таким образом, очевидно, что указанные механизмы позволяют организовывать проверку только в отношении правообладателей земельных участков в действиях (бездействиях) которых усматриваются признаки нарушения требований земельного законодательства и не проводить проверки в отношении добросовестных правообладателей земельных участков, что существенно снижает административную нагрузку на последних.

Наиболее часто встречающиеся нарушения обязательных требований

Наибольшее количество установленных в 2018 году нарушений обязательных требований земельного законодательства (около 70%) связано с зарастанием сорной, древесной и кустарниковой растительностью и неиспользованием земель для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности. Указанное связано, как правило, с бездействием правообладателей земельных участков, выражающемся в несоблюдении установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель от зарастания, а также их неиспользованием в целом.

Ответственность за такие нарушения предусмотрена частью 2 статьи 8.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и составляет от 20 тыс. рублей для граждан до 700 тыс. рублей для юридических лиц, а при установлении факта неиспользования земельного участка, в соответствии с частью 2 статьи 8.8 КоАП РФ, штраф рассчитывается уже от кадастровой стоимости земельного участка.

Помимо административной ответственности в виде штрафа за неиспользование земельного участка предусмотрено повышение налоговой ставки с 0,3% до 1,5*(4), а также принудительное изъятие земельного участка у его собственника, принудительное прекращение права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права безвозмездного пользования земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, права аренды такого земельного участка*(5).

Значительную долю (13,6%) от установленных за 2018 год фактов нарушения требования земельного законодательства составили нарушения, связанные с самовольным снятием/перемещением плодородного слоя почвы, его уничтожением, порчей земель сельскохозяйственного назначения.

Помимо административной ответственности, предусмотренной частями 1 и 2 статьи 8.6 КоАП РФ, за указанные правонарушения предусмотрено возмещение вреда, нанесенного почве как объекту охраны окружающей среды с последующим приведением земель в состояние, пригодное для сельскохозяйственного производства (повышенная имущественная ответственность, которая устанавливается не только с учетом материальных, но и экологических потерь)*(6).

Основными проблемами, которые по своей сути являются причинами основной части нарушений требований земельного законодательства Российской Федерации, выявляемых Россельхознадзором, являются:

1. Низкие знания правообладателей земельных участков сельскохозяйственного назначения обязательных требований, предъявляемых к ним земельным законодательством Российской Федерации о порядке, способах и ограничениях использования таких земельных участков.

Решением данной проблемы является активное проведение Россельхознадзором и его территориальными управлениями работы по разъяснению обязательных требований в сфере земельного законодательства правообладателям земельных участков сельскохозяйственного назначения.

2. Сознательное бездействие правообладателей земельных участков. Правообладатели земельных участков сельскохозяйственного назначения помимо прав на такие земельные участки имеют и обязанности по поддержанию их в состоянии пригодном для сельскохозяйственного использования.

Проблема заключается в том, что имеются правообладатели земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется законом, изначально не планировавшие использовать земельный участок сельскохозяйственного назначения по его назначению.

Вред, причиненный почвам как объекту охраны окружающей среды

В 2018 году на территории Российской Федерации выявлено около 1,2 тыс. нарушений требований земельного законодательства, что составляет около 5,6% от общего числа выявленных нарушений связанных с причинением вреда почвам, на общей площади 5 тыс. га.

Наиболее распространенными видами правонарушений с причинением вреда почвам являются - захламление почв и снятие или перемещение плодородного слоя почвы (карьеры и др.):

Фактически в результате работы территориальных управлений в судебном порядке возмещено вреда в денежном эквиваленте на сумму 153 млн руб.:

Показатели деятельности по возмещению вреда

Показатель	2016 г.	2017 г.	2018 г.
Выявлено нарушений с причинением вреда почвам, шт.	1 562	1 526	1 175
Площадь, на которой выявлены нарушения, га	2 241.1	1 784.3	5 075,2
Фактически возмещено вреда в судебном порядке в денежном эквиваленте, млн руб.	56,5	211,0	153,0

Следует отметить, что количество нарушений с причинением вреда по сравнению с 2017 годом снизилось на 23%. Однако площадь нарушений возросла в 2,8 раз.

Анализ судебной практики

В 2018 году в судебных органах рассмотрено 7 833 дела об административных правонарушениях в сфере государственного земельного надзора, что на 12,8% больше количества судебных разбирательств за 2017 год. В судах общей юрисдикции рассмотрено 7 792 дела (99,5%), в арбитражных судах - 41 дело (0,5%).

В судах общей юрисдикции из 7 792 рассмотренных дел в пользу территориальных управлений вынесено 7 148 решений (91,7%), в пользу юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан - 644 решения (8,3%). Результаты работы в судах общей юрисдикции с разбивкой по статьям КоАП РФ представлены на диаграмме.

Основные виды административных наказаний, которые были вынесены судами по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях в пользу территориальных управлений:

Вид административного наказания:	Кол-во	%
об оставлении постановления в силе, ед.	1 485	20,8
о наложении административных штрафов*, ед.	4 951	69,3
о предупреждении, ед.	350	4,9
об административном приостановлении деятельности, ед.	7	0,1
об административном аресте, ед.	4	0,1
об обязательных работах, ед.	131	1,8
об устном замечании, ед.	220	3,1
* наложено судами административных штрафов по ст. 17.7 - ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ

В арбитражных судах из 41 рассмотренного дела в пользу территориальных управлений вынесено 38 решений (92,7%), в пользу юридических лиц - 3 решения (7,3%). Результаты работы в арбитражных судах с разбивкой по статьям КоАП РФ представлены на диаграмме:

Стоит отметить сокращение количества дел об административных правонарушениях, рассматриваемых арбитражными судами, что связано со сложившейся практикой прекращения производства по делам об административных правонарушениях в области государственного земельного надзора в связи с их неподведомственностью арбитражным судам.

Необходимо отметить положительную динамику количества решений, вынесенных судами в пользу территориальных управлений: с 78% в 2009 году до 91,7 % по итогам 2018 года:

При этом следует отметить, что из 13 100 постановлений по делам об административных правонарушениях, вынесенных территориальными управлениями Россельхознадзора, в суде было обжаловано каждое девятое.

Так же необходимо обозначить сложившуюся в судах практику по некоторым наиболее часто встречающимся доводам при обжаловании постановлений территориальных управлений Россельхознадзора:

N п/п	Доводы, приводимые в суде с целью отмены постановлений	Позиция судов	Примеры судебных решений
1.	При обжаловании постановлений по ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ I приводится довод: вывод об ; ухудшении качества почвы невозможно сделать без проведения соответствующей экспертизы (в случае если ; земельный участок зарос сорной, древесной и кустарниковой растительностью).	Проведение экспертизы качественного состояния почвы земельного участка в данном случае не требуется, так как наличие на момент проведения проверки на земельном участке сельскохозяйственного назначения сорняков и кустарниковой растительности достаточно для вывода о наличии события административного правонарушения и свидетельствует о непринятии соответствующих мер ответственным за это лицом.	- Решение N 11-190/2018 от 23 августа 2018 г. по делу N 11-190/2018; - Решение N 07-810/2018 от 2 августа 12018 г. по делу N 07-810/2018; - Решение N 7-485/2017 от 8 ноября 2017 г. по делу N 7-485/2017.
2.	GPS-навигатор не подпадает под понятие специального технического средства, а значит, его показания не могут быть использованы в качестве доказательства по делу, а также отсутствие сертификата на данный навигатор и сведений о прохождении поверки.	Согласно части 2 статьи 1 Федерального закона от 26 июня 2008 года N 102-ФЗ "Об обеспечении единства измерений" закон регулирует отношения,возникающие при выполнении измерений, установлении и соблюдении требований к измерениям, единицам величин, эталонам единиц величин, стандартным образцам, средствам измерений, применении стандартных образцов, средств измерений, методик (методов) измерений, а также при осуществлении деятельности по обеспечению единства измерений, предусмотренной законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений, в том числе при выполнении работ и оказании услуг по обеспечению единства измерений. При этом в статье 2 указанного закона под единицей величины понимается фиксированное значение величины, которое принято за единицу данной величины и применяется для количественного выражения однородных с ней величин (пункт 6); под измерением - совокупность операций, выполняемых для определения количественного значения величины (пункт 8); под средством измерений - техническое средство, предназначенное для измерений (пункт 21). Поскольку использованный специалистами Россельхознадзора GPS навигатор применялся для определения точек местоположения выявленного нарушения