Решение Федеральной антимонопольной службы от 23 апреля 2020 г. N 20/44/105/733 "По делу о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок"

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия), рассмотрев посредством системы видеоконференц-связи жалобу ПАО "МегаФон" (далее - Заявитель) на действия Министерства сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Заказчик) при проведении Заказчиком, АО "АГЗ РТ" (далее - Оператор электронной площадки) открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по развитию Информационной системы цифровых сервисов АПК Министерства сельского хозяйства Российской Федерации в части цифровизации процессов субсидирования (1-я очередь) в объеме процессов "Подготовка к выдаче субсидий", "Проактивный подбор, доведение субсидий", "Сбор отчетности, аналитика" (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 0173100006420000071) (далее - Аукцион), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), пунктом 3.31 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент), установила:

В Федеральную антимонопольную службу поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Заказчиком, Оператором электронной площадки Конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены следующими действиями Заказчика:

1. Заказчиком в Конкурсной документации неправомерно установлено требование к участникам закупки о наличии лицензии ФСТЭК России на деятельность по технической защите конфиденциальной информации со следующим перечнем работ и услуг: услуги по контролю защищенности конфиденциальной информации от несанкционированного доступа и ее модификации в средствах и системах информатизации; работы и услуги по проектированию в защищенном исполнении средств и систем информатизации; услуги по установке, монтажу, наладке, испытаниям, ремонту средств защиты информации (технических средств защиты информации, защищенных технических средств обработки информации, технических средств контроля эффективности мер защиты информации, программных (программно-технических) средств защиты информации, защищенных программных (программно-технических) средств обработки информации, программных (программно-технических) средств контроля эффективности защиты информации), а также лицензии ФСБ России на деятельность по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) на работы и услуги предусмотренные пунктами 2, 12, 13, 17, 22, Приложения к Положению, утверждённому постановлением Правительства Российской Федерации N 313 от 16.04.2012 (далее - Лицензии);

2. В Конкурсной документации ненадлежащим образом установлен порядок оценки заявок по критерию "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки", величина значимости критерия оценки заявок" (далее - Критерий N 1).

3. Заказчиком в Конкурсной документации ненадлежащим образом установлено описание объекта закупки.

Представители Заказчика на заседании Комиссии не согласились с доводами Заявителя и сообщили, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.

1) извещение о проведении Конкурса размещено в единой информационной системе в сфере закупок www. zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 03.04.2020;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - Конкурс;

3) начальная (максимальная) цена контракта - 908 300 000 рублей;

4) источник финансирования - федеральный бюджет, КБК - 0820405234D684800242.

5) дата окончания подачи заявок на участие в Конкурсе - 20.04.2020;

6) дата окончания рассмотрения и оценки первых частей заявок на участие в Конкурсе - 22.04.2020;

7) Дата подачи окончательных предложений - 24.04.2020.

1. Согласно доводу Заявителя, Заказчиком в Конкурсной документации неправомерно установлено требование о наличии у участников закупки Лицензий.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

При этом в соответствии с частью 6 статьи 31 Закона о контрактной системе заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований Закона о контрактной системе.

Согласно законодательству Российской Федерации о лицензировании ряд работ или услуг могут выполняться исключительно лицами, обладающими соответствующей лицензией.

Пунктом 9.2 информационной карты Конкурсной документации установлено требование о наличии у участников закупки Лицензий.

Представители Заказчика на заседании Комиссии пояснили, что в соответствии с разделом 2 части IV "Описание объекта закупки, технические требования" Конкурсной документации (далее - Техническое задание) установлено, что работы, являющиеся предметом закупки, должны выполняться в соответствии с Требованиями к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.2015 N 676 (далее - Порядок).

Согласно пункту 5 Порядка и требованиям, установленным в разделе 2 Технического задания, порядок создания системы включает последовательно реализуемые этапы. В соответствии с подпунктом г пункта 5 Порядка, одним из этапов создания информационной системы является этап "пусконаладочные работы".

В соответствии с пунктом 9 Порядка этап пусконаладочных работ включает наладку технических средств и программного обеспечения частей системы, загрузку информации в ее базу данных, комплексную наладку технических средств и программного обеспечения системы, включая средства защиты информации.

В соответствии с разделом "Подсистема сетевой безопасности" Приложения А к Техническому заданию предусмотрено, что подсистема сетевой безопасности реализуется средствами аттестованного ЦОД на базе следующих решений:

- ПАК ViPNet HW 2000, производства компании ОАО "ИнфоТеКС";

- ПАК ViPNet IDS 1000, производства компании ОАО "ИнфоТеКС";

- FortiGate-VM, производства компании Fortinet.

Компоненты подсистемы сетевой безопасности размещаются в аттестованном ЦОД на физическом оборудовании и в среде виртуализации.

Таким образом, для реализации работ по сетевой безопасности необходимо осуществить наладку технических средств защиты информации перечисленных в указанном выше разделе.

Кроме того, Техническое задание содержит в своём составе работы, предусмотренные для лицензируемых видов деятельности, в том числе в соответствии с пунктом 4.2.4.4. "Требования к группе функций обеспечения информационной безопасности" установлены требования к функциям подсистемы информационной безопасности которые должны быть разработана с применением комплекса организационных и технических мер защиты информации, в зависимости от угроз безопасности информации, используемых информационных технологий и структурно-функциональных характеристик Системы.

При этом, согласно разделу 9 Технического задания проектирование и реализация функций обеспечения безопасности и защиты информации от несанкционированного доступа должны выполняться в соответствии с Проектом модели угроз ИС ЦС АПК, приведенном в Приложении А. предусмотренные Техническим заданием работы подпадают под действие Постановления Правительства РФ от 16.04.2012 N 313 "Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по разработке, производству, распространению шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, выполнению работ, оказанию услуг в области шифрования информации, техническому обслуживанию шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств (за исключением случая, если техническое обслуживание шифровальных (криптографических) средств, информационных систем и телекоммуникационных систем, защищенных с использованием шифровальных (криптографических) средств, осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя)" и приказа ФСТЭК России от 11.02.2013 N 17 "Об утверждении Требований о защите информации, не составляющей государственную тайну, содержащейся в государственных информационных системах".

На основании изложенного, установленное Заказчиком в документации требование к участникам закупки о наличии Лицензий не противоречит положениям законодательства о контрактной системе.

Вместе с тем, Заявитель на заседании Комиссии не представил доказательств, подтверждающих обоснованность довода.

Таким образом, довод Заявителя, не нашел своего подтверждения.

2. Согласно доводу Заявителя, в Конкурсной документации ненадлежащим образом установлен порядок оценки заявок по Критерию N 1.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с Законом о контрактной системе.

В соответствии с частью 6 статьи 54.7 Закона о контрактной системе Конкурсная комиссия осуществляет оценку вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, в отношении которых принято решение о соответствии требованиям, установленным конкурсной документацией, для выявления победителя такого конкурса на основе критериев, указанных в конкурсной документации и относящихся ко второй части заявки (при установлении этих критериев в конкурсной документации).

В соответствии с частью 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

Согласно части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).

Согласно пункту 3 Правил, "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Согласно Конкурсной документации установлен следующий порядок оценки заявок:

1) Цена контракта - значимость критерия 30%;

2) Критерий N 1 - значимость критерия 35%;

3) Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации - значимость критерия 35%.

В рамках Критерия N 1 установлен следующий порядок оценки заявок:

"Оценке подлежат предложения участника закупки по качеству работ, указанных во всех подпунктах пунктов 4.1, 4.2, 4.4.2 Части IV. "Описание объекта закупки. Технические требования". Предложения участника закупки, учитываемые для целей расчёта количества баллов, должны удовлетворять указанным ниже критериям:

1.1 Предложения, подлежащие оценке, содержат следующие сведения:

- связанные между собой конкретные последовательные шаги выполнения работ;

- итоговые результаты по каждому шагу выполнения работ;

1.2 Предложения, подлежащие оценке, содержат перечень действующих нормативных документов, методик или стандартов со ссылками на разделы, статьи, пункты и подпункты, обосновывающие предложения, подготовленные Участником в соответствии с подпунктом 1.1 настоящего пункта;

1.3 Предложения, подлежащие оценке, содержат сведения о конкретных трудовых и программно-аппаратных ресурсах, планируемых к привлечению на каждом шаге выполнения работ с указанием на конкретные виды работ, для выполнения которых планируется их привлекать".

Вместе с тем, согласно доводу Заявителя, в соответствии с вышеуказанным порядком, оценке подлежат предоставленные участниками закупки описания конкретных модулей системы, что в отсутствии описания целевого состояния функциональных модулей в Конкурсной документации сделать не представляется возможным, а также оценке неправомерно подлежат сведения о модулях системы, что является частью работ, выполняемых, в рамках исполнения государственного контракта.

Представители Заказчика на заседании Комиссии пояснили следующее.

Для получения баллов по указанному критерию участник представляет связанные между собой последовательные шаги выполнения работ, то есть способы исполнения обязательств, как участник собирается выполнять работы, обоснованные действующими нормативными документами, методиками, стандартами, а также подкрепленные конкретными трудовыми и программно-аппаратными ресурсами, выполнение которых приведет к выполнению требований, изложенных в пунктах 4.1, 4.2, 4.4.2 Части IV. "Описание объекта закупки. Технические требования".

На основании вышеизложенного, на моменте подачи заявки не требуется предоставления описания конкретных модулей или их структуры, или их взаимосвязи, описания выбора среды программирования, алгоритмов и архитектуры разрабатываемой системы, поскольку оценке подлежат шаги выполнения работ, которые указаны в действующих нормативных документах, методиках, стандартах, а также подкрепленные трудовыми и программно-аппаратными ресурсами.

Кроме того, согласно пояснениям представителей Заказчика, в Техническом задании указаны цели выполнения работ, ожидаемые эффекты, задачи и исходные данные для проведения работы (нормативные документы, общие требования к функциональным модулям и формируемым отчетным формам, требования к обеспечивающим и интеграционным функциям, требования к показателям назначения и защите информации), которые позволяют оценить участникам закупки ресурсы необходимые для развития системы в части проектирования и разработки новых функциональных модулей на основе квалификации и опыта участника в выполнении аналогичных работ, и сформировать предложение об объекте закупки.

Вместе с тем, Заявитель на заседании Комиссии не представил доказательств, подтверждающих обоснованность довода.

Таким образом, довод Заявителя, не нашел своего подтверждения.

3. Согласно доводу Заявителя, Заказчиком в Конкурсной документации ненадлежащим образом установлено описание объекта закупки, а именно в Конкурсной документации установлены неверные ссылки на несуществующие приложения Техническому заданию, установлена некорректная нумерация.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

Согласно доводу Заявителя, в составе пункта 4.2 Технического задания установлена таблица 5, в столбце "Группа функций" которой введена ненадлежащая нумерация, вводящая в заблуждение и препятствующая корректному оформлению конкурсной заявки, кроме того, указанная таблица не содержит достаточных данных для выполнения работ по контракту.

Представители Заказчика на заседании Комиссии пояснили, что Техническое задание содержит условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик работ и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, а также, что описание объекта закупки установлено в соответствии с потребностью Заказчика и не противоречит положениям Закона о контрактной системе.

При этом, представителем Заказчика на заседании Комиссии не представлено доказательств, подтверждающих обратное.

Вместе с тем, пунктом 4.1 Технического задания установлено, что ход выполнения работ должен соответствовать разработанному и согласованному с Государственным заказчиком детальному плану-графику выполнения работ, в котором отражены плановые сроки предоставления результатов работ. Детальный план-график должен соответствовать Календарному плану выполнения работ, являющемуся Приложением N 3 к Части III "Проект Государственного контракта".

При этом, календарный план выполнения работ, согласно размещенной документации, является приложением N 4 к проекту государственного контракта Конкурсной документации.

Представители Заказчика на заседании Комиссии пояснили, что при формировании Конкурсной документации произошла техническая ошибка при указании номера приложения к проекту государственного контракта Конкурсной документации, а также, что указанная техническая ошибка будет устранена на стадии заключения контракта.

На основании изложенного, Комиссия приходит к выводу, что вышеуказанные действия Заказчика нарушают пункт 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе и содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 4.2 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

На основании изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 15, пунктом 2 части 22 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом Комиссия решила:

1. Признать жалобу ПАО "МегаФон" обоснованной в части установления в Конкурсной документации ненадлежащим образом описания объекта закупки.

2. Признать в действиях Заказчика нарушение пункта 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику, Оператору электронной площадки предписание об устранении выявленного нарушения Закона о контрактной системе.

4. Передать материалы от 23.04.2020 по делу N 20/44/105/733 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Настоящее решение может быть обжаловано в суде, арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.