Решение Ленинского районного суда города Самары от 13 ноября 2019 г. N 2а-5134/2019 (ключевые темы: объекты капитального строительства - неопределенный круг лиц - получение разрешения на строительство - выдача разрешений на строительство - градостроительный регламент)

Решение Ленинского районного суда города Самары от 13 ноября 2019 г. N 2а-5134/2019

Ленинский районный суд города Самары, рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 2а-5134/19 по административному иску прокурора <адрес> к Департаменту градостроительства г.о. Самара о признании недействующим распоряжения от 07.06.2017 года N "Об утверждении положения о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории г.о. Самара, установил:

Истец обратился в суд с вышеуказанным иском. В обоснование заявленных требований указал, что оспариваемым распоряжением утверждено Положение о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории городского округа Самара. Положением предусматривается административная процедура для неопределённого круга лиц, с целью получения акта оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, в случае отсутствия оснований для получения разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

По мнению прокурора, указанный нормативный акт не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с пунктом 17 части 1 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальным правовым актом является решение по вопросам местного значения, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, которое обязательно для исполнения на территории муниципального образования.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, Федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим Федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Согласно ст. 6 Градостроительного Кодекса РФ Правительство РФ утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

В силу п. 26 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа в числе прочего относится утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа.

Органы местного самоуправления муниципальных образований Самарской области не наделены полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере градостроительства, за исключением предусмотренных случаев.

Кроме того, уполномоченным органом на принятие нормативного правового акта в соответствии с Законом Самарской области от 12.07.2006 года N 90-ГД является представительный орган местного самоуправления.

Установленная оспариваемым Положением административная процедура по даче оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и оформления по её результатам акта, в случаях отсутствия оснований для получения разрешения на строительства, региональным законом не предусмотрена, данная оценка не отнесена к особенностями осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и не включена в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства РФ N 346, либо Постановлением Правительства РФ N 403. Оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт принят неуполномоченным органом.

На основании изложенного прокуратурой города принесен протест на противоречащий федеральному и региональному законодательству нормативный правовой акт, который по результатам рассмотрения отклонен. Согласно ответу на акт прокурорского реагирования, установленная административная процедура не относится к градостроительным процедурам и не регулирует правоотношения в сфере градостроительства, поименованные в ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, не требует включения в исчерпывающие перечни, утверждена уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленной компетенции.

По мнению прокурора, с указанными доводами нельзя согласиться.

Согласно положениям ст.ст.1, 51 Градостроительного кодекса РФ, п. 2 ст. 3 Федерального закона от 18.10.1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" разрешение на строительство не требуется в случае, если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного населенного пункта и их отдельных объектов и не затрагивают характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций.

Процедура выдачи разрешения на строительство включена в исчерпывающие перечни градостроительных процедур установленных Постановлением Правительства N 346 (п. 55) и Постановлением Правительства N 403 (п. 59).

Пунктом 2 ст. 3 Федерального закона от 18.10.1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" предусмотрено, что порядок учёта и согласования изменений объекта капитального строительства регулируется градостроительным законодательством, посредством определения видов и способов согласования. Случай, когда получение разрешения на проведение изменений не требуется, урегулирован градостроительным законодательством, следовательно такая ситуация относится к градостроительной деятельности.

Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере.

Отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительства, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению.

При таких обстоятельствах установленная вопреки требованиям закона процедура нарушает права неопределённого круг лиц, единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительной деятельности, принципы законодательства о градостроительной деятельности.

Ссылаясь на указанные обстоятельства, прокурор просил признать не соответствующим закону и недействующим вышеуказанное распоряжение.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал, просил их удовлетворить.

Представитель Департамента градостроительства г.о. Самара в судебное заседание не явился, извещён надлежащим образом.

Суд, заслушав прокурора, исследовав материалы дела, суд приходит к следующему.

Положениями ст. 208 КАС РФ предусмотрено, что с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта, в том числе принятого референдумом субъекта Российской Федерации или местным референдумом, не действующим полностью или в части в суд могут обратиться прокурор в пределах своей компетенции, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), орган местного самоуправления, глава муниципального образования, а также в случаях, предусмотренных федеральным законом, иные лица, полагающие, что принятый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушает их компетенцию или права, свободы и законные интересы граждан.

Из материалов дела следует, что распоряжением Департамента градостроительства г.о. Самара от 07.06.2017 года NN утверждено Положение о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории городского округа Самара.

Установлено, что указанное распоряжение официально опубликовано в печатном издании "Самарская Газета", выпуск от ДД.ММ.ГГГГ N (5823).

Из содержания Положения следует, что им предусматривается административная процедура получения акта оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, в случае отсутствия оснований для получения разрешения на строительство в соответствии со ст. 51 Градостроительного кодекса РФ.

Согласно ст. 6 Градостроительного Кодекса РФ Правительство РФ утверждает исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства с учётом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований, порядок внесения изменений в данные перечни, порядок ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях.

Установление органами, индивидуальными предпринимателями, организациями, указанными в пункте 7.4 части 1 настоящей статьи, обязанности осуществления процедур, не предусмотренных исчерпывающими перечнями процедур в сферах строительства, в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства не допускается.

К полномочиям органов государственной власти РФ относится утверждение исчерпывающих перечней процедур, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ и осуществляемых федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями, организациями в отношении физических и юридических лиц, являющихся субъектами градостроительных отношений, в целях подготовки такими физическими и юридическими лицами документации по планировке территории, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции объектов капитального строительства (далее - исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства), а также порядка ведения реестра описаний процедур, указанных в данных перечнях. В данные перечни с учетом особенностей осуществления градостроительной деятельности на территориях субъектов РФ и территориях муниципальных образований по представлению высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) могут быть включены процедуры, предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.

Исчерпывающий перечень процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения утверждён Постановлением Правительства РФ от ДД.ММ.ГГГГ N "Об исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения и о Правилах ведения реестра описаний процедур, указанных в исчерпывающем перечне процедур в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения".

Во исполнение ст. 6 Градостроительного кодекса РФ Постановлением Правительства РФ от 30.04.2014 года N 403 утверждён исчерпывающий перечень процедур в сфере жилищного строительства.

Статьёй 3.2 Закона Самарской области от 12.07.2006 года N 90-ГД "О градостроительной деятельности на территории Самарской области" предусмотрены процедуры, связанные с особенностями осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и территориях муниципальных образований в Самарской области.

К процедурам, которые могут осуществляться на территории муниципальных образований в Самарской области, в случае их установления муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования относятся: согласование схемы движения транспорта и пешеходов на период проведения работ на проезжей части; проведение контрольно-геодезической съемки и передачи исполнительной документации в уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления; предоставление заключения о соответствии проектной документации сводному плану подземных коммуникаций и сооружений; согласование проведения работ в технических и охранных зонах; выдача разрешения на перемещение отходов строительства, сноса зданий и сооружений, в том числе грунтов.

Перечень полномочий органов местного самоуправления городских округов в сфере градостроительства определен п. 3 ст. 8 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой к полномочиям органов местного самоуправления относятся: подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов; утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городских округов; утверждение правил землепользования и застройки городских округов; утверждение документации по планировке территории в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территориях городских округов; направление уведомлений, предусмотренных пунктом 2 части 7, пунктом 3 части 8 статьи 51.1 и пунктом 5 части 19 статьи 55 настоящего Кодекса, при осуществлении строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства, садовых домов на земельных участках, расположенных на территориях городских округов; ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности в части, касающейся осуществления градостроительной деятельности на территориях городских округов, и предоставление сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности; принятие решений о развитии застроенных территорий; проведение осмотра зданий, сооружений на предмет их технического состояния и надлежащего технического обслуживания в соответствии с требованиями технических регламентов, предъявляемыми к конструктивным и другим характеристикам надежности и безопасности указанных объектов, требованиями проектной документации, выдача рекомендаций о мерах по устранению выявленных нарушений в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом; разработка и утверждение программ комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития транспортной инфраструктуры городских округов, программ комплексного развития социальной инфраструктуры городских округов; заключение договоров о комплексном развитии территории по инициативе правообладателей земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества; принятие решения о комплексном развитии территории по инициативе органа местного самоуправления; принятие решения о сносе самовольной постройки либо решения о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных гражданским законодательством, осуществление сноса самовольной постройки или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом.

В силу п. 26 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 года N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа в числе прочего относится утверждение генеральных планов муниципального, городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов муниципального, городского округа документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство (за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ, иными федеральными законами), разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории муниципального, городского округа.

Таким образом, согласно положениям действующего законодательства, органы местного самоуправления муниципальных образований Самарской области не наделены полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере градостроительства, за исключением предусмотренных случаев.

Установленная оспариваемым Положением административная процедура по даче оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и оформления по её результатам акта, в случаях отсутствия оснований для получения разрешения на строительства, региональным законом не предусмотрена. Кроме того, данная оценка не отнесена к особенностям осуществления градостроительной деятельности на территории Самарской области и не включена в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства РФ N 346, либо Постановлением Правительства РФ N 403.

Согласно ответу административного ответчика на акт прокурорского реагирования в виде протеста, установленная административная процедура не относится к градостроительным процедурам и не регулирует правоотношения в сфере градостроительства, поименованные в ст. 6 Градостроительного кодекса РФ, в связи с чем, не требует включения в исчерпывающие перечни, утверждена уполномоченным органом местного самоуправления в рамках предоставленной компетенции.

Согласно п. 14 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ под реконструкцией понимается изменение параметров объекта капитального строительства, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение объекта капитального строительства, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций объекта капитального строительства, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов.

Согласно положениям ст. 51 Градостроительного кодекса РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, если при его проведении затрагиваются конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, осуществляется на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей.

Под характеристиками безопасности здания или сооружения понимаются количественные и качественные показатели свойств строительных конструкций, основания, материалов, элементов сетей инженерно-технического обеспечения и систем инженерно-технического обеспечения, посредством соблюдения которых обеспечивается соответствие здания или сооружения требованиям безопасности.

Разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт, за исключением случаев, предусмотренных Градостроительным кодексом РФ.

Выдача разрешения на строительство не требуется в случае изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики их надежности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом.

Согласно п. 2 ст. 3 Федерального закона от 18.10.1995 года N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" разрешение на строительство не требуется в случае, если строительные работы не влекут за собой изменений внешнего архитектурного облика сложившейся застройки города или иного населенного пункта и их отдельных объектов и не затрагивают характеристик надежности и безопасности зданий, сооружений и инженерных коммуникаций.

Процедура выдачи разрешения на строительство включена в исчерпывающие перечни градостроительных процедур установленных Постановлением Правительства N 346 (п. 55) и Постановлением Правительства N 403 (п. 59).

Согласно системному толкованию приведённых норм, порядок учёта и согласования изменений объекта капитального строительства регулируется градостроительным законодательством, посредством определения видов и способов согласования. Случай, когда получение разрешения на проведение изменений не требуется, урегулирован градостроительным законодательством, следовательно такая ситуация относится к градостроительной деятельности.

Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере.

Отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительства, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению.

Таким образом, оспариваемый нормативный акт противоречит положениям ст.ст. 6, 8 Градостроительного кодекса РФ, ст. 16 Федерального закона N 131-ФЗ, Постановления Правительства РФ от 28.03.2017 года N 346, Постановления Правительства РФ от 30.04.2014 года N 403.

При наличии указанных обстоятельств, суд приходит к выводу о том, что установленная административным ответчиком процедура нарушает права неопределённого круг лиц, единство требований к порядку осуществления взаимодействия субъектов градостроительной деятельности, принципы законодательства о градостроительной деятельности, в связи с чем, требования административного истца о признании оспариваемого распоряжения не соответствующим закону и не действующим, подлежат удовлетворению.

Доводы административного ответчика о том, что оспариваемое распоряжение не регламентирует непосредственно архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а лишь определяет порядок проведения оценки уже выполненных строительных мероприятий, в связи с чем, требования административного истца не подлежат удовлетворению, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отказа в иске.

Из системного толкования норм градостроительного законодательства следует, что порядок учёта и согласования изменений объекта капитального строительства регулируется градостроительным законодательством, посредством определения видов и способов согласования. Случай, когда получение разрешения на проведение изменений не требуется, урегулирован градостроительным законодательством, следовательно такая ситуация относится к градостроительной деятельности. Утверждение исчерпывающих перечней процедур в сферах строительства направлено на установление открытых, доступных процедур в строительной сфере. Отсутствие установленного порядка оценки изменений объекта капитального строительства, не требующих получения разрешения на строительства, не наделяет правом неуполномоченный орган, устанавливать иную процедуру по своему усмотрению. Издав соответствующее распоряжение, административный ответчик фактически наделил себя полномочиями, не предусмотренными законом для данного органа местного самоуправления, т.е. полномочиями по нормативному регулированию правоотношений в сфере строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства, которые не включены в перечень градостроительных процедур, установленных Постановлением Правительства N 346 и Постановлением Правительства N 403.

Ссылка административного ответчика на то, что оспариваемое распоряжение об утверждении положения, не является нормативным правовым актом, поскольку, не содержит правил поведения, обязательных для неопределённого круга лиц, также является несостоятельной.

Согласно разъяснениям, содержащимся в п.п.2-3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Вместе с тем признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом.

Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права.

В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учётом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам Главы 21 КАС РФ.

Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами, наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц.

Таким образом, учитывая то обстоятельство, что оспариваемое распоряжение издано органом местного самоуправления и рассчитано на неоднократное применение в отношении неопределённого круга лиц, оснований считать, что оно не является нормативным правом актом, не имеется.

Ссылка административного ответчика на то, что истцом пропущен срок обращения в суд, поскольку, оспариваемое распоряжение вынесено 08.06.2017 года, соответственно административный истец имел право обратиться в суд не позднее 08.09.2017 года, основана на неправильном толковании действующего законодательства, поскольку, в силу положений ст. 208 КАС РФ административное исковое заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в суд в течение всего срока действия этого нормативного правового акта.

На основании изложенного, руководствуясь ст.ст.175-180 КАС РФ, решил:

Административный иск прокурора города Самары - удовлетворить.

Признать не соответствующим закону и недействующим распоряжение от 07.06.2017 года N "Об утверждении положения о порядке проведения оценки выполненных строительных мероприятий изменения объектов капитального строительства и (или) их частей, если такие изменения не затрагивают конструктивные и другие характеристики надёжности и безопасности и не превышают предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции, установленные градостроительным регламентом, на территории г.о. Самара.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме в Самарский областной суд через Ленинский районный суд города Самары.