Решение Верховного Суда РФ от 24 марта 2020 г. N АКПИ20-100 Об отказе в признании частично не действующим пункта 1 (расчётные единицы, в отношении которых установлен норматив "1 проживающий или 1 кв. м. общей площади" для категории объектов "Домовладения", "Многоквартирные дома") приложения N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28 июля 2016 г. N 524/пр

Решение Верховного Суда РФ от 24 марта 2020 г. N АКПИ20-100

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23 июня 2020 г. N АПЛ20-138 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе

судьи Верховного Суда Российской Федерации Кириллова В.С.

при секретаре Березиной А.В.

с участием прокурора Власовой Т.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мельникова Сергея Ивановича о признании частично недействующим пункта 1 (расчётные единицы, в отношении которых установлен норматив "1 проживающий или 1 кв. м. общей площади" для категории объектов "Домовладения", "Многоквартирные дома") приложения N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённым приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. N 524/пр,

установил:

приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. N 524/пр утверждены Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - Методические рекомендации).

Приложением N 1 к Методическим рекомендациям определены категории объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчётные единицы по категориям объектов: в отношении категории объектов "Домовладения" подраздел "Многоквартирные дома" определена расчётная единица, в отношении которой устанавливается норматив - 1 проживающий или 1 кв. м. общей площади.

Мельников С.И. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим расчётной единицы, в отношении которой установлен норматив - 1 проживающий или 1 кв. м. общей площади для пункта 1 "Многоквартирные дома" в отношении категории объектов "Домовладения" приложения N 1 к Методическим рекомендациям, ссылаясь на противоречие оспариваемого положения частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, статье 209, пункту 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Как указывает административный истец, он является собственником 2/3 доли в праве общей долевой собственности на квартиру в многоквартирном доме, площадью 40,5 кв. м., расположенную по адресу: _ При расчёте размера платы за жилое помещение расчёт платы за обращение с твёрдыми коммунальными отходами производится исходя из размера общей площади жилого помещения, что ставит его в неравное положение по сравнению с другими собственниками жилых помещений, где зарегистрировано и проживает более одного человека. Считает, что расчёт должен осуществляться исходя из количества проживающих в квартире, поскольку причинно-следственная связь между размером жилого помещения и количеством твёрдых коммунальных отходов отсутствует.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) в письменных возражениях указало, что Методические рекомендации утверждены уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в пределах компетенции, не являются нормативным правовым актом, не направлены на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, в них отсутствуют правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, акт соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца, и ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Заинтересованное лицо Министерство юстиции Российской Федерации (далее также - Минюст России) в письменных объяснениях выразило позицию, что Методические рекомендации не могут являться нормативным правовым актом и не должны содержать нормативные предписания, при этом содержание Методических рекомендаций не соответствует компетенции, предоставленной Минстрою России, кроме того, указанная компетенция фактически не реализована, просило рассмотреть дело без участия его представителя.

Административный истец Мельников С.И., являющийся инвалидом второй группы, в судебное заседание не явился, о времени и месте которого извещён надлежащим образом, заявил о рассмотрении дела в его отсутствие.

Обсудив доводы административного истца Мельникова С.И., проверив оспариваемые нормативные положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей необходимым в удовлетворении заявленного требования отказать, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения административного искового заявления.

Согласно пункту 4 статьи 24 ¹⁰ Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - Правила).

Пунктом 2 указанного постановления предусмотрено, что Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации по согласованию с Федеральной антимонопольной службой в 2-месячный срок должно утвердить методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов в части, касающейся проведения замеров отходов, определения расчётных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

Согласно пункту 1 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее - Положение), утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038, Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства.

В соответствии с пунктом 5.2.102 Положения Минстрой России уполномочен принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Федеральная антимонопольная служба письмом от 25 мая 2016 г. N ВК/35071/16 согласовала с Минстроем России Методические рекомендации в представленной редакции.

Таким образом, Методические рекомендации утверждены приказом Минстроя России при реализации полномочий на принятие такого акта.

Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчётных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 1). Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункт 2).

Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков её представления (пункт 3). Категории объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчётные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям (пункт 4).

Методические рекомендации, как следует из их содержания, описывают проведение замеров отходов, а также сроки проведения, определение расчётных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы.

Анализ Методических рекомендаций позволяет сделать вывод, что данный акт не содержит обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц.

Методические рекомендации носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заявителя и иных лиц.

Оспариваемый акт также не устанавливает правовой статус организаций, не имеет межведомственный характер, не содержит сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждёнными постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений (пункт 2); государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 10).

Согласно подпункту "д" пункта 15 Разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённых приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. N 88, не подлежат представлению на государственную регистрацию в том числе акты рекомендательного характера.

Таким образом, оспариваемые Методические рекомендации утверждены в пределах предоставленных Минстрою России полномочий, в предусмотренной форме, носят рекомендательный характер и не нуждаются в государственной регистрации.

Порядок вступления данного акта в силу, определённый Минстроем России как федеральным органом исполнительной власти, издавшим акт, не затрагивающий права и свободы заявителя и иных лиц, не содержащий новых правовых норм, не может считаться нарушенным.

Нормы Конституции Российской Федерации, на которые ссылается административный истец в обоснование заявленного требования, непосредственно не регулируют вопросы определения расчётных единиц для нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов.

Оспариваемые положения Методических рекомендаций не нарушают прав и законных интересов административного истца, поскольку не предусматривают порядок расчёта платы за обращение с твёрдыми коммунальными отходами. Кроме того, оспариваемый акт не противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (статьям 209, пункту 1 статьи 781 ГК РФ) ввиду различного предмета правового регулирования и сферы применения Методических рекомендаций.

Не может быть признана состоятельной правовая позиция Минюста России, заключающаяся в том, что Методические рекомендации не соответствуют предоставленной компетенции Минстроя России и фактически восполняют пробел в правовом регулировании.

Порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, включающий в себя процедуры сбора, анализа и расчёта данных о массе и объёме накапливаемых отходов с учётом их сезонных изменений, установлен Правилами (пункт 1 Правил).

В соответствии с пунктом 2 Правил установление нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов отнесено к полномочиям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органов местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения их соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (далее - уполномоченные органы).

Норматив определяется исходя из данных о массе, объёме отходов и выражается в количественных показателях массы и объёма на одну расчётную единицу (пункт 13 Правил). Расчётные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом (пункт 14 Правил).

Таким образом, полномочиями по установлению нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов и выбору расчётных единиц для каждой категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться такие нормативы, наделены органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в определённых случаях органы местного самоуправления, а не Минстрой России.

Так, расчётные единицы по категориям объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям (пункт 4 Методических рекомендаций).

Данным приложением определены расчётные единицы, которые могут применяться для установления нормативов по каждой из категорий объектов.

Приложением N 1 к Методическим рекомендациям в отношении категории объектов "Домовладение", "Многоквартирные дома" предусмотрена расчётная единица, в отношении которой устанавливается норматив - 1 проживающий или 1 кв. м. общей площади.

Другого акта, устанавливающего иные расчётные единицы для определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, не имеется.

В соответствии с пунктом 148 ³⁰ Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354, размер платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9 (1) приложения N 2 к указанным правилам, исходя из количества граждан, постоянно и временно проживающих в жилом помещении.

В случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9 (2) приложения N 2 к Правилам.

Таким образом, нормативно-правовое регулирование вопросов оплаты коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, в том числе расчётные единицы по категориям объектов для определения норматива накопления твёрдых коммунальных отходов, установлено и регламентируется нормативными актами Правительства Российской Федерации.

Ввиду того, что Методические рекомендации в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству, в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации

решил:

в удовлетворении административного искового заявления Мельникова Сергея Ивановича о признании частично недействующим пункта 1 (расчётные единицы, в отношении которых установлен норматив "1 проживающий или 1 кв. м. общей площади" для категории объектов "Домовладения", "Многоквартирные дома") приложения N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённым приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. N 524/пр, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

В.С. Кириллов