Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23 июня 2020 г. N АПЛ20-138 Суд оставил без изменения решение суда первой инстанции, которым отказано в признании частично не действующим пункта 1 (расчётные единицы, в отношении которых установлен норматив "1 проживающий или 1 кв.м. общей площади" для категории объектов "Домовладения", "Многоквартирные дома") приложения N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 28 июля 2016 г. N 524/пр

Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 23 июня 2020 г. N АПЛ20-138

Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Манохиной Г.В.,

членов коллегии Зайцева В.Ю.,

Вавилычевой Т.Ю.

при секретаре Горбачевой Е.А.

с участием прокурора Засеевой Э.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Мельникова Сергея Ивановича о признании частично недействующим пункта 1 (расчётные единицы, в отношении которых установлен норматив "1 проживающий или 1 кв.м. общей площади" для категории объектов "Домовладения", "Многоквартирные дома") приложения N 1 к Методическим рекомендациям по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, утверждённым приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 28 июля 2016 г. N 524/пр, по апелляционной жалобе Мельникова С.И. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. по делу N АКПИ20-100, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., возражения относительно доводов апелляционной жалобы представителя Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации Моренковой В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (далее также - Минстрой России) издан приказ от 28 июля 2016 г. N 524/пр "Об утверждении Методических рекомендаций по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов" (далее - Приказ), которым утверждены указанные методические рекомендации (далее - Методические рекомендации).

Приказ не имеет государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) и не был официально опубликован.

В приложении N 1 к Методическим рекомендациям приведены категории объектов, в отношении которых могут устанавливаться нормативы накопления твёрдых коммунальных отходов, а также расчётная единица, в отношении которой устанавливается норматив. Согласно пункту 1 подраздела "Многоквартирные дома" данного приложения одним из таких категорий объектов является "Домовладения", с расчётной единицей - 1 проживающий или 1 кв.м. общей площади.

Мельников С.И., имеющий в собственности 2/3 доли в праве общей долевой собственности на квартиру в многоквартирном доме, площадью 40,5 кв.м., расположенную в Московской области, обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим приложения N 1 к Методическим рекомендациям в части расчётной единицы, в отношении которой установлен норматив - 1 проживающий или 1 кв.м. общей площади для категории объектов "Домовладения". Считает, что оспариваемое положение противоречит частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации, статье 209, пункту 1 статьи 781 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Нарушение своих прав усматривает в том, что при определении размера платы за жилое помещение расчёт платы за обращение с твёрдыми коммунальными отходами производится исходя из размера общей площади жилого помещения, поэтому он находится в неравном положении по сравнению с другими собственниками жилых помещений, где зарегистрировано и проживает более одного человека. По его мнению, расчёт должен осуществляться исходя из количества проживающих в квартире, поскольку причинно-следственной связи между размером жилого помещения и количеством твёрдых коммунальных отходов не имеется.

В письменных возражениях в суд первой инстанции представитель Минстроя России административный иск не признал, указав, что Приказ нормативным правовым актом не является, так как не направлен на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений, не содержит правовые нормы, обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, акт соответствует законодательству Российской Федерации и не нарушает прав и законных интересов административного истца.

Представитель Минюста России в письменных объяснениях выразил мнение, что Методические рекомендации не могут являться нормативным правовым актом и не должны содержать нормативные предписания, при этом содержание Методических рекомендаций не соответствует компетенции, предоставленной Минстрою России, кроме того, указанная компетенция фактически не реализована.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. административное исковое заявление Мельникова С.И. оставлено без удовлетворения.

Не согласившись с таким решением, административный истец в апелляционной жалобе просит его отменить, как необоснованное и незаконное, и принять новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Считает, что суд применил правовую норму, не подлежащую применению и противоречащую нормам права, а именно пункт 148 ³⁰ Правил предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 354 (далее - Правила предоставления коммунальных услуг, Правила). Не согласен с выводом суда о том, что если Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом и не имеют обязательной юридической силы, то они не нарушают его права.

В суд апелляционной инстанции административный истец, представитель Минюста России не явились, о месте и времени судебного заседания извещены в установленном законом порядке.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для её удовлетворения и отмены обжалуемого судебного решения не находит.

В силу пункта 4 статьи 24 ¹⁰ Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" порядок определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 г. N 269 Об определении нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (далее - Постановление N 269) утверждены Правила определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов (пункт 1) и возложена обязанность на Минстрой России по согласованию с Федеральной антимонопольной службой в 2-месячный срок утвердить методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов в части, касающейся проведения замеров отходов, определения расчётных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 2).

Пунктами 1 и 5.2.102 Положения о Министерстве строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, утверждённого постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1038, предусмотрено, что Минстрой России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в том числе в сфере жилищно-коммунального хозяйства, и уполномочен принимать нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности.

Письмом от 25 мая 2016 г. N ВК/35071/16 Федеральная антимонопольная служба согласовала с Минстроем России Методические рекомендации в представленной редакции.

При таких данных правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации утверждены приказом Минстроя России при реализации полномочий на принятие такого акта.

Из содержания Методических рекомендаций следует, что они разработаны в целях оказания методического содействия органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации по проведению замеров отходов, определению расчётных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (пункт 1).

Методические рекомендации не содержат положений обязательного характера (пункт 2).

Органам исполнительной власти субъекта Российской Федерации рекомендуется запрашивать от органов местного самоуправления в письменной форме необходимую информацию с указанием перечня, формы и сроков её представления (пункт 3).

Проанализировав положения оспариваемого в части правового акта, суд первой инстанции сделал обоснованный вывод об отсутствии в нём обязательных для исполнения органами государственной власти, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределённый круг лиц. Методические рекомендации носят рекомендательный характер, адресованы органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и не являются актом, содержащим новые правовые нормы, на основании которых реализуются права и обязанности заявителя и иных лиц.

Правомерен вывод суда первой инстанции о том, что Методические рекомендации не устанавливают правовой статус организаций, не имеют межведомственный характер, не содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Поскольку Методические рекомендации по своей правовой природе не являются нормативным правовым актом, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что они не подлежали государственной регистрации по Правилам подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009, и их издание не требовало официального опубликования на основании Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

В соответствии с Постановлением N 269 норматив определяется исходя из данных о массе и объёме отходов и выражается соответственно в количественных показателях массы и объёма на одну расчётную единицу (пункт 13).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "пункт 13 Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. N 269"

Расчётные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом, которым является орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления поселений или городских округов (в случае наделения соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации) (пункт 14).

Как указано в пункте 4 Методических рекомендаций, категории объектов, на которых образуются отходы, и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, а также расчётные единицы по категориям объектов рекомендуется определять в соответствии с приложением N 1 к Методическим рекомендациям.

Методические рекомендации в обжалуемой части не предусматривают порядок расчёта платы за обращение с твёрдыми коммунальными отходами, как ошибочно полагает административный истец. Изложенные в правовом акте предложения являются лишь рекомендациями и, следовательно, вопреки доводу апелляционной жалобы, не могут нарушать права и законные интересы Мельникова С.И.

Ссылки административного истца на противоречие пункта 1 приложения N 1 к Методическим рекомендациям положениям статьи 209 и пункта 1 статьи 781 ГК РФ правильно отвергнуты судом по причине различного предмета правового регулирования и сферы применения.

Разрешая данное дело суд правильно учёл, что порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учёта и при их отсутствии регулируется Правилами предоставления коммунальных услуг. В силу пункта 148 ³⁰ этих правил размер платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9 ¹ приложения N 2 к Правилам. В случае принятия органом государственной власти субъекта Российской Федерации решения об осуществлении потребителями оплаты коммунальной услуги по обращению с твёрдыми коммунальными отходами исходя из общей площади жилого помещения размер платы за коммунальную услугу по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, предоставленную потребителю в жилом помещении, определяется в соответствии с формулой 9 ² приложения N 2 к Правилам. Иные правовые акты, содержащие расчётные единицы для определения нормативов накопления твёрдых коммунальных отходов, отсутствуют.

Проверка нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации на соответствие Конституции Российской Федерации отнесена положениями пункта "а" части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, подпункта "а" пункта 1 статьи 3 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" к полномочиям Конституционного Суда Российской Федерации. Пункт 148 ³⁰ Правил предоставления коммунальных услуг, приведённый в решении суда, не признан несоответствующим Конституции Российской Федерации, в связи с чем довод апелляционной жалобы о неконституционное_ данной нормы не является основанием для отмены обжалуемого решения.

Ходатайство административного истца об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия пункта 148 ³⁰ Правил предоставления коммунальных услуг и формулы 9 ¹ приложения N 2 к указанным правилам частям 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации не подлежит удовлетворению. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" предусматривает возможность обращения в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с обнаружением неопределённости в вопросе соответствия закона или нормативного правового акта Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации. Апелляционная коллегия какой-либо неопределенности не усматривает.

Вопреки утверждению административного истца в апелляционной жалобе при рассмотрении и разрешении административного дела судом первой инстанции правильно были применены нормы материального права. Процессуальные требования также соблюдены.

Установив, что Методические рекомендации в оспариваемой части соответствуют действующему законодательству, суд первой инстанции в силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации принял правильное решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Предусмотренные статьёй 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 308-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Мельникова Сергея Ивановича - без удовлетворения.

Председательствующий

Г.В. Манохина

Члены коллегии

В.Ю. Зайцев

Т.Ю. Вавилычева