Решение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 января 2020 г. N 3а-11/2020 "О признании частично недействующими Генерального плана города Салехарда, утв. решением Городской Думы МО город Салехард от 25.12.2013 N 91"

Суд Ямало-Ненецкого автономного округа в составе:

председательствующего судьи суда ЯНАО Ощепкова Н.Г.,

при секретаре Кречмаровской Ю.Р.,

с участием прокурора Кривошеевой Е.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании, административное дело N 3а-11/2020 по административному исковому заявлению Гавриленко Е.И. о признании частично недействующими нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования, установил:

Гавриленко Е.И. через своего представителя Галко С.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 25.12.2013 N 91 "Об утверждении Генерального плана города Салехарда", решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 30.10.2015 N 82 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Салехарда" в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к зоне озеленения территорий общего пользования, улице и дороге местного значения, с возложением обязанности по устранению допущенных нарушений прав административного истца путем внесения изменений в указанные нормативные правовые акты и изменения территориальной зоны земельного участка.

В обоснование заявленных требований указано, что Гавриленко Е.И. является собственником индивидуального жилого дома, расположенного по адресу: <адрес> и арендатором земельного участка с кадастровым номером N, общей площадью 646 кв. м., используемого для размещения данного жилого дома. Земельный участок предназначен для размещения домов малоэтажной жилой застройки и имеет вид разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства. В 2017 году административный истец обратилась в орган местного самоуправления по вопросу предоставления земельного участка в собственность, однако в этом было отказано, в связи с тем, что оспариваемыми нормативными правовыми актами земельный участок частично отнесен к зоне озеленения территорий общего пользования и частично отнесен к территории улично-дорожной сети (улица и дорога местного значения).

По мнению административного истца, указанные решения Городской Думы муниципального образования город Салехард в оспариваемой их части противоречат федеральному и региональному законодательству, не учитывают сложившегося землепользования, допускают неправомерное нахождение земельного участка в двух территориальных зонах, и нарушают право собственника объекта недвижимости на приобретение земельного участка, находящегося в муниципальной собственности.

Административный истец Гавриленко Е.И. и ее представитель Галко С.Н., действующий на основании доверенности (имеющий высшее юридическое образование), в судебном заседании, настаивали на удовлетворении административного искового заявления.

Представитель административного ответчика Городской Думы муниципального образования город Салехард - Вакула В.В., действующий на основании доверенности, в судебном заседании, просил в удовлетворении иска отказать, поскольку оспариваемые нормативные правовые акты соответствуют законодательству и приняты в пределах компетенции представительного органа местного самоуправления. При этом признал факт нахождения земельного участка в двух функциональных и территориальных зонах.

Прокурор прокуратуры Ямало-Ненецкого автономного округа Кривошеева Е.Е., в судебном заседании, в заключении по административному делу полагала, что административное исковое заявление подлежит удовлетворению.

Выслушав объяснения административного истца Гавриленко Е.И. и ее представителя Галко С.Н., представителя административного ответчика Вакулы В.В., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора, суд приходит к следующему.

Решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 25.12.2013 N 91 утвержден Генеральный план города Салехарда в редакции проекта "Корректировка генерального плана г. Салехард" (далее также - Решение N 91, Генеральный план). Решение N 91 было официально опубликовано в печатном издании "Полярный круг", спецвыпуск N 52/1, 26.12.2013, размещено на официальном интернет-сайте муниципального образования город Салехард http://www.salekhard.org, 26.12.2013, а также размещено в правовой системе Консультант Плюс/Ямало-Ненецкий автономный округ.

В Решение N 91 вносились изменения, в настоящее время Решение N 91 действует в редакции решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 16.06.2017 N 47 "О внесении изменений в Генеральный план города Салехарда".

Решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 30.10.2015 N 82 утверждены Правила землепользования и застройки города Салехарда в составе: часть I "Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения изменений в указанные правила"; часть II "Карта градостроительного зонирования"; часть III "Градостроительные регламенты" (далее также - Решение N 82, Правила землепользования и застройки). Решение N 82 было официально опубликовано в печатном издании "Полярный круг", спецвыпуск N 45/1, 05.11.2015, размещено на официальном интернет-сайте муниципального образования город Салехард http://www.salekhard.org, 05.11.2015, а также размещено в правовой системе Консультант Плюс/Ямало-Ненецкий автономный округ.

В Решение N 82 вносились изменения, в настоящее время Решение N 82 действует в редакции решения Городской Думы муниципального образования город Салехард от 30.11.2018 N 72 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки города Салехарда".

В соответствии со статьями 7 и 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов городского округа и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения.

В силу части 1 статьи 24 и части 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс), генеральный план и правила землепользования и застройки городского округа утверждаются представительным органом местного самоуправления городского округа.

В соответствии со статьями 13, 30 и 32 Устава муниципального образования город Салехард, Городская Дума города Салехарда является представительным органом муниципального образования и к ее полномочиям относится утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки.

С учетом названных правовых норм, а также положений устава, Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом в установленной форме с соблюдением правил официального опубликования и по этим основаниям не обжалуются. Кроме этого законность принятия и официального опубликования Генерального плана и Правил землепользования и застройки проверены вступившим в законную силу решением Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 23 марта 2018 года (т. 1, л.д. 31 - 40).

Проверяя оспариваемые правовые предписания Генерального плана и Правил землепользования и застройки на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд исходит из следующего.

Согласно материалам дела, Гавриленко Е.И. с 2010 года является собственником жилого дома, расположенного по адресу: <адрес>.

15 августа 2013 года распоряжением Администрации муниципального образования город Салехард N 1183-р была утверждена согласованная схема расположения земельного участка на кадастровом плане площадью 646 кв. м. для размещения индивидуального жилого дома по адресу: <адрес> (категория земель - земли населенных пунктов, разрешенное использование - земельные участки, предназначенные для размещения домов малоэтажной жилой застройки).

10 октября 2013 года Администрацией муниципального образования город Салехард, в целях размещения указанного индивидуального жилого дома, Гавриленко Е.И. предоставлен в аренду земельный участок с кадастровым номером N, общей площадью 646 кв. м. (срок аренды по 30 сентября 2023 года) (далее также - земельный участок).

Вид разрешенного использования земельного участка установлен для индивидуального жилищного строительства, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра недвижимости от 29 ноября 2019 года (т. 1, л.д. 23 - 25).

В соответствии с оспариваемыми Генеральным планом и Правилами землепользования и застройки земельный участок с кадастровым номером NN отнесен к двум функциональным и территориальным зонам: рекреационной зоне (зона озелененных территорий общего пользования (РЗ 602) и зоне улично-дорожной сети (УЗ 1000) (автомобильная дорога).

Факт нахождения земельного участка в двух функциональных и территориальных зонах не оспаривается административным ответчиком и подтверждается фрагментами карт Генерального плана и Правил землепользования и застройки (т. 2, л.д. 113 - 116).

Административный истец Гавриленко Е.В. обращалась в 2017 году в Администрацию муниципального образования город Салехард по вопросу предоставления в собственность названного земельного участка, в чем было отказано со ссылкой на пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса РФ и нахождение земельного участка в двух функциональных и территориальных зонах.

Согласно части 11 статьи 9 Градостроительного кодекса генеральные планы городских округов являются документами долгосрочного территориального планирования и утверждаются на срок не менее чем двадцать лет.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса).

Согласно части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса генеральный план содержит положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа.

В силу части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Правовой режим определяется градостроительными регламентами, которые включаются в правила землепользования и застройки.

В силу требований частей 9 и 10 статьи 31, пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса должен быть соблюден принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Территориальные зоны конкретизируют положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам, в соответствии с нормами статьи 1, статей 34 и 35 Градостроительного кодекса.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса, внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется при их несоответствии генеральному плану муниципального образования.

Между тем пунктом 2 статьи 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Такие же требования установлены частью 4 статьи 30 Градостроительного кодекса, согласно которой на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне, за исключением земельного участка, границы которого в соответствии с земельным законодательством могут пересекать границы территориальных зон.

При этом пунктом 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Исходя из пунктов 8 и 9 статьи 85 Земельного кодекса РФ и частей 8 и 11 статьи 35 Градостроительного кодекса, зоны транспортной инфраструктуры и рекреационные зоны имеют различное назначение, обуславливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Подпунктом 5 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ предусмотрен основополагающий принцип земельного законодательства: единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Поскольку территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N не отвечает требованиям принадлежности его только к одной территориальной зоне, не учитывает существующий с 2013 года порядок землепользования (размещение индивидуального жилого дома), оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки в этой части приняты в нарушение действующего законодательства.

Установление двух функциональных зон (рекреационной) и зоны улично-дорожной сети (автомобильной дороги)) и двух территориальных зон (РЗ 602 и УЗ 1000) в границах указанного земельного участка и расположенного на нем индивидуального жилого дома противоречит требованиям части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса, пункта 2 статьи 85 Земельного кодекса и препятствует реализации прав административного истца на рациональное использование земельного участка.

При этом в соответствии с нормами земельного законодательства и принципом единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, собственники зданий, строений и сооружений, расположенных на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут приобрести такие земельные участки в собственность или в аренду, что предполагает нахождение таких участков в соответствующей функциональной (территориальной) зоне.

В данном случае, нахождение земельного участка в двух функциональных (территориальных) зонах, не предназначенных для застройки индивидуальным жилым домом, в рамках действующего правового регулирования означает сохранение неопределенности правового режима земельного участка, что нарушает права и законные интересы административного истца.

Обращает на себя внимание также следующее.

Земельный участок был сформирован и поставлен на кадастровый учет 5 сентября 2013 года с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, то есть до утверждения оспариваемых нормативных правовых актов, соответственно административный ответчик имел объективную возможность учесть существующий порядок землепользования, а также градостроительное зонирование, что сделано не было.

В силу положений пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Определяя момент, с которого оспариваемые акты должны быть признаны недействующими в соответствующей части, суд полагает, что поскольку оспариваемые нормативные правовые акты применялись до вынесения решения суда и на их основании реализовывались права граждан и организаций, необходимо признать их недействующими в части со дня вступления решения в законную силу, в соответствии с разъяснениями, содержащимися в пункте 38 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами".

Требования в административном исковом заявлении о возложении на административного ответчика обязанности по устранению допущенных нарушений прав административного истца путем внесения изменений в указанные нормативные правовые акты и изменения территориальной зоны земельного участка, подлежат оставлению без удовлетворения, поскольку при рассмотрении данной категории административных дел суд ограничен проверкой законности оспариваемых нормативных правовых актов. При этом в приведенных положениях федерального законодательства, регулирующих соответствующие правоотношения, не предусмотрена обязанность административного ответчика принять новый нормативный правовой акт, заменяющий нормативный правовой акт, признанный недействующим в части.

По смыслу закона, суд при разрешении дел данной категории не вправе обсуждать вопрос о целесообразности принятия органом или должностным лицом оспариваемого акта и внесение в него изменений, поскольку это относится к исключительной компетенции органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Таким образом, заявленные в административном иске требования о возложении обязанности на административного ответчика по принятию новых нормативных правовых актов, заменяющих нормативные правовые акты, признанные недействующими в части и изменение территориальной зоны земельного участка, противоречат пункту 37 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25.12.2018 N 50.

Согласно пункту 2 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства РФ в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должно содержаться указание на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа местного самоуправления.

Административным истцом при подаче административного искового заявления уплачена государственная пошлина в размере 600 рублей, размер которой с учетом оспаривания двух нормативных правовых актов, согласуется с подпунктом 6 пункта 1 статьи 333.19 Налогового кодекса РФ. Указанная сумма подлежит взысканию в пользу административного истца с административного ответчика в виду удовлетворения требования о признании частично недействующими нормативных правовых актов представительного органа муниципального образования (статья 111, пункт 3 части 4 статьи 215 КАС РФ).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства РФ, Суд Ямало-Ненецкого автономного округа решил:

административное исковое заявление Гавриленко Е.И. удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу Генеральный план города Салехарда в редакции проекта "Корректировка генерального плана г. Салехард", утвержденный решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 25.12.2013 N 91 (в редакции решения Городской Думы МО город Салехард от 16.06.2017 N 47) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум функциональным зонам (рекреационной и улично-дорожной сети (автомобильной дороги).

Признать недействующими со дня вступления решения суда в законную силу Правила землепользования и застройки города Салехарда, утвержденных решением Городской Думы муниципального образования город Салехард от 30.10.2015 N 82 (в редакции решения Городской Думы МО город Салехард от 30.11.2018 N 72) в части отнесения земельного участка с кадастровым номером N к двум территориальным зонам (озелененных территорий общего пользования и улично-дорожной сети).

Взыскать с Городской Думы муниципального образования город Салехард в пользу Гавриленко Е.И. расходы по уплате государственной пошлины в размере 600 (шестьсот) рублей 00 копеек.

В остальной части в удовлетворении заявленных требований отказать.

Обязать Городскую Думу муниципального образования город Салехард в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о принятии решения суда в официальном печатном издании, в котором были опубликованы оспоренные нормативные правовые акты. Если официальное печатное издание прекратило свою деятельность, сообщение публикуется в другом печатном издании, в котором публикуются нормативные правовые акты соответствующего органа местного самоуправления.

Решение может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в апелляционном порядке, в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Мотивированное решение суда изготовлено 15 января 2020 года.

Председательствующий: подпись