Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 мая 2020 г. N 78-КА20-3 Дело о признании незаконным и отмене решения ответчика о неразрешении истцу въезда в РФ передано на новое рассмотрение, поскольку суд не обосновал необходимость ограничения прав и свобод истца, выразившегося в неразрешении въезда на территорию РФ, и не привел относимые и достаточные основания для такого ограничения

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 мая 2020 г. N 78-КА20-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.

судей Зинченко И.Н. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Холова Зайналобудина Хабибуллоевича на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2019 года по административному делу N 2а-4238/2018 по административному исковому заявлению Холова З.Х. о признании незаконным и отмене решения управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 9 апреля 2018 года о неразрешении Холову З.Х. въезда в Российскую Федерацию.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Холов З.Х. обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании решения управления по вопросам миграции Главного управления Министерства внутренних дел России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - УВМ ГУ МВД России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области) о неразрешении въезда в Российскую Федерацию до 9 февраля 2021 года.

Ссылался на то, что оспариваемое решение органа миграционного контроля носит чрезмерный характер, не отвечает принципу соразмерности; реализация указанного решения является грубым вмешательством в личную жизнь административного истца.

Решением Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 16 октября 2018 года заявленные административным истцом требования удовлетворены, признано незаконным и отменено решение управления по вопросам миграции ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 9 апреля 2018 года о неразрешении въезда в Российскую Федерацию гражданину Республики Таджикистан Холову З.Х. сроком до 9 февраля 2021 года, на ответчика возложена обязанность исключить сведения о запрете его въезда в Российскую Федерацию из информационных баз данных.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2019 года решение Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 16 октября 2018 года отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Определением судьи Санкт-Петербургского городского суда от 5 июля 2019 года в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В кассационной жалобе, поданной Холовым З.Х. в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос об отмене апелляционного определения и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2019 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации.

Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 21 февраля 2020 года кассационная жалоба Холова З.Х. с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились, своих представителей не направили, административный ответчик просил суд рассмотреть дело в его отсутствие. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие лиц, участвующих в деле.

Основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на неё, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает, что судом апелляционной инстанции при рассмотрении настоящего дела допущены такого рода нарушения.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между ними и органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, урегулированы Федеральным законом от 25 июля 2002 года N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации".

Статьей 4 названного федерального закона определено, что иностранные граждане пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом.

Согласно пункту 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (далее - Федеральный закон от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ) въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен в случае, если иностранный гражданин или лицо без гражданства неоднократно (два и более раза) в течение трех лет привлекались к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации, - в течение трех лет со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности.

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением УВМ ГУ МВД России по городу Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 9 апреля 2018 года на основании пункта 4 статьи 26 Федерального закона от 15 августа 1996 года N 114-ФЗ в отношении гражданина Республики Таджикистан Холова З.Х., ... года рождения, принято решение о неразрешении въезда в Российскую Федерацию сроком на три года (до 9 февраля 2021 года) в связи привлечением к ответственности за совершение административных правонарушений, предусмотренных частью 1 статьи 12.5 (постановление от 29 января 2018 года) и частью 5 статьи 12.16 (постановление от 8 декабря 2017 года) Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Признавая данное решение незаконным, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что такой акт является слишком строгим, носит формальный характер, несоразмерен совершенным административным правонарушениям и создает препятствие для реализации законных прав и свобод административного истца на его дальнейшую семейную жизнь и трудовую деятельность в Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении административного иска, суд апелляционной инстанции исходил из того, что Холов З.Х. неоднократно совершал на территории Российской Федерации административные правонарушения в области дорожного движения, что свидетельствует о регулярном проявлении пренебрежительного отношения к законодательству Российской Федерации. Выводы суда первой инстанции о нарушении права истца на личную и семейную жизнь суд апелляционной инстанции признал несостоятельными исходя из отсутствия допустимых и достоверных доказательств наличия устойчивых семейных и социальных связей Холова З.Х. на территории Российской Федерации. При этом суд апелляционной инстанции критически отнесся к факту вступления Холова З.Х. в брак, ссылаясь на время его регистрации, которое имело место после принятия оспариваемого решения и после его обращения в суд с настоящим иском. Выводы суда первой инстанции о трудоустроенности административного истца были признаны судом апелляционной инстанции недоказанными.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не может согласиться с такими выводами суда апелляционной инстанции, поскольку они основаны на неправильном применении норм процессуального права, постановлены без надлежащего установления и исследования фактических обстоятельств дела.

Пунктом 2 статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, заключенной в городе Риме 4 ноября 1950 года (далее также - Конвенция), установлено, что не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление права каждого на уважение его личной и семейной жизни, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Европейский суд неоднократно указывал на то, что статья 8 Конвенции защищает право на установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром и иногда может затрагивать вопросы социальной идентичности лица. Совокупность социальных связей между оседлыми мигрантами и обществом, в котором они проживают, частично составляет понятие "личной жизни" в значении статьи 8 Конвенции. Несмотря на наличие или отсутствие "семейной жизни", выдворение оседлого мигранта, таким образом, приводит к нарушению его права на уважение "частной жизни". От обстоятельств конкретного дела зависит, на каком аспекте необходимо сосредоточить свое внимание: "семейной жизни" или "личной жизни". Что касается понятия "семейной жизни", то согласно прецедентной практике понятие семьи в значении статьи 8 Конвенции включает не только зарегистрированные супружеские отношения, но и другие "семейные" связи, которые предусматривают, что их участники живут совместно вне законного брака. Наличие или отсутствие "семейной жизни" - по существу вопрос факта, зависящий от реального существования на практике близких личных связей (постановление Европейского Суда по правам человека от 27 сентября 2011 года "Дело "Алим (Alim) против Российской Федерации" (жалоба N 39417/07).

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 27 июня 2013 года N 21 "О применении судами общей юрисдикции Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года и Протоколов к ней" разъяснил, что, как следует из положений Конвенции и Протоколов к ней в толковании Европейского Суда, под ограничением прав и свобод человека (вмешательством в права и свободы человека) понимаются любые решения, действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также иных лиц, вследствие принятия или осуществления (неосуществления) которых в отношении лица, заявляющего о предполагаемом нарушении его прав и свобод, созданы препятствия для реализации его прав и свобод.

При этом в силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, положений Конвенции и Протоколов к ней любое ограничение прав и свобод человека должно быть основано на федеральном законе; преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц); являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели). Несоблюдение одного из этих критериев ограничения представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке.

Судам при рассмотрении дел всегда следует обосновывать необходимость ограничения прав и свобод человека, исходя из установленных фактических обстоятельств. Ограничение прав и свобод человека допускается лишь в том случае, если имеются относимые и достаточные основания для такого ограничения, а также, если соблюдается баланс между законными интересами лица, права и свободы которого ограничиваются, и законными интересами иных лиц, государства, общества.

В любом случае суды, не ограничиваясь установлением лишь формальных оснований применения закона, должны исследовать и оценивать реальные обстоятельства, чтобы признать соответствующие решения в отношении иностранного гражданина необходимыми и соразмерными; в противном случае это может привести к избыточному ограничению прав и свобод иностранных граждан.

Изложенное полностью согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 17 февраля 2016 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 8 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", частей 1 и 3 статьи 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 2 части 1 статьи 27 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" в связи с жалобой гражданина Республики Молдова М. Цуркана", о том, что суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за ее пределы, должны учитывать обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение.

В определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 года N 55-О "По жалобе гражданина Грузии Тодуа Кахабера на нарушение его конституционных прав пунктом 7 статьи 7 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" содержатся аналогичные разъяснения, согласно которым, оценивая нарушение тех или иных правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации как противоправное деяние, а именно как административный проступок, и, следовательно, требующий применения мер государственного принуждения, в том числе в виде высылки за пределы Российской Федерации, отказа в выдаче разрешения на временное пребывание или аннулирования ранее выданного разрешения, уполномоченные органы исполнительной власти и суды обязаны соблюдать вытекающие из Конституции Российской Федерации требования справедливости и соразмерности, которые, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают дифференциацию публично-правовой ответственности в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении взыскания.

В соответствии со статьей 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле.

Настаивая на удовлетворении своих требований, Холов З.Х. ссылался на продолжительность своего проживания в Российской Федерации, наличие работы и дохода, уплату российских налогов, наличие брачно-семейных отношений с гражданкой Российской Федерации С. совместное проживание и ведение общего хозяйства с ней, а также на незначительность совершенных административных правонарушений, наказание за которые он добровольно исполнил и тем самым отбыл.

По мнению административного истца назначенную ему за совершение указанных административных правонарушений меру ответственности в виде неразрешения въезда в Российскую Федерацию нельзя признать необходимой и оправданной, соразмерной преследуемой цели защиты здоровья населения, прав и законных интересов других лиц при отсутствии факта угроз общественному порядку со стороны административного истца.

Как следует из частей 8 и 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела в порядке главы 22 Кодекса суд выясняет обстоятельства, указанные в частях 9 и 10 названной статьи, в полном объеме, в том числе нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца, соответствие оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения, в части наличия полномочий и оснований для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) и соблюдение порядка принятия такого решения, совершения действия (бездействия).

При этом в силу части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации рассмотрение административного дела в судебном заседании суда апелляционной инстанции осуществляется по правилам производства в суде первой инстанции с учетом особенностей, предусмотренных настоящим кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 308 поименованного кодекса суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлены нормативные требования к принимаемому судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы судебному акту в форме апелляционного определения, предусматривающие (в редакции, действовавшей на момент рассмотрения апелляционной жалобы на решение суда первой инстанции по настоящему административному делу), в частности, что в нем должны быть указаны: краткое содержание обжалуемого решения суда первой инстанции, апелляционной жалобы, представленных доказательств, объяснений лиц, участвующих в рассмотрении административного дела в суде апелляционной инстанции (пункт 4 части 2 статьи 311); обстоятельства административного дела, установленные судом апелляционной инстанции, выводы суда по результатам рассмотрения апелляционной жалобы (пункт 5 части 2 статьи 311); мотивы, по которым суд пришел к своим выводам, и ссылка на законы, которыми суд руководствовался (пункт 6 части 2 статьи 311).

Положения статьи 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, действующей в системной связи с другими положениями главы 34 этого кодекса, являются процессуальной гарантией правильного рассмотрения и разрешения судом административных дел и направлены на исправление в апелляционном порядке возможной ошибки, допущенной судом нижестоящей инстанции.

Данное правовое регулирование, обеспечивающее реализацию задач по защите нарушенных или оспариваемых прав свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации), не позволяет принимать произвольные, немотивированные судебные акты без учета всех доводов, приведенных сторонами судебного разбирательства.

Обязательность надлежащей мотивированности судебного акта суда апелляционной инстанции предопределена характером деятельности данной инстанции исходя из сути апелляции, перед которой стоят равнозначные задачи повторного рассмотрения дела по существу и проверки решения суда нижестоящей инстанции.

Отменяя решение суда первой инстанции и признавая оспариваемое Холовым З.Х. решение законным, апелляционная инстанция указывала на то, что материалы дела не содержат и не установлены судом первой инстанции такие обстоятельства как, факт совместного проживания административного истца с супругой, в том числе регистрации административного истца в период его пребывания на территории Российской Федерации по месту проживания супруги - С. наличие у административного истца постоянной работы на территории Российской Федерации до принятия органом миграционного контроля оспариваемого решения; наличия у административного истца профессии и дохода на территории страны пребывания; наличия у административного истца иных устойчивых связей со страной пребывания или исполнения налоговых обязательств.

Вместе с тем, принимая новое решение об отказе административному истцу в удовлетворении его требований, суд апелляционной инстанции не установил и не исследовал указанные выше обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего административного дела.

Таким образом, суд апелляционной инстанции в своем определении не обосновывает необходимость ограничения прав и свобод административного истца выразившегося в неразрешении въезда на территорию Российской Федерации, установленными в полной мере фактическими обстоятельствами, и не приводит относимые и достаточные основания для такого ограничения.

По мнению Судебной коллегии, изложенное свидетельствует о формальном подходе суда апелляционной инстанции к рассмотрению настоящего административного дела. Такой подход привел к вынесению апелляционного определения не соответствующего задачам и смыслу административного судопроизводства, установленных статьей 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и нарушению права Холова З.Х. на справедливую, компетентную, полную и эффективную судебную защиту, гарантированную каждому статьей 8 Всеобщей декларации прав человека, пунктом 1 статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Судебная коллегия, установив, что допущенные нарушения норм процессуального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного постановления, без отмены которого невозможны восстановление и защита прав и законных интересов Холова З.Х., считает необходимым отменить апелляционное определение и направить дело в суд апелляционной инстанции на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду апелляционной инстанции необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 8 апреля 2019 года отменить и направить административное дело N 2а-4238/2018 на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Калинина Л.А.