Решение Свердловского областного суда от 23 января 2020 г. N 3а-45/2020 "О признании недействующим примечания к статье 16 Закона Свердловской области от 14.06.2005 N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В,

при секретаре Евдокимовой А.Ф,

с участием представителей:

административных истцов - Доровских Алексея Юрьевича,

административного ответчика - Законодательного Собрания Свердловской области - Крылатовой Ирины Юрьевны,

административного ответчика - Губернатора Свердловской области - Кострицкого Сергея Ивановича,

прокурора Масаловой Ксении Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Васильева Ярослава Викторовича и Титовой Юлии Константиновны о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

31 мая 2005 года Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области принят, 09 июня 2005 года Палатой Представителей Законодательного Собрания Свердловской области одобрен и 14 июня 2005 года губернатором Свердловской области подписан Закон Свердловской области N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области" (далее - Закон).

Первоначальный текст документа опубликован в изданиях "Областная газета" 15 июня 2005 года, N 170-171, "Собрание законодательства Свердловской области" от 26 июля 2005 года N 6-1 (2005), ст. 738.

Ранее вступившими в законную силу судебными актами установлено, что Закон принят полномочным органом, в соответствующем виде и форме, с соблюдением процедур, а также порядка опубликования и правил введения в действие (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации N 45-АПГ18-7, N 45-АПГ17-18, N 45-АПГ17-9, N 45-АПГ17-3).

Законом Свердловской области от 21 декабря 2018 года N 158-ОЗ (далее - Закон N 158-ОЗ) статья 16 Закона изложена и на момент рассмотрения данного дела действует (применяется) в следующей редакции:

"Статья 16. Размещение транспортных средств на территории, занятой зелёными насаждениями

Размещение транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелёными насаждениями, -

влечёт наложение административного штрафа на граждан в размере от трёх тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от пяти тысяч до сорока тысяч рублей; на юридических лиц - от ста пятидесяти тысяч до пятисот тысяч рублей.

Примечания:

1. Для целей применения настоящей статьи под газоном понимается покрытая травянистой и (или) древесно-кустарниковой растительностью либо предназначенная для озеленения поверхность земельного участка, имеющая ограничение в виде бортового камня (поребрика, бордюра) и (или) граничащая с твёрдым покрытием пешеходных дорожек, тротуаров, проезжей частью дорог.

2. Для целей применения настоящей статьи под зелёными насаждениями понимается травянистая и древесно-кустарниковая растительность естественного и искусственного происхождения (включая городские леса, парки, бульвары, скверы, сады, цветники, а также отдельно стоящие деревья и кустарники)".

Васильев Я.В. и Титова Ю.К. в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обратились в Свердловский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующей вышеизложенной статьи 16 Закона в связи с привлечением их к административной ответственности за несоблюдение её требований. Считая, что оспариваемая норма, нарушая их права и интересы, не отвечает требованию правовой определённости, принята региональным законодателем с превышением полномочий, не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, просили суд признать недействующей со дня вступления решения суда в законную силу вышеприведённую статью 16 Закона.

В судебном заседании представитель административных истцов заявленные требования поддержал, настаивал на удовлетворении административного иска, просил признать недействующей обозначенную норму.

Законодательное Собрание Свердловской области и губернатор Свердловской области (административные ответчики) требования не признали. Представители в судебном заседании просили отказать в удовлетворении административного искового заявления по доводам и основаниям, которые изложены в представленных письменных возражениях.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, а также заключение прокурора Масаловой К.А, полагавшей, что требования административного искового заявления не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административных истцов;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применён этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Васильев Я.В. и Титова Ю.К. привлечены к административной ответственности на основании действующей с 05 января 2019 года статьи 16 Закона, поэтому они, предполагая нарушенными свои права, свободы и законные интересы, вправе обратиться в суд с требованием о признании недействующей обозначенной статьи нормативного правового акта.

Как видно из материалов рассматриваемого административного дела, Закон N 158-ОЗ принят 18 декабря 2018 года по инициативе группы депутатов, наделённых правом законодательной инициативы. Закон N 158-ОЗ принят в трёх чтениях, необходимым большинством голосов, по итогам открытого поимённого голосования, в ходе заседания Законодательного Собрания Свердловской области; после этого, 21 декабря 2018 года закон подписан губернатором Свердловской области. Принятый нормативный правовой акт опубликован в официальном печатном издании "Областная газета" 25 декабря 2018 года, N 238; размещён на официальных интернет порталах; вступил в законную силу с 05 января 2019 года. В пояснительной записке к проекту содержится характеристика законопроекта, приведено обоснование необходимости его принятия, которому, как видно из представленных административным ответчиком доказательств, предшествовало соответствующее обсуждение на заседании рабочей группы комитета Законодательного Собрания Свердловской области по вопросам законодательства и общественной безопасности.

Изложенные обстоятельства позволяют суду сделать вывод, что действующая статья 16 Закона принята полномочным органом, с соблюдением установленной формы и вида, в которых Законодательное Собрание Свердловской области вправе принимать нормативные правовые акты. Процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта также не нарушена; правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе, порядок его опубликования и вступления в силу, соблюдён.

Что же касается вопроса о соответствии оспариваемой статьи 16 Закона нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, то относительно данного обстоятельства суд считает следующее.

В силу пункта "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Как установлено частью 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, законодательство об административных правонарушениях состоит из названного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

Установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления относится к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях (пункт 1 части 1 статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Схожее положение содержится в подпункте 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Этой нормой федерального законодателя установлено, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Изложенное означает, что, региональному законодателю делегировано право и предоставлена возможность в нормах своего регионального закона об административных правонарушениях устанавливать административную ответственность, но только лишь за нарушения законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Во исполнение этого ограничивающего правила, проверяемый Закон, содержащий оспариваемую административными истцами статью 16, предметом своего регулирования также последовательно определяет установление административной ответственности за нарушение законов Свердловской области и иных нормативных правовых актов Свердловской области, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области (статья 1).

Одновременно, в этой же норме Закона допускается возможность регулировать иные вопросы, отнесённые к ведению субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях.

То есть, этот Закон, обозначив и установив для самого себя предмет регулирования и задачи (статья 3), не устанавливает и не определяет сами составы правонарушений, а лишь вводит и предусматривает ответственность за нарушения каких-либо правил, которые, в свою очередь, содержатся в иных региональных и (или) муниципальных правовых актах.

Определение региональным законодателем в Законе предмета регулирования и задач именно таким образом, по мнению суда, в полной мере согласуется с вышеизложенными нормами федерального законодательства, не порождая какого-либо не соответствия и не вызывая противоречий.

Действующая с 05 января 2019 года статья 16 Закона включена и содержится в главе 4 Закона, которая в силу своего наименования устанавливает административную ответственность за административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства. Несмотря на использование транспортных средств при совершении правонарушений, эта статья никоим образом не затрагивает отношения в сфере безопасности дорожного движения, которые регулируются федеральным законодательством. Поэтому, проверяя статью 16 Закона на её соответствие федеральному законодательству, суд исходит из того, что оспариваемая административными истцами норма, направленная по цели своего создания только на охрану окружающей среды и благоустройства, устанавливает административную ответственность именно за правонарушения в сфере благоустройства.

Конституционный Суд Российской Федерации в своём определении от 08 ноября 2018 года N 2790-О прямо указал, что субъект Российской Федерации вправе своим законом установить административную ответственность за административные правонарушения в области благоустройства, в том числе совершённые с использованием транспортных средств.

В свою очередь, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в постановлении от 25 июня 2019 года N 20 разъяснил, что если остановка или стоянка транспортного средства была осуществлена на территориях, на которые не распространяется действие раздела 12 Правил дорожного движения Российской Федерации, утверждённых постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 года N 1090 (например, газон, детская площадка, иные объекты благоустройства), такие действия квалификации по статье 12.19 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях не подлежат. Административная ответственность за указанные нарушения может быть установлена законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (абзац третий пункта 17).

Таким образом, применительно к рассматриваемым правоотношениям, субъектам Российской Федерации предоставлено безусловное право устанавливать на своей территории административную ответственность за административные правонарушения в области благоустройства, в том числе совершённые с использованием транспортных средств, но не регулировать при этом (в этом же) законе об административных правонарушениях вопросы, которые касаются благоустройства территории.

С учётом таких правовых позиций и разъяснений высших судебных инстанций Российской Федерации, непосредственно предусмотренной в самом Законе допустимостью регулировать иные вопросы, отнесённые к ведению субъектов Российской Федерации в сфере законодательства об административных правонарушениях, проверяемая статья 16 Закона (в своём наименовании, в части слов "Размещение транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелёными насаждениями", также как и в части перечисленных санкций), устанавливая и вводя административную ответственность исключительно за административные правонарушения в области благоустройства, в том числе совершённые с использованием транспортных средств, не вступает в противоречие с нормативными правовыми актами, обладающими большей юридической силой.

Основываясь на правовых позициях, которые высказаны Конституционным Судом Российской Федерации и Верховным Судом Российской Федерации, суд приходит к выводу о невозможности признавать недействующими название статьи 16, установленную региональным законодателем санкцию, а также слова: "Размещение транспортных средств на газоне или иной территории, занятой зелёными насаждениями", поскольку, для удовлетворения административного иска в этой части отсутствуют предусмотренные основания. По мнению суда, и вопреки мнению административных истцов, подобная норма, как охраняющая сферу благоустройства и окружающую среду, не противоречит нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Такое правовое регулирование (в том числе и использованная законодателем формулировка) может быть установлено в законе субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, о чём ранее, по сути, уже указали и Конституционный Суд Российской Федерации, и Верховный Суд Российской Федерации.

Между тем, поскольку статья 16 Закона устанавливает на территории Свердловской области административную ответственность за административные правонарушения в сфере охраны окружающей среды и благоустройства, следует учитывать, что Федеральным законом от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос организации благоустройства территории, включая озеленение территории, относится к вопросам местного значения.

Статья 2 названного Федерального закона устанавливает, что правила благоустройства территории муниципального образования это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Из положений статьи 45.1 этого же Федерального закона следует, что правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования и могут регулировать, в том числе, вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями; проектирования, размещения, содержания и восстановления элементов благоустройства; размещения и содержания парковок (парковочных мест); организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны, расположенных в границах населённых пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями.

Сопоставляя правовое регулирование из Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" с нормами федерального законодательства о полномочиях регионального законодателя в сфере административного законодательства, анализируя предмет регулирования и задачи, которые устанавливает проверяемый Закон, суд приходит к выводу, что в законе субъекта об административных правонарушениях может устанавливаться ответственность за правонарушения, совершаемые с использованием транспортных средств в сфере благоустройства, но не может устанавливаться при этом определение терминов и понятий сферы благоустройства, используемых в законе. Такого права у регионального законодателя (пусть даже и "в целях применения конкретно взятой нормы") в данном случае не имеется.

Исходя из вышеизложенных предписаний федерального законодателя, следует сделать вывод о том, что не региональным законодателем, а представительным органом соответствующего муниципального образования самостоятельно и применительно только лишь к собственной территории своего муниципального образования устанавливаются и определяются понятия, устанавливаются объекты, связанные с организацией благоустройства территории. Иными словами, в зависимости от территориальных особенностей конкретного муниципального образования только соответствующий муниципальный орган и только применительно к собственному муниципальному образованию имеет право и возможность регулировать вопросы озеленения, определять предметы и объекты благоустройства (в том числе, "газоны" и "зелёные насаждения") для их охраны, устанавливать границы таких территорий озеленения, подлежащих охране. По мнению суда, вопрос о том, что же именно является объектом охраны для данного муниципального образования в сфере благоустройства территории, будучи неразрывно связанным именно с территорией муниципального образования, может быть определён и разрешён только надлежащим и компетентным органом, а именно - представительным органом каждого муниципального образования.

Между тем, вводя неразрывно связанное с диспозицией статьи 16 Закона примечание, которым устанавливается понятия "газон" и "зелёные насаждения" (как указано - "для целей применения") законодатель Свердловской области, под видом раскрытия и детализации понятия состава административного правонарушения, фактически для всех муниципальных образований на территории Свердловской области установил непосредственно прямо в самом законе об административных правонарушениях понятия, которые относятся к сфере благоустройства, и поэтому в каждом муниципальном образовании их имеют право определять именно для своего муниципального образования самостоятельные органы местного самоуправления.

Такое излишнее правовое регулирование в Законе (примечание к статье 16 Закона) суд считает необходимым признать недействующим, ещё и по мотиву того, что излишнее правовое регулирование, введённое с превышением компетенции, которая не принадлежит региональному законодателю в сфере административного законодательства, порождает правовую неопределённость и неясность, поскольку, понятия "газон" и "зелёные насаждения" содержатся в муниципальных правовых актах; и эти понятия везде различны. Очевидный пример неясности возникает, например, в случае если, при использовании транспортного средства Правила благоустройства муниципального образования не нарушаются, а под определения, которые содержатся в примечании к статье 16 Закона, это же действие с транспортным средством должно повлечь наступление административной ответственности. То есть, с одной стороны - примечание к статье 16 Закона приводит к возможности для привлечения к административной ответственности, но, одновременно при этом, Правила благоустройства оказываются не нарушенными, а, следовательно, соответствующий предмет охраны также отсутствует.

Как установлено пунктом 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определённой судом даты.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемое положение нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что данная правовая норма применялась, порождая правовые последствия. Указанное обстоятельство является основанием для признания нормативного положения недействующим со дня вступления решения в законную силу.

В силу положений пункта 4 части 6 статьи 180 и пунктов 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в резолютивной части решения суда по административному делу об оспаривании нормативного правового акта должны содержаться указание на распределение судебных расходов и на опубликование решения суда или сообщения о его принятии в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в официальном печатном издании органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации или должностного лица, в котором были опубликованы или должны были быть опубликованы оспоренный нормативный правовой акт или его отдельные положения.

В статье 61 Устава Свердловской области, и аналогичной, по сути, статье 96 Областного закона от 10 марта 1999 года N 4-ОЗ "О правовых актах в Свердловской области", предусмотрено, что на территории Свердловской области таким изданием, способным обеспечить массовое информирование населения, является "Областная газета". Поэтому, требование про опубликование следует осуществить, по мнению суда, в вышеназванной газете, которая является официальным печатным изданием.

Из положений части 3 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации следует, что при принятии решения суд решает вопросы о распределении судебных расходов.

Положения Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в том числе глава 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не устанавливают и не определяют особенностей в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов. Не содержится никаких разъяснений по данному вопросу и в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 января 2016 года N 1 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела". Поэтому следует исходить из того, что вопрос в отношении взыскания и распределения судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 10 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 103 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебные расходы состоят из государственной пошлины и издержек, связанных с рассмотрением административного дела.

Как предусмотрено частью 1 статьи 111 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает с другой стороны все понесённые по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных статьёй 107 и частью 3 статьи 109 настоящего Кодекса.

Материалы данного административного дела не содержат никаких сведений о понесённых административным истцом судебных расходах, за исключением уплаченных 300 руб. государственной пошлины. Поэтому, принимая решение, суд также взыскивает с административного ответчика - с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу административных истцов расходы по уплате государственной пошлины.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Васильева Ярослава Викторовича и Титовой Юлии Константиновны о признании нормативного правового акта недействующим в части удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу примечание к статье 16 Закона Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Свердловской области".

В остальной части требования административных истцов оставить без удовлетворения.

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит опубликованию в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу в "Областной газете".

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу Васильева Ярослава Викторовича судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 150 руб.

Взыскать с Законодательного Собрания Свердловской области в пользу Титовой Юлии Константиновны судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 150 руб.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня принятия в окончательной форме, путём подачи апелляционной жалобы через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 07 февраля 2020 года.

Судья

М.В. Старков