Решение Свердловского областного суда от 11 февраля 2020 г. N 3а-82/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим Решения Екатеринбургской городской Думы от 24.09.2019 N 43/21 "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург"

Свердловский областной суд в составе

судьи Полевщиковой С. Н,

при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи помощником судьи Балуевой М.А,

с участием прокурора Войновой О.А,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Тиунова Сергея Юрьевича о признании незаконным решения Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года N 43/21 "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" установил:

Екатеринбургской городской Думой 24 сентября 2019 года принято решение N 43/21 "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" (далее - Решение) в целях выявления и учета мнения населения муниципального образования "город Екатеринбург" при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Решение опубликовано в официальном печатном издании Думы - "Вестник Екатеринбургской городской Думы" от 24 сентября 2019 года N 364.

Тиунов Сергей Юрьевич (далее - административный истец) обратился в Ленинский районный суд города Екатеринбурга с административным иском о признании незаконным Решения.

Определением Ленинского районного суда города Екатеринбурга от 15 ноября 2019 года административное дело N 2а-6336/2019 передано по подсудности в Свердловский областной суд.

Определением судьи от 19 декабря 2019 года административное дело принято к производству Свердловского областного суда с возбуждением производства по административному делу.

В судебном заседании административный истец заявленные требования поддержал, настаивал на признании незаконным Решения, указав, что оно не является нормативным правовым актом, поскольку не рассчитано на неоднократное применение правил поведения субъектов и носит разовый характер.

Кроме того, если допустить, что оспариваемое Решение регулирует вопросы местного значения, в частности, градостроительные отношения, то оно принято с нарушением процедуры его принятия, предусмотренной Градостроительным кодексом Российской Федерации, поскольку публичные слушания по выбору мест размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины не проводились, что является нарушением положений статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный Закон N 131-ФЗ).

Нарушение своих прав административный истец усматривает из формулировки вопроса относительно места размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины, поскольку не учитывает мнение административного истца, являющегося сторонником всех вероисповеданий, и не являющегося сторонником строительства культовых зданий в центре г. Екатеринбурга.

Просит принять во внимание, что в голосовании приняло участие только 9% жителей города Екатеринбурга, имеющих право на участие в опросе.

Помимо прочего, административный истец выражает несогласие с процедурой принятия оспариваемого Решения, поскольку при обсуждении проекта Решения, лицо, не являющееся депутатом Екатеринбургской городской Думы, внесло поправку в проект решения, касающуюся территории размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Представитель административного ответчика Екатеринбургской городской Думы - Александров В.В. возражал против доводов административного иска, пояснив, что оспариваемое Решение принято в соответствии с действующим законодательством и с соблюдением процедуры его принятия, доказательств нарушения прав административного истца не представлено, что исключает удовлетворение заявленных требований.

Представитель административного ответчика - Главы Екатеринбурга Высокинского А.Г. - Кочурин Е.А. не усматривает оснований для удовлетворения административного иска.

Считает, что опрос граждан проведен не в целях выявления мнения граждан о необходимости вообще строительства храма в городе Екатеринбурге, а в целях выбора наиболее приемлемого места его размещения.

Выслушав объяснения лиц, участвующих в деле лиц, проверив оспариваемый нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Войновой О.А, полагавшего необходимым отказать в удовлетворении административного искового требования, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Федеральный законодатель, реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации полномочия, установил в Федеральном законе N 131-ФЗ общие правовые, территориальные и организационные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственные гарантии его осуществления.

К формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (которые могут использоваться жителями любого муниципального образования, если иное не установлено федеральным законом) названный Федеральный закон относит, в частности, опрос граждан (статья 31 Федерального закона N 131-ФЗ), который проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Федеральный законодатель в статье 31 названного Федерального закона закрепил обязанность органа местного самоуправления определить порядок назначения и проведения опроса граждан уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации (часть 4), установил необходимость принятия решения о назначении опроса граждан представительным органом муниципального образования, а также, какие вопросы должны быть урегулированы в нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан: дата и сроки проведения опроса; формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе (часть 5), а также предусмотрел, что информирование жителей муниципального образования о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения (часть 6).

Предметом спора в рамках настоящего административного дела является Решение, которым назначен опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" в целях выявления и учета мнения населения муниципального образования "город Екатеринбург" при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Поскольку решение о назначении опроса граждан принимается в виде нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, довод административного истца о том, что оспариваемое решение не является нормативным правовым актом, суд признает несостоятельным и противоречащим императивным нормам Федерального закона N 131-ФЗ.

Оспаривание нормативного правового акта является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными главой 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

В силу статьи 208 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

В соответствии с частями 8, 9 статьи 213 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 настоящей статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

Проверив соблюдение представительным органом муниципального образования процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта, суд установил следующее.

Порядок проведения опроса определен Положением "О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург", утвержденном решением Екатеринбургской городской Думы от 14 февраля 2006 года N 10/19.

В соответствии с пунктом 1 статьи 8 указанного Положения, инициатива проведения опроса по вопросам местного значения принадлежит Екатеринбургской городской Думе, Главе Екатеринбурга.

Инициатива Главы Екатеринбурга о проведении опроса должна быть оформлена постановлением, которое направляется в Екатеринбургскую городскую Думу в течение 5 дней со дня принятия постановления (пункт 3 статьи 8 Положения).

В рассматриваемом случае, по инициативе Главы Екатеринбурга принято постановление от 11 сентября 2019 года N 10-г "Об инициативе проведения опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург", в котором постановлено обратиться в Екатеринбургскую городскую Думу с инициативой о проведения опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" по вопросу вариантов размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины с предложением:

- территории бывшего Уральского приборостроительного завода (город Екатеринбург, ул. Горького, 17);

- территории, расположенной в непосредственной близости от перекрестка улиц Фурманова и Белинского в городе Екатеринбурге;

- территории, расположенной за Макаровским мостом в городе Екатеринбурге в границах улиц Энергостроителей - набережной Рабочей Молодежи-улицы Челюскинцев.

Администрацией города Екатеринбурга 11 сентября 2019 года N 2188 был внесен на рассмотрение Екатеринбургской городской Думы проект решения "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

В соответствии с требованиями части 5 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, в постановлении от 11 сентября 2019 года N 2188 указано обоснование необходимости проведения опроса; инициатор проведения опроса; дата и сроки проведения опроса территория опроса; формулировка вопроса, предлагаемого при поведении опроса; методика проведения опроса; форма опросного листа; минимальная численность жителей муниципального образования "город Екатеринбург", участвующих в опросе; состав комиссии по проведению опроса, вопросы финансирования мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса.

24 сентября 2019 года на 21 заседании Екатеринбургской городской Думы проект решения был рассмотрен, по результатом которого принято оспариваемое Решение.

Решение опубликовано в официальном печатном издании Екатеринбургской городской Думы - "Вестник Екатеринбургской городской Думы" (от 24 сентября 2019 года, N 364).

Довод административного истца о нарушении процедуры принятия оспариваемого Решения ввиду того, что при обсуждении проекта решения была предложена поправка к проекту решения руководителем аппарата Администрации города Екатеринбурга Захаровым И.В, не являющимся депутатом Екатеринбургской городской Думы, рассмотрен судом и подлежит отклонению на основании следующего.

Постановлением от 11 сентября 2019 года N 10-г "Об инициативе проведения опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург", Руководителю аппарата Администрации города Екатеринбурга Захарову И.В. постановлено подготовить проект решения "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" и направить его в Екатеринбургскую городскую Думу.

Проект решения "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" был подготовлен и внесен на рассмотрение Екатеринбургской городской Думы.

Согласно Выписки из протокола Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года, инициатива о внесении поправки в проект решения Екатеринбургской городской Думы "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург", касающейся исключения площадки на пересечении улиц Фурманова-Белинского, исходила от председательствующего Екатеринбургской городской Думы Володина И.В, который действовал в рамках полномочий, установленных статей 20 Регламента Екатеринбургской городской Думы, утвержденного постановлением Екатеринбургской городской Думы от 12 июня 1996 года N 1.

При этом депутат Екатеринбургской городской Думы вправе при внесении поправок выступать с обоснованием своих предложений, что следует из статьи 39 Регламента Екатеринбургской городской Думы.

В рассматриваемом случае, такое предложение об исключении из рассматриваемого проекта площадки на пересечении улиц Фурманова-Белинского было подготовлено Руководителем аппарата Администрации города Екатеринбурга Захаровым И.В, ответственным за подготовку проекта решения "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

Между тем, предложение, исходящее не от депутата, не подменило право субъекта, наделенного правом внесения предложения о поправке - председательствующего Екатеринбургской городской Думы Володина И.В, поставить на обсуждение присутствующих депутатов поправку об исключении из рассматриваемого проекта решения площадку на пересечении улиц Фурманова-Белинского и получить единогласное одобрение.

На основании изложенного, исследовав собранные по настоящему административному делу доказательства, суд приходит к выводу об отсутствии нарушений при принятии оспариваемого Решения, так как форма и вид нормативного правового акта, процедура его принятия, введения в действие и опубликования административным ответчиком соблюдены.

Проверяя оспариваемое Решение на его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд установил следующее.

Согласно части 1 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти.

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Для изучения мнения населения при подготовке программ, планов застройки, проектов решений по вопросам местного значения используется такая форма, как опросы граждан, проживающих в границах муниципального образования.

Судом установлено, что необходимостью проведения опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург" было выявление и учет мнения населения при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины.

Размещение (строительство) объектов капитального строительства охватывается понятием градостроительная деятельность и регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации.

При этом возможность строительства соответствующего объекта обуславливается необходимостью соблюдения требований градостроительных регламентов, устанавливающих предельные параметры разрешенного строительства и допускающих возведение на конкретной территории соответствующих объектов капитального строительства.

В свою очередь, утверждение Правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории, отнесено к вопросам местного значения городского округа (статья 16 Федерального закона N 131-ФЗ).

Таким образом, непосредственно размещению объекта капитального строительства предшествует принятие соответствующих правовых актов (правил землепользования и застройки, утверждение документации по планировке территории), допускающих строительство соответствующего объекта на конкретной территории.

При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации не исключает возможность выявить мнение населения и учесть его органом местного самоуправления при оценке им необходимости инициирования разработки документации по планировке территории или инициирования обращения в комиссию по подготовке проекта правил землепользования и застройки с предложением об изменении территориального зонирования, установленного правилами землепользования и застройки.

Поскольку процедура проведения опроса, в рассматриваемом случае, в целях выявления и учета мнения населения муниципального образования "город Екатеринбург" при размещении Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины, не регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, соответственно, довод административного истца о том, что оспариваемое Решение принято без проведения публичных слушаний, подлежит отклонению как несостоятельный.

В силу положений статьи 213 КАС РФ, обращаясь в суд с требованиями о признании недействующим нормативного акта, административный истец должен доказать, что его права или законные интересы были нарушены; при этом нарушение прав должно носить реальный, а не мнимый характер.

Само по себе несогласие административного истца со строительством Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины, поскольку административный истец является сторонником всех вероисповеданий, не может расцениваться, как нарушение прав административного истца, поскольку не ограничивает его конституционное право на свободу вероисповедания.

Кроме того, участие в опросе, касающееся вариантов размещения Собора во имя Святой Великомученицы Екатерины, является свободным и добровольным, а мнение граждан, выявленное в ходе опроса, носит для органов власти рекомендательный характер.

Таким образом, административным истцом не доказано нарушение его прав, свобод и законных интересов и не представлено доказательств тому, что существует реальная угроза их нарушения оспариваемым Решением.

В соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Поскольку доводы административного истца о противоречии оспариваемого Решения нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также о нарушении права административного истца, не нашли своего подтверждения при рассмотрении настоящего административного дела, в удовлетворении административного иска следует отказать.

Принимая во внимание, что в удовлетворении заявленных требований административному истцу отказано, судебные расходы административного истца по уплате государственной пошлины при подаче в суд настоящего административного искового заявления возмещению не подлежат.

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

отказать административному истцу Тиунову Сергею Юрьевичу в удовлетворении заявленного требования о признании незаконным решения Екатеринбургской городской Думы от 24 сентября 2019 года N 43/21 "О назначении опроса граждан в муниципальном образовании "город Екатеринбург".

Решение может быть обжаловано в течение одного месяца со дня его принятия в окончательной форме во Второй апелляционный суд общей юрисдикции через Свердловский областной суд.

Мотивированное решение изготовлено 25 февраля 2020 года.

Судья

С. Н. Полевщикова