Постановление Конституционного Суда Республики Карелия от 22 июня 2020 г. "По делу о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" в связи с обращением Ганина Андрея Владимировича"

Конституционный Суд Республики Карелия в составе председательствующего А.А. Тайбакова, судей С.А. Беньяминовой, М.В. Даниловой,

с участием сторон: заявителя А.В. Ганина, представителя Законодательного Собрания Республики Карелия - М.А. Куликовской, представителя Главы Республики Карелия - Н.С. Карповой,

руководствуясь статьей 68 Конституции Республики Карелия, статьями 3 (подпункт "а" пункта 1 части 1), 33, 74, 83, 84 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия",

рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке на соответствие Конституции Республики Карелия положений части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Поводом к рассмотрению дела явилось обращение Ганина Андрея Владимировича.

Основанием для рассмотрения дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Республики Карелия положения части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Заслушав сообщение судьи-докладчика С.А. Беньяминовой, объяснения сторон, выступления представителей: Прокуратуры Республики Карелия - А.А. Сухановой, Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Карелия - О.А. Беспалой, Министерства социальной защиты Республики Карелия - С.В. Егорова, исследовав представленные документы и иные материалы дела, Конституционный Суд Республики Карелия установил:

1. Закон Республики Карелия N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" принят Законодательным Собранием Республики Карелия 9 декабря 2004 года, подписан Главой Республики Карелия 17 декабря 2004 года, опубликован в газете "Карелия" от 25 декабря 2004 года N 145 и действует с последующими изменениями и дополнениями.

В соответствии с частью седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" ветеранам труда, а также гражданам, приравненным к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также в случае выплаты ежемесячного пожизненного содержания в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", меры социальной поддержки, установленные данным Законом Республики Карелия, предоставляются в случае, если они достигли возраста: мужчины - 55 лет и женщины - 50 лет.

По мнению заявителя, оспариваемые положения, устанавливая возраст, по достижении которого указанным лицам предоставляются меры социальной поддержки, предусмотренные Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", ставят ветеранов труда, а также граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также в случае выплаты ежемесячного пожизненного содержания в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", в неравное положение с иными ветеранами труда, что не соответствует части 2 статьи 19 Конституции Республики Карелия.

В соответствии со статьей 74 (части 1 и 2) Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия" Конституционный Суд Республики Карелия принимает постановление по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе правовых актов, только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. При этом Конституционный Суд Республики Карелия не связан основаниями и доводами, изложенными в обращении.

Конституционный Суд Республики Карелия разрешает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда Республики Карелия по настоящему делу являются положения части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия", устанавливающие возраст, по достижении которого ветеранам труда, а также гражданам, приравненным к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также в случае выплаты ежемесячного пожизненного содержания в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации", предоставляются меры социальной поддержки, установленные Законом Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

Конституционность указанных положений в иных аспектах заявителем не оспаривается, а потому Конституционным Судом Республики Карелия в настоящем деле не проверяется.

2. Конституция Республики Карелия, устанавливая пределы полномочий органов государственной власти Республики Карелия, предусматривает, что Законодательное Собрание Республики Карелия осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Республики Карелия и предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Карелия в пределах полномочий Республики Карелия (пункт 2 части 1 статьи 41).

Социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации).

Согласно части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

2.1. В целях создания условий, обеспечивающих ветеранам в Российской Федерации достойную жизнь, активную деятельность, почет и уважение в обществе, Федеральным законом от 12 января 1995 года N 5-ФЗ "О ветеранах" установлены правовые гарантии их социальной защиты, в том числе категории ветеранов, круг лиц, относящихся к той или иной категории ветеранов, система мер социальной поддержки для ветеранов, а также конкретные меры социальной поддержки для некоторых категорий ветеранов.

До 1 января 2005 года перечень мер социальной защиты для ветеранов труда, а также условия их предоставления устанавливались непосредственно Федеральным законом "О ветеранах". В качестве условия приобретения права на меры социальной защиты указанный закон называл установление (назначение) ветеранам труда пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" независимо от прекращения ими трудовой деятельности, а ветеранам труда, получающим пенсии по иным основаниям, либо получающим пожизненное содержание за работу (службу), право на меры социальной защиты предоставлялось при достижении ими возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", если законодательными актами Российской Федерации не установлено иное (пункты 2 и 4 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года).

В связи с перераспределением полномочий по регулированию правоотношений в сфере социальной защиты между Российской Федерацией и ее субъектами Федеральным законом от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" были внесены изменения в Федеральный закон "О ветеранах": федеральный законодатель определил круг лиц, относящихся к категории "Ветеран труда", и установил новый правовой механизм их социальной защиты, предполагающий, что меры социальной поддержки для данной категории граждан, а также для граждан, приравненных к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, устанавливаются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и являются расходными обязательствами субъектов Российской Федерации (пункты 1 и 4 статьи 7, пункт 2 статьи 10, статья 22 Федерального закона "О ветеранах", подпункт 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Положения законов субъектов Российской Федерации, связывающие возможность предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, получающим не трудовые (страховые) пенсии, а пенсии иных видов либо ежемесячное пожизненное содержание, с достижением общеустановленного пенсионного возраста, неоднократно оспаривались гражданами в Конституционном Суде Российской Федерации. В указанных законах воспроизводились условия приобретения права на социальную поддержку, предусмотренные пунктами 2 и 4 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" в редакции, действовавшей до 1 января 2005 года: назначение (установление) пенсии по старости либо - в случае получения пенсии за выслугу лет (пожизненного содержания за работу (службу) - достижение общеустановленного пенсионного возраста. Отказывая в принятии жалоб к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации обращал внимание на то, что оспариваемые законоположения фактически сохраняют ранее предусматривавшиеся в пункте 4 статьи 22 Федерального закона "О ветеранах" (в редакции Федерального закона от 8 августа 2001 года N 124-ФЗ) условия предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда и, будучи элементами правового регулирования, которое обеспечивает повышение социальной защищенности и равенство всех ветеранов труда независимо от вида получаемой ими пенсии, не могут рассматриваться как нарушающие какие-либо конституционные права указанных граждан, в том числе получателей пенсии за выслугу лет (определения от 29 января 2009 года N 33-О-О, от 26 мая 2011 года N 639-О-О, от 19 декабря 2019 года N 3391-О, от 27 февраля 2020 года N 361-О).

В отличие от вышеизложенного регионального правового регулирования законодатель Республики Карелия, принимая во исполнение Федерального закона от 22 августа 2004 года N 122-ФЗ Закон Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" и устанавливая в пределах имеющихся полномочий конкретные меры социальной поддержки ветеранам труда, их размеры и условия предоставления, отказался от использования действовавшего ранее на федеральном уровне подхода, согласно которому ветераны труда приобретали право на меры социальной поддержки только после установления (назначения) им пенсии в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" либо достижения ветеранами труда, получающими пенсии по иным основаниям либо получающими пожизненное содержание за работу (службу), возраста, дающего право на пенсию по старости в соответствии с Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Согласно статье 3 указанного Закона Республики Карелия в редакции, действовавшей с момента его принятия и до вступления в силу оспариваемых правовых предписаний, меры социальной поддержки предоставлялись всем ветеранам труда независимо от факта установления (назначения) пенсии либо достижения определенного возраста.

Законом Республики Карелия от 4 марта 2014 года N 1774-ЗРК статья 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" была дополнена оспариваемой частью седьмой, установившей возраст, по достижении которого ветеранам труда, а также гражданам, приравненным к ним по состоянию на 31 декабря 2004 года, пенсионное обеспечение которых осуществляется в соответствии с Законом Российской Федерации "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей", а также в случае выплаты им ежемесячного пожизненного содержания в соответствии с Законом Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" (далее - пенсионеры правоохранительных органов), предоставляются меры социальной поддержки, установленные данным Законом Республики Карелия. При этом для иных лиц, относящихся к категории "Ветеран труда", порядок приобретения права на меры социальной поддержки не изменился, какие-либо дополнительные условия получения мер социальной поддержки (достижение возраста, назначение (установление) пенсии, прекращение трудовой деятельности, имущественное положение) не были предусмотрены.

Согласно статье 32 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" в редакции, действовавшей в период установления оспариваемых положений, право на досрочное назначение страховой пенсии было предусмотрено для мужчин, достигших возраста 55 лет, и женщин, достигших возраста 50 лет, если они проработали не менее 15 календарных лет в районах Крайнего Севера либо не менее 20 календарных лет в приравненных к ним местностях и имели страховой стаж соответственно не менее 25 и 20 лет. Как следует из письменных отзывов и пояснений представителей Законодательного Собрания Республики Карелия и Главы Республики Карелия, введение такого критерия для дифференциации условий предоставления мер социальной поддержки, как достижение возраста (мужчины - 55 лет и женщины - 50 лет), обусловлено тем обстоятельством, что в законодательстве достижение указанного возраста ранее связывалось с наступлением нетрудоспособности.

Само по себе правовое регулирование, направленное на повышение социальной защищенности ветеранов труда, утративших трудоспособность, и, соответственно, усиление адресности социальной поддержки, позволяет обеспечить баланс частных и публичных интересов и отвечает целям социального государства, закрепленным в статьях 2 и 4 Конституции Республики Карелия.

3. Анализируя полномочия органов государственной власти Республики Карелия в сфере социальной поддержки, Конституционный Суд Республики Карелия неоднократно высказывал правовую позицию о том, что законодатель Республики Карелия обладает широкой свободой усмотрения и вправе выбирать тот или иной механизм обеспечения права на меры социальной поддержки, изменять его отдельные элементы, в том числе условия и порядок предоставления. При этом, определяя в рамках имеющихся полномочий порядок и условия предоставления мер социальной поддержки, нормотворческий орган должен соблюдать требования Конституции Республики Карелия, в том числе вытекающие из принципа равенства (статья 19, части 1 и 2), в силу которых недопустимы различия в правах и обязанностях лиц, принадлежащих к одной и той же категории, не имеющие объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении, а вводимые различия должны основываться на объективных характеристиках соответствующих категорий субъектов (постановления от 16 апреля 2010 года, от 14 января 2014 года, от 14 мая 2015 года, от 13 июля 2016 года, от 3 ноября 2017 года, от 21 июня 2019 года, от 12 ноября 2019 года).

Устанавливая с учетом продолжительного добросовестного труда и наличия особых заслуг правовые гарантии социальной защиты ветеранов труда в Российской Федерации, федеральный законодатель в пункте 1 статьи 7 Федерального закона "О ветеранах" определил, что ветеранами труда являются лица, имеющие удостоверение "Ветеран труда"; награжденные орденами или медалями СССР или Российской Федерации, либо удостоенные почетных званий СССР или Российской Федерации, либо награжденные почетными грамотами Президента Российской Федерации или удостоенные благодарности Президента Российской Федерации, либо награжденные ведомственными знаками отличия за заслуги в труде (службе) и продолжительную работу (службу) не менее 15 лет в соответствующей сфере деятельности (отрасли экономики) и имеющие трудовой (страховой) стаж, учитываемый для назначения пенсии, не менее 25 лет для мужчин и 20 лет для женщин или выслугу лет, необходимую для назначения пенсии за выслугу лет в календарном исчислении; лица, начавшие трудовую деятельность в несовершеннолетнем возрасте в период Великой Отечественной войны и имеющие трудовой (страховой) стаж не менее 40 лет для мужчин и 35 лет для женщин.

Указанные положения воспроизведены в Положении о порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда", утвержденном приказом Министерства социальной защиты, труда и занятости Республики Карелия от 11 ноября 2016 года N 416-П, изданным во исполнение Закона Республики Карелия от 28 февраля 2006 года N 964-ЗРК "О порядке и условиях присвоения звания "Ветеран труда".

Из анализа вышеуказанных правовых предписаний следует, что они не исключают присвоение звания "Ветеран труда" пенсионерам правоохранительных органов, не достигшим возраста 50 и 55 лет (для женщин и мужчин соответственно), поскольку присвоение звания "Ветеран труда" не ставится в зависимость от достижения гражданином, отвечающим установленным требованиям, какого-либо возраста.

Таким образом, законодателем Республики Карелия в рамках одной и той же категории - лица, которым присвоено звание "Ветеран труда", установлено два вида субъектов, имеющих право на меры социальной поддержки, различающихся условиями их получения в зависимости от вида пенсионного (материального) обеспечения и возраста.

3.1. Как указали в судебном заседании представители Главы Республики Карелия и Прокуратуры Республики Карелия, установленные различия в условиях предоставления мер социальной поддержки ветеранам труда, введенные оспариваемыми положениями, обусловлены возможностью назначения пенсии за выслугу лет (пожизненного содержания) ранее общеустановленного пенсионного возраста и, как правило, более высоким материальным обеспечением пенсионеров правоохранительных органов по сравнению с лицами, получающими трудовые (страховые) пенсии по старости.

Однако федеральным законодательством (например, главой 6 Федерального закона "О страховых пенсиях") предусмотрено досрочное назначение пенсии и для иных категорий граждан, а достижение определенного возраста и вид пенсионного (материального) обеспечения сами по себе не означают обязательное различие в имущественном положении получателей мер социальной поддержки.

Учет льготных условий назначения пенсии за выслугу лет (ежемесячного пожизненного содержания), установленных федеральным законодательством в связи с характером и спецификой службы, предъявлением повышенных требований к допускаемым к ней лицам, риском утраты или снижения профессиональной трудоспособности в результате длительной службы, и вида пенсионного (материального) обеспечения для определения нуждаемости в мерах социальной поддержки без оценки нуждаемости иных ветеранов труда означает нарушение запрета различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях. Вместе с тем каких-либо критериев нуждаемости в мерах социальной поддержки иных ветеранов труда, в том числе связанных с возрастом, назначением (установлением) и видом пенсии и (или) имущественным положением, законодателем Республики Карелия не установлено.

Таким образом, предусмотренный оспариваемыми положениями возрастной критерий, не позволяющий оценить нуждаемость получателей в мерах социальной поддержки, не является объективным и разумным основанием для дифференциации условий предоставления мер социальной поддержки применительно к одной и той же категории граждан.

Поскольку в результате осуществленного правового регулирования установлены необоснованные различия в условиях предоставления мер социальной поддержки для лиц, принадлежащих к одной и той же категории ветеранов - "Ветераны труда", в результате чего ветераны труда из числа пенсионеров правоохранительных органов и иные ветераны труда оказались в неравном правовом положении исключительно в зависимости от возраста и вида пенсионного (материального) обеспечения, то положения части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия" не отвечают конституционному принципу равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Республики Карелия).

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 3, 70-75, 78, 79, 85 Закона Республики Карелия "О Конституционном Суде Республики Карелия", Конституционный Суд Республики Карелия постановил:

1. Признать не соответствующими Конституции Республики Карелия, ее статье 19 (часть 2), положения части седьмой статьи 3 Закона Республики Карелия от 17 декабря 2004 года N 827-ЗРК "О социальной поддержке отдельных категорий граждан и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Республики Карелия".

2. Настоящее Постановление окончательно, обжалованию не подлежит, вступает в силу немедленно после его провозглашения и обязательно для исполнения.

3. Настоящее Постановление подлежит опубликованию в очередном номере газеты "Карелия" и официальном издании "Собрание законодательства Республики Карелия", а также размещению на официальном сайте Конституционного Суда Республики Карелия.

Конституционный Суд Республики Карелия