Решение Омского областного суда от 1 июня 2020 г. N 3а-102/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим приложения N 1 к Правилам землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утв. Решением Омского городского Совета от 10.12.2008 N 201"

Омский областной суд в составе

председательствующего судьи Илларионова А.В.

при секретаре Шевелевой А.С.,

с участием прокурора Свита М.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 1 июня 2020 года административное дело по административному исковому заявлению АльЖ. Ж.О., действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетней Альжановой Д.М., и Альжанова Д.М. к Омскому городскому Совету о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденных Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201, в части установления территориальной зоны ИТ-2 в границах земельного участка с кадастровым номером N <...>, установил:

10 декабря 2008 года Омским городским Советом принято решение N 201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Третья столица", N 69/1 (491) от 19 декабря 2008 года (т. 1, л.д. 63-96).

В соответствии с пунктом 1 статьи 38 Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области (далее - Правила, Правила землепользования и застройки) в приложении N 1 к настоящим Правилам приведена Карта градостроительного зонирования территорий города Омска.

Данным приложением в отношении земельного участка с кадастровым номером N <...>, площадью N <...> кв. м, местоположение которого установлено относительно ориентира - жилого дома, имеющего почтовый адрес: <...>, установлена территориальная зона городского наземного транспорта (ИТ-2).

АльЖ. Ж. О., действующая также в интересах несовершеннолетней Альжановой Д.М., и Альжанов Д.М. обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими указанных Правил в части установления территориальной зоны городского наземного транспорта (ИТ-2) в границах земельного участка с кадастровым номером N <...>.

В обоснование заявленных требований ссылались на противоречие установленного территориального зонирования земельного участка положениям статей 30, 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Указали, что установление территориальной зоны ИТ-2 в отношении рассматриваемого земельного участка явилось основанием для отказа в осуществлении государственного кадастрового учета изменений и государственной регистрации права собственности на реконструированный жилой дом и ограничивает право пользования земельным участком (т. 1, л.д. 3-5).

В судебном заседании представитель административных истцов Есеркеева А.О. заявленные требования поддержала.

Представитель Омского городского Совета Кондаков В.В. в судебном заседании возражал против удовлетворения административного иска. В письменных возражениях указал на принятие оспариваемого нормативного правового акта в пределах компетенции Омского городского Совета и без нарушения требований законодательства, предъявляемых к процедуре подготовки, согласования, рассмотрения, представления проектов правовых актов, их опубликования и вступления в законную силу. Нахождение земельного участка в границах территориальной зоны ИТ-2 соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации с учетом параметров развития транспортной инфраструктуры города Омска, заложенных Генеральным планом города Омска (т. 1, л.д. 54-57).

Представители Администрации города Омска и департамента архитектуры и градостроительства Администрации города Омска в судебном заседании не участвовали при надлежащем извещении (т. 2, л.д. 7, 12).

Изучив материалы настоящего административного дела, заслушав объяснения представителя административных истцов и представителя административного ответчиков, заключение прокурора Свита М.Н., полагавшей заявленный административный иск не подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Пунктом 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено, в частности, утверждение правил землепользования и застройки.

Согласно статье 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.

Омский городской Совет является постоянно действующим представительным выборным коллегиальным органом местного самоуправления города Омска (часть 1 статьи 10 Устава города Омска).

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 9 Устава города Омска к вопросам местного значения муниципального образования город Омск относятся утверждение Генерального плана города Омска, правил землепользования и застройки.

Оспариваемый нормативный правовой акт принят административным ответчиком в пределах своих полномочий, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие. При принятии указанного акта проведены публичные слушания, подготовлено заключение по результатам публичных слушаний (т. 2, л.д. 116 - 129).

Пунктом 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дано определение правил землепользования и застройки как документа градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6 и 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Правила землепользования и застройки включают в себя порядок их применения и внесения изменений в указанные правила, карту градостроительного зонирования, содержащую границы территориальных зон, градостроительные регламенты (часть 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Этой же статьей в части 4 (в ранее действовавшей редакции) предусмотрено, что на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Аналогичные положения содержатся в части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что земельный участок с кадастровым номером N <...>, площадью N <...> кв. м, категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения домов индивидуальной жилой застройки, местоположение которого установлено относительно ориентира - жилого дома, имеющего почтовый адрес: <...>, находится в общей долевой собственности Альжановой Ж.О. N <...> Альжановой Д.М. N <...>), Альжанова Д.М. N <...>). Право собственности административных истцов на указанный земельный участок зарегистрировано 26 сентября 2013 года (т. 1, л.д. 42-25).

В соответствии с выпиской из Единого государственного реестра недвижимости Альжанова Ж.О., Альжанова Д.М., Альжанова Д.М. являются также собственниками в аналогичных долях жилого дома общей площадью <...> кв. м, расположенного на названном земельном участке (т. 1, л.д. 46-48).

Согласно фрагменту карты градостроительного зонирования территорий города Омска земельный участок с кадастровым номером N <...> полностью располагается в зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) (т. 1, л.д. 60).

Таким образом, территориальное зонирование земельного участка с кадастровым номером N <...> соответствует установленным требованиям принадлежности земельного участка только к одной территориальной зоне.

Документами территориального планирования муниципальных образований являются генеральные планы городских округов (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Данная норма корреспондирует общему правилу, установленному частью 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, об обязательности документов территориального планирования для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Из системного толкования положений пунктов 2, 5, 6, 7, 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны. Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану, в том числе в части картографического материала, которым устанавливаются территориальные зоны, является основанием для рассмотрения вопроса о приведении их в соответствие с указанным документом территориального планирования.

Согласно части 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон.

Из приведенных норм, а также учитывая, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования, а требования к установлению границ функциональных зон градостроительным законодательством не предъявляются, следует, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон, в том числе применительно к конкретному земельному участку.

При этом Градостроительный кодекс Российской Федерации не содержит норм, обязывающих органы местного самоуправления определять функциональные зоны в документах территориального планирования муниципального образования в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на её развитие (изменение) в будущем.

Как отмечено в Обзоре практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 14 ноября 2018 года, генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории городского округа в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию и допускает потенциальное изменение назначения территории, так как определяет стратегию градостроительного развития муниципальных образований и условия формирования среды жизнедеятельности.

В соответствии с фрагментом Генерального плана муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденного Решением Омского городского Совета от 25 июля 2007 года N 43, земельный участок с кадастровым номером N <...> расположен в функциональной зоне "планируемые территории развития города", а территория, в границах которой определяется данный земельный участок, на фрагменте схемы размещения объектов транспорта местного значения (11.2) обозначена как "магистраль общегородского значения непрерывного движения" (т. 1, л.д. 173).

Таким образом, градостроительный регламент территориальной зоны ИТ-2, к которой отнесен земельный участок с кадастровым номером N <...>, не противоречит функциональной зоне, в которой находится участок.

Заявляя требование о признании оспариваемого решения Омского городского Совета недействующим в части, касающейся отнесения земельного участка с кадастровым номером N <...> к территориальной зоне ИТ-2, административные истцы указали, что нормативным правовым актом созданы препятствия к дальнейшему использованию указанного земельного участка и расположенного на нем жилого дома, невозможности произвести реконструкцию жилого дома.

Вместе с тем данные обстоятельства не являются основанием для признания нормативного правового акта недействующим.

В соответствии со статьей 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации и статьей 11 Земельного кодекса Российской Федерации вопрос установления правил землепользования и застройки территорий муниципальных образований отнесен к компетенции органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности и земельных отношений.

Согласно пункту 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются градостроительным регламентом.

В силу части 1 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Из вышеприведенных норм следует, что федеральное законодательство ограничивает право собственника по использованию принадлежащего ему земельного участка посредством строительства, реконструкции находящихся на участке объектов недвижимости необходимостью соблюдения требований градостроительного регламента. Конкретный объем такого ограничения устанавливается в соответствии с градостроительным законодательством, правилами землепользования и застройки.

Вместе с тем частью 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации и частью 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Таким образом, отнесение спорного земельного участка к зоне городского наземного транспорта (ИТ-2) не противоречит действующему градостроительному законодательству и не может нарушать права и законные интересы правообладателей земельного участка и объекта капитального строительства.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Учитывая изложенное, суд приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований административных истцов и признания недействующими оспариваемых Правил в части отнесения земельного участка с кадастровым номером 55:36:190366:41 к территориальной зоне городского наземного транспорта (ИТ-2).

Руководствуясь статьями 175 - 180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд решил:

в удовлетворении административного искового заявления АльЖ. Ж.О., действующей в своих интересах и интересах несовершеннолетней Альжановой Д.М., и Альжанова Д.М. к Омскому городскому Совету о признании недействующими Правил землепользования и застройки муниципального образования городской округ город Омск Омской области, утвержденных Решением Омского городского Совета от 10 декабря 2008 года N 201, в части установления территориальной зоны в границах земельного участка с кадастровым номером N <...> отказать.

На решение суда могут быть поданы апелляционные жалоба, представление в Пятый апелляционный суд общей юрисдикции через Омский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Омского областного суда

А.В. Илларионов