Решение Свердловского областного суда от 7 февраля 2020 г. N 3а-51/2020 "Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующим Постановления РЭК Свердловской области от 23.10.2019 N 119-ПК "Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, на 2019 год"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Евдокимовой А.Ф.,

с участием представителей:

административного истца - Поповой М.И. и Малининой Е.С.,

административного ответчика - Бычина Андрея Валерьевича,

прокурора Васильевой Марии Александровны,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению акционерного общества "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" о признании нормативного правового акта недействующим в части, установил:

постановлением Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 17 октября 2006 года N 130-ПК определены границы зон деятельности гарантирующих поставщиков на территории Свердловской области.

Всего на территории Свердловской области установлены и закреплены границы четырёх зон деятельности гарантирующих поставщиков.

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 09 сентября 2019 года N 952 статус гарантирующего поставщика в отношении зоны деятельности публичного акционерного общества "Роскоммунэнерго" присвоен с 01 октября 2019 года акционерному обществу "Нижнетагильская Энергосбытовая компания".

23 октября 2019 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) принято постановление N 119-ПК "Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, на 2019 год" (далее - постановление N 119-ПК).

Нормативный правовой акт вступил в силу со дня официального опубликования; постановление опубликовано на "Официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области" 25 октября 2019 года.

Этим постановлением со дня вступления его в законную силу (то есть, с 25 октября 2019 года) и по 31 декабря 2019 года включительно установлены сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, согласно приложению.

Всего для гарантирующего поставщика - АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" установлены пять сбытовых надбавок (дифференцированных по группам потребителей и в зависимости от величины максимальной мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств):

- тарифная группа потребителей "население" и приравненные к нему категории потребителей - 0,28551 руб./кВт.ч.;

- "прочие потребители" с диапазоном мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств менее 670 кВт - 0,69252 руб./кВт.ч.;

- "прочие потребители" с диапазоном мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств от 670 кВт до 10 МВт - 0,23084 руб./кВт.ч.;

- "прочие потребители" с диапазоном мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств не менее 10 МВт - 0,23084 руб./кВт.ч.;

- тарифная группа потребителей "сетевые организации, покупающие электрическую энергию для компенсации потерь" - 0,05813 руб./кВт.ч.

Постановление N 119-ПК утратило силу с 01 января 2020 года в результате принятия постановления РЭК Свердловской области от 27 декабря 2019 года N 278-ПК, в котором первоначально органом тарифного регулирования устанавливавшего сбытовые надбавки на 2020 год.

Таким образом, вышеперечисленные сбытовые надбавки гарантирующего поставщика АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", установленные постановлением N 119-ПК, действовали до 31 декабря 2019 года.

АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" (гарантирующий поставщик), обратилось 01 ноября 2019 года в Свердловский областной суд с административным иском, подлежащим рассмотрению в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Утверждая о нарушении своих прав в сфере экономической деятельности, и считая, что постановление N 119-ПК в части касающейся административного истца не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", уточнив свои требования, просило признать недействующим постановление N 119-ПК в части установления сбытовых надбавок для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания". Кроме того, ссылаясь на часть 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, административный истец полагает, что на РЭК Свердловской области должна быть возложена обязанность принять нормативный правовой акт, в котором сбытовые надбавки должны быть установлены на следующий период регулирования с учётом недополученных доходов в размере 102946900 руб.

В судебном заседании представители административного истца требования поддержали и настаивали на их удовлетворении по доводам административного искового заявления, а также ссылаясь на дважды предоставлявшиеся дополнения к административному исковому заявлению.

Суть несогласий административного истца сводится к тому, что, по мнению, АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" в отношении их организации орган регулирования должен был установить сбытовые надбавки в тех же самых размерах, которые существовали и были установлены для территориальной сетевой организации, ранее выполнявшей функции гарантирующего поставщика на данной территории. Кроме того, административный истец настаивает на том, что высшим должностным лицом график поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика не утверждался. Полагают, что расчёты размеров сбытовых надбавок проведены неверно, поскольку в отношении вновь назначенного гарантирующего поставщика - АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" отсутствовали необходимые для расчётов значения, так как не имелось предыдущих периодов регулирования.

АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" считает, что в данной ситуации РЭК Свердловской области должна была не рассчитывать для них размеры сбытовых надбавок, а лишь установить эти сбытовые надбавки точно в таких же размерах, которые применялись во втором полугодии 2019 года территориальной сетевой организацией, выполнявшей функции гарантирующего поставщика на этой территории деятельности.

РЭК Свердловской области (административный ответчик), возражая против обоснованности суждений административного истца, заявленные требования не признала; просила отказать в удовлетворении административного иска по доводам, которые изложены в представленных письменных возражениях, а также на основании дела об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика, и представленных расчётов сбытовых надбавок.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, допросив свидетеля, а также заключение прокурора Васильевой М.А., полагавшей, что требования административного иска не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При этом, суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Как видно из материалов рассматриваемого дела, административный истец, принимал участие в конкурсе на присвоение статуса гарантирующего поставщика на территории Свердловской области (при этом, в конкурсной заявке уровень необходимой валовой выручки был указан 227164000 руб.).

Приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 29 июля 2019 года N 776 административный истец вначале признан победителем конкурса, а в дальнейшем, приказом Минэнерго России от 09 сентября 2019 года N 952, административному истцу с 01 октября 2019 года присвоен статус гарантирующего поставщика в отношении зоны деятельности публичного акционерного общества "Роскоммунэнерго".

07 августа 2019 года, став победителем конкурса, АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" обратилось в РЭК Свердловской области. Направляя материалы для расчёта сбытовых надбавок, просило рассмотреть расчёт необходимой валовой выручки и установить сбытовые надбавки.

15 августа 2019 года орган тарифного регулирования известил АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" об отказе в открытии дела об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика, поскольку регулируемая организация не опубликовала в установленном порядке предложение о размере цен (тарифов), подлежащих регулированию.

02 сентября 2019 года АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", сообщив об опубликовании ранее отсутствовавшей информации, вновь обратилась в РЭК Свердловской области, которая, в свою очередь, 12 сентября 2019 года открыла дело об установлении сбытовых надбавок для гарантирующего поставщика (административного истца) на 2019 год.

11 октября 2019 года РЭК Свердловской области заблаговременно известила АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" о месте и времени заседания по рассмотрению вопроса об установлении сбытовых надбавок гарантирующего поставщика АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" на 2019 год, назначенного на 23 октября 2019 года.

22 октября 2019 года губернатор Свердловской области утвердил для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" график поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика. Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (Губернатором Свердловской области) принято решение и установлено следующим образом ежегодное увеличение доли эталонной выручки данного гарантирующего поставщика в совокупной величине необходимой валовой выручки:

- в 2019 году - увеличение доли происходит на 42%;

- в 2020 году - увеличение доли происходит на 58%.

23 октября 2019 года на заседании Правления Комиссии рассмотрен вопрос об установлении для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" сбытовых надбавок гарантирующего поставщика электрической энергии.

Как видно из представленной административным ответчиком выписки из протокола заседания, Правление Комиссии, заслушав подготовленные предложения, а также мнение присутствовавших на заседании представителей АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", большинством голосов приняло решение, оформленное в форме постановления.

Правление Комиссии постановило установить со дня вступления в законную силу по 31 декабря 2019 года включительно для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" сбытовые надбавки гарантирующего поставщика электрической энергии, поставляющего электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области.

Всего, как уже изложено выше, для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" органом регулирования установлены дифференцированные по группам потребителей и в зависимости от величины максимальной мощности принадлежащих им энергопринимающих устройств пять сбытовых надбавок; цифровые значения установленных сбытовых надбавок ранее приведены в данном решении суда.

Суд отмечает, что для целей расчёта сбытовых надбавок, размер необходимой валовой выручки, который был рассчитан и использован органом регулирования, составил 316478, 74 тыс. руб. (то есть, в значительно большем размере в сравнении с тем размером, который административный истец заявлял и самостоятельно декларировал при участии в конкурсе).

Принятое Правлением Комиссии решение оформлено нормативным правовым актом - Постановлением N 119-ПК от 23 октября 2019 года. Постановление опубликовано и размещено 25 октября 2019 года на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru); в соответствии с пунктом третьим вступило в силу со дня его опубликования (то есть, с 25 октября 2019 года).

Федеральный закон от 26 марта 2003 года N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" (далее - Федеральный закон) устанавливает правовые основы экономических отношений в сфере электроэнергетики, определяет полномочия органов государственной власти на регулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики (статья 1).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 04 мая 2012 года N 442 утверждёны Основные положения функционирования розничных рынков электрической энергии (далее - Основные положения).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2011 года N 1178 утверждены Основы ценообразования в области регулируемых цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Основы ценообразования) и Правила государственного регулирования (пересмотра, применения) цен (тарифов) в электроэнергетике (далее - Правила регулирования).

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 21 ноября 2017 года N 1554/17 утверждены Методические указания по расчёту сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктом 3 Основ ценообразования сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков - это один из элементов, составляющих на розничных рынках электрической энергии регулируемые цены (тарифы) и предельные (минимальный и (или) максимальный) уровни цен на электрическую энергию (мощность), которые, в свою очередь, входят в систему регулируемых цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность).

Из положений пункта 3 статьи 23.1 и пункта 3 статьи 24 Федерального закона следует, что на розничных рынках электрической энергии сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков подлежат государственному регулированию, которое осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов.

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года N 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен, в том числе, надбавок. В пункте 13 этого же Положения предусмотрено, что РЭК Свердловской области устанавливает подлежащие государственному регулированию цены (тарифы) в сфере электроэнергетики в соответствии с Федеральным законом. То есть, исполняя предписания Федерального закона, РЭК Свердловской области устанавливает подлежащие государственному регулированию на розничных рынках электрической энергии сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков. Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен (в том числе, надбавок) и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган - Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. В состав Правления при рассмотрении и принятии решений по вопросам регулирования цен (тарифов) в области электроэнергетики входит также один представитель от совета рынка. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Для организаций, в отношении которых ранее не осуществлялось государственное регулирование тарифов, цены (тарифы) на очередной и (или) текущий периоды регулирования рассчитываются независимо от срока подачи материалов (пункт 18 Правил регулирования). Цены (тарифы) в отношении указанных организаций устанавливаются в течение 30 дней с даты поступления обосновывающих материалов в регулирующий орган в полном объёме.

Изложенная норма, как видно из её содержания, прямо допускает и предусматривает, что цены (тарифы), то есть, значит и сбытовые надбавки для вновь назначенного гарантирующего поставщика (административного истца), могли быть рассчитаны и на текущий период регулирования.

Такой расчёт и установление сбытовых надбавок во время текущего периода регулирования (а в данном случае - это в октябре 2019 года), осуществляемый в отношении впервые регулируемой организации (административного истца), не противоречит общему понятию "период регулирования", которое раскрыто в пункте 2 Основ ценообразования.

Положениями пункта 219 Основных положений установлено, что организация, признанная победителем конкурса, обязана в течение десяти рабочих дней обратиться в установленном порядке в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов для установления регулируемых цен (тарифов), необходимых для осуществления победителем конкурса функций гарантирующего поставщика. Одновременно установлено правило, о том, что до вступления в силу решения такого органа об установлении таких цен (тарифов) организация, признанная победителем конкурса, обязана осуществлять функции гарантирующего поставщика с применением цен (тарифов), ранее установленных для заменяемого гарантирующего поставщика.

Применительно к рассматриваемому делу это означает, что в период с 01 октября 2019 года до 25 октября 2019 года АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", обратившаяся в РЭК Свердловской области для установления сбытовых надбавок, необходимых для осуществления победителем конкурса функций гарантирующего поставщика, была обязана осуществлять функции гарантирующего поставщика. При этом, размеры сбытовых надбавок, на этот период времени, применяются в цифровых значениях, которые ранее установлены для заменяемого гарантирующего поставщика, функции которого в данном случае осуществляла территориальная сетевая организация ОАО "Межрегиональная распределительная сетевая компания Урала".

Одним из ключевых моментов в рассматриваемых правоотношениях является то, что по замыслу законодателя, вообще не допускаются и отсутствуют любые (даже минимальные периоды), когда не урегулирован вопрос о том, какие размеры сбытовых надбавок подлежат применению. Иными словами, не допускается такого, чтобы в какой-то период времени сбытовые надбавки для гарантирующего поставщика отсутствовали.

Величины сбытовых надбавок гарантирующего поставщика устанавливаются в соответствии с Методическими указаниями (пункт 65 Основ ценообразования). Методические указания (пункт 2) определяют основные положения расчёта сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии и предназначены для использования органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов. Следовательно, расчёты сбытовых надбавок (установление их величин) проводятся органами регулирования только на основании и с использованием Методических указаний.

Каким-либо иным образом рассчитать и установить сбытовые надбавки (без использования Методических указаний) не допустимо, и не возможно. Определяя значения сбытовых надбавок, орган регулирования обязан использовать нормы и правила, которые устанавливают Методические указания.

Как предусмотрено абзацем двадцать первым пункта 65 Основ ценообразования (а именно это положение является одним из спорных в данном деле), в случае смены в соответствии с Основными положениями гарантирующего поставщика в течение периода регулирования до начала следующего периода регулирования применяются сбытовые надбавки, установленные для организации, ранее осуществлявшей функции гарантирующего поставщика.

Между тем, это правило, в продолжение, в развитие и во взаимосвязи с вышеизложенными нормами пункта 18 Правил регулирования, пункта 219 Основных положений, означает только то, что вновь назначенный гарантирующий поставщик в своей деятельности, осуществление которой просто невозможно в отсутствие сбытовых надбавок, использует (применяет) ранее установленные надбавки. Иными словами, применительно к рассматриваемому делу, абзац двадцать первый пункта 65 Основ ценообразования означает, что административный истец, обязанный осуществлять функции гарантирующего поставщика, в период с 01 октября 2019 года до 25 октября 2019 года (период пока орган регулирования ещё не принял соответствующий нормативный правовой акт) применяет сбытовые надбавки в ранее установленных размерах.

Вопреки ошибочному пониманию этой нормы административным истцом, законодатель, устанавливая данное правило, никоим образом не имел в виду, что для вновь назначенного в середине полугодия гарантирующего поставщика не требуется устанавливать сбытовые надбавки.

В действительности, и Правила регулирования и Основные положения, также как и Основы ценообразования с Методическими указаниями, последовательно устанавливают, что сбытовые надбавки рассчитываются органом регулирования с использованием Методических указаний. Возможности их "автоматического" установления, в размерах ранее установленных законодателем, в перечисленных нормативных правовых актах, регулирующих эту сферу публичных правоотношений, не предусмотрено.

Вновь назначенный гарантирующий поставщик в своей деятельности, которая невозможна в отсутствие значений сбытовых надбавок, какой-то период времени просто использует (применяет) ранее установленные надбавки, ожидая установления органом регулирования сбытовых надбавок именно для него самого, как для назначенного гарантирующего поставщика.

Поэтому суд не может согласиться с утверждениями административного истца о том, что РЭК Свердловской области должна была ограничиться установлением для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" сбытовых надбавок в тех же самых размерах, которые были установлены ранее на второе полугодие 2019 года. Доводы административного истца в этой части, как ошибочное и необоснованное утверждение о том, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует законодательству, которое имеет большую юридическую силу, суд отклоняет.

Проанализировав вышеизложенное, суд приходит к выводу, что Постановление N 119-ПК, оспариваемое в части административным истцом, принято в соответствующей форме уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры принятия, введения в действие и опубликования. Оснований для иных, противоположенных суждений, суд не усматривает. РЭК Свердловской области не имела права и возможности просто воспроизвести для вновь назначенного гарантирующего поставщика сбытовые надбавки в ранее действовавших размерах, а была обязана для вновь назначенного гарантирующего поставщика (административного истца) именно рассчитать сбытовые надбавки с использованием Методических указаний.

Продолжая рассмотрение вопроса о соответствии оспариваемого административным истцом нормативного правового акта (то есть, установленных сбытовых надбавок) нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Согласно пункту 12 Основ ценообразования одним из методов регулирования цен (тарифов) является метод сравнения аналогов.

Оспариваемые административным истцом сбытовые надбавки, установленные и введённые в действие административным ответчиком в пределах полномочий и с соблюдением предусмотренного порядка, определены (рассчитаны) с использованием и на основе метода сравнения аналогов. Помимо того, что выбор метода регулирования в отношении каждой организации, осуществляющей регулируемую деятельность, производится регулирующим органом с учётом положений Основ ценообразования (пункт 12 Основ ценообразования), относительно сбытовых надбавок для гарантирующих поставщиков законодатель предусмотрел возможность их установления только на основе метода сравнения аналогов.

Метод сравнения аналогов является одним из методов государственного регулирования цен (тарифов), который построен на сравнительном анализе операционных расходов групп регулируемых субъектов, осуществляющих аналогичные регулируемые виды деятельности в сопоставимых технических, технологических, экономических, природно-климатических и иных объективных условиях. То есть метод сравнения аналогов, на основе которого устанавливаются сбытовые надбавки, предполагает сравнение эффективности деятельности рассматриваемого субъекта естественной монополии в группе субъектов естественных монополий, сопоставимых по экономическим и техническим характеристикам. Для возможности практического использования метода сравнения аналогов, и для того чтобы органы тарифного регулирования имели возможность устанавливать сбытовые надбавки, Методические указания в приложениях N 3 и N 4 содержат рассчитанные и дифференцированные по субъектам Российской Федерации значения постоянных компонентов эталонов затрат гарантирующих поставщиков. Приложение N 2 Методических указаний устанавливает порядок определения группы масштаба деятельности гарантирующего поставщика.

Из положений пунктов 11, 12, 14 Методических указаний вытекает, что на основе значений эталонов затрат и с их использованием органами тарифного регулирования, с целью последующего установления сбытовых надбавок, определяется (как сумма составляющих, которые перечислены в пункте 12 Методических указаний) эталонная выручка гарантирующего поставщика. Эти же эталоны затрат подлежат учёту органами тарифного регулирования и при определении необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика для последующего расчёта сбытовых надбавок.

В зависимости от имеющегося в зоне деятельности гарантирующего поставщика количества точек поставки, определяется масштаб деятельности; чем больше количество точек поставки - тем крупнее масштаб деятельности гарантирующего поставщика. С точки зрения экономического подхода (математически) переход законодателя на обязательное применение метода аналогов при установлении сбытовых надбавок наиболее существенно повлиял на размеры сбытовых надбавок устанавливаемых именно для наименее крупных зон деятельности гарантирующих поставщиков. Чем крупнее масштаб деятельности гарантирующего поставщика (чем больше количество точек поставки), тем менее ощутимым образом сказалось для гарантирующего поставщика и потребителей влияние изменения метода установления сбытовых надбавок, и наоборот.

Исходя из величины количества точек поставки (штук) для рассматриваемой зоны деятельности гарантирующего поставщика на 2019 год органом тарифного регулирования, в соответствии с таблицей N 1 приложения N 2 к Методическим указаниям, определена вторая группа масштаба деятельности гарантирующего поставщика - акционерного общества "Нижнетагильская Энергосбытовая компания". Относительно группы масштаба деятельности спора в данном случае между сторонами нет.

По общему правилу, закреплённому в пункте 63 Основ ценообразования, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой, устанавливают на очередной финансовый год на розничном рынке электрической энергии сбытовые надбавки гарантирующих поставщиков. Размер таких надбавок определяется в соответствии с пунктами 65 - 65 (3) Основ ценообразования.

В пункте 65 Основ ценообразования предусмотрено, что величина сбытовой надбавки гарантирующего поставщика устанавливается в рублях за киловатт-час электрической энергии (мощности) в соответствии с методическими указаниями по расчёту сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков с использованием метода сравнения аналогов, утверждаемыми Федеральной антимонопольной службой. Тождественная норма содержится также и в пункте 5 Методических указаний.

Этим же пунктом Основ ценообразования предусмотрены и перечислены составляющие элементы, которые подлежат учёту в соответствии с Методическими указаниями при определении необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика для расчёта сбытовых надбавок.

Предусмотренная и рассчитанная для применения при использовании метода сравнения аналогов эталонная выручка гарантирующего поставщика в отношении рассматриваемой зоны деятельности гарантирующего поставщика (по всем группам и подгруппам) составила 642677, 10 тыс. руб.

В то же время, до перехода на использование метода сравнения аналогов, размер необходимой валовой выручки для рассматриваемой зоны деятельности гарантирующего поставщика, который учитывался органом регулирования на 2017 год (а именно тогда этот размер рассчитывался на основании метода экономически обоснованных затрат), составлял 89686, 00 тыс. руб.

Эти значения расчётных показателей отражены в экспертном заключении и приложены к нему; их правильность и достоверность, которая не оспаривается административным истцом, не вызывает у суда сомнений.

Таким образом, разница между эталонной выручкой гарантирующего поставщика и необходимой валовой выручкой составила 552991, 10 тыс. руб.

(642677, 10 тыс. руб. - 89686, 00 тыс. руб.).

То есть, для рассматриваемой по данному административному делу зоны деятельности гарантирующего поставщика размер эталонной выручки, рассчитанный в соответствии с приложениями N 3 и N 4 к Методическим указаниям, значительно превысил размер необходимой валовой выручки.

В первом предложении абзаца тринадцатого пункта 65 Основ ценообразования предусмотрено, что если эталонная выручка гарантирующего поставщика на 2018 год превышает необходимую валовую выручку, рассчитанную методом экономически обоснованных затрат, то эталонная выручка (необходимая валовая выручка) гарантирующего поставщика с использованием метода сравнения аналогов определяется путём поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика.

В редакции, которая действовала до 30 декабря 2019 года вторым предложением названного абзаца было предусмотрено, что график поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и предусматривает ежегодное увеличение доли эталонной выручки гарантирующего поставщика в совокупной величине необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика в течение (не более) трёх лет, начиная с 2018 года. Начиная с 30 декабря 2019 года, период увеличения доли эталонной выручки гарантирующего поставщика был увеличен законодателем с трёх до четырёх лет.

Необходимо сразу же отметить, что в следующем (четырнадцатом) абзаце этого же пункта урегулирована ситуация на тот случай если график поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации не утверждён. В таком случае, расчёт сбытовых надбавок гарантирующего поставщика осуществляется сразу же исходя из эталонной выручки гарантирующего поставщика, определённой методом сравнения аналогов. Иначе говоря, происходит одномоментный (а не поэтапный) переход на использование значения эталонной выручки гарантирующего поставщика. Применительно к рассматриваемой группе масштаба деятельности данной зоны гарантирующего поставщик это означает, что орган тарифного регулирования (РЭК Свердловской области) обязан был бы сразу же использовать расчётное значение эталонной выручки в размере 642677, 10 тыс. руб., а не увеличивать её размер поэтапно. В свою очередь, это сразу же повлекло бы за собой установление сбытовой надбавки в столь значительном размере, что последовало бы нарушение одного из основных принципов тарифного регулирования о необходимости соблюдения баланса интересов участников правоотношений, в частности потребителей электроэнергии.

Норма аналогичного содержания о поэтапном доведении необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика содержится и в пункте 8 Методических указаний. При этом, в силу абзаца шестого же этого пункта график поэтапного доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика до эталонной выручки гарантирующего поставщика (далее - График) утверждается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации по форме в соответствии с приложением N 1 Методических указаний.

Для вновь назначенного гарантирующего поставщика (для административного истца) высшим должностным лицом - Губернатором Свердловской области такой График в точном соответствии с установленной формой утверждён 22 октября 2019 года.

Как видно из имеющегося Графика, и как уже было указано выше, Губернатор Свердловской области (высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) 22 октября 2019 года утвердил, как предписано Методическими указаниями, следующим образом ежегодное увеличение доли эталонной выручки для АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" в совокупной величине необходимой валовой выручки:

- в 2019 году - увеличение доли происходит на 42%;

- в 2020 году - увеличение доли происходит на 58%.

В результате установленного Губернатором Свердловской области поэтапного (на 42% в 2019 году) доведения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика (89686, 00 тыс. руб.) до эталонной выручки гарантирующего поставщика (642677, 10 тыс. руб.), произошло изменение (поэтапное увеличение) и совокупной величины эталонной выручки (необходимой валовой выручки).

100% разницы составили 552991, 10 тыс. руб.;

42% от этой разницы (для 2019 года) составили 232256, 64 тыс. руб.;

То есть, доводя поэтапно необходимую валовую выручку до эталонной выручки, размер необходимой валовой выручки на 2019 год складывается в размере 321942, 64 тыс. руб.

(89686, 00 тыс. руб. + 232256, 64 тыс. руб.)

Далее, с учётом выпадающих доходов гарантирующего поставщика в размере 5463, 53 тыс. руб. (размер которых никем не оспаривается) для целей расчёта сбытовых надбавок сложилась необходимая валовая выручка в сумме 316478, 74 тыс. руб. (это значительно превышает размер, который административный истец указывал в своей конкурсной заявке).

Точно такие же результаты (цифровые значения необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика для целей расчёта сбытовой надбавки с учётом доли поэтапного увеличения) получаются и в результате применения формул 4 - для населения (пункт 22 Методических указаний); 59 - для прочих потребителей (пункт 39 Методических указаний); 71 - для сетевых организаций (пункт 50 Методических указаний). Названные нормы схожим между собой образом устанавливают, что в случаях, предусмотренных пунктами 7 и 8 Методических указаний, необходимая валовая выручка гарантирующего поставщика для целей расчёта сбытовых надбавок определяется с учётом и использованием в расчёте цифровых значений доли, которая определена высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в утверждённом графике.

В разделах III, IV и V Методических указаний содержатся формулы, с использованием которых орган регулирования может осуществлять расчёт сбытовых надбавок (для населения, для прочих потребителей, для сетевых организаций). Никакого иного способа расчёта сбытовых надбавок для гарантирующего поставщика (в том числе, способа расчёта, осуществляемого во время периода регулирования) Методические указания не предусматривают, несмотря на то, что орган регулирования безоговорочно обязан исполнить свою функцию и установить (то есть, рассчитать для гарантирующего поставщика) цифровые значения сбытовых надбавок.

Однако, при этом, возникает ситуация, когда для использования в расчёте просто отсутствуют отдельные значения необходимых показателей. Сама по себе последовательность расчёта основывается на том, что для того, чтобы рассчитать размер сбытовой надбавки на второе полугодие, вначале необходимо рассчитать значение сбытовой надбавки первого полугодия, потому что без получаемого в таком расчёте цифрового значения первого полугодия просто невозможно использовать формулу расчёта второго полугодия. В свою очередь, для расчёта сбытовой надбавки первого полугодия также отсутствует необходимое для сравнения цифровое значение. При этом, суть спора между административным истцом и административным ответчиком в этой части сводиться к тому, что административный истец считает, что отсутствующее значение это величина для использования в формуле равная нолю, а орган регулирования в своих расчётах не использует вместо отсутствующего значения ноль, считая, что это именно "отсутствующее значение". В зависимости от этого, получаются различные результаты.

Например, в формуле 2 (пункт 20 Методических указаний) установлена формула расчёта сбытовой надбавки для населения на первое полугодие расчётного периода регулирования.

, (2)

Не вызывает никаких сомнений, что для административного истца, как гарантирующего поставщика, регулирование которого осуществляется впервые, не существует и не устанавливалось значение сбытовой надбавки для населения второго полугодия предшествующего периода регулирования (то есть, нет значения с которым нужно проводить сравнение по этой формуле).

Между тем, само по себе такое значение сбытовой надбавки, установленной для ранее действовавшего гарантирующего поставщика, существовало.

В этой ситуации орган регулирования произвёл деление размера необходимой валовой выручки на объём электроэнергии из сводного прогнозного баланса (106357038, 63 / 372510000) и получил значение 0,28551.

По мнению же административного истца, вместо этого необходимо было использовать вторую часть формулы (то есть, значение сбытовой надбавки, для первого полугодия просто следовало принять равным устанавливавшейся на второе полугодие предшествовавшего периода регулирования сбытовой надбавки для ранее действовавшего гарантирующего поставщика).

Точно таким же, схожим и тождественным образом (построенным на необходимости проведения сравнения результата с несуществующими для административного истца показателями предшествующего периода регулирования) законодателем сконструированы формулы, которые используются при расчёте сбытовых надбавок для прочих потребителей и для сетевых организаций. Поэтому суд полагает возможным ограничиться анализом спорной ситуации только на примере тарифной группы "население".

Проанализировав эти две точки зрения по вопросу правильного применения формулы, суд приходит к следующему. Прежде всего, Методические указания никоим образом не регулируют спорный вопрос, следовательно, о несоответствии (противоречии) расчёта Методическим указаниям, который осуществил орган регулирования, у суда никаких оснований утверждать не имеется. Кроме того, суд исходит из того, что сбытовые надбавки рассчитываются индивидуально для конкретного гарантирующего поставщика, для которого индивидуально определяется и необходимая валовая выручка, и утверждается график высшим должностным лицом. В такой ситуации неуместно и недопустимо использовать значения сбытовых надбавок, которые устанавливались другому гарантирующему поставщику, осуществлявшему свою деятельность на основании своих индивидуальных необходимой валовой выручки и графика.

По мнению суда, нельзя признать "отсутствующее значение" просто равным нолю. "Отсутствующее значение"влечёт невозможность провести сравнение, но не означает, что вместо "отсутствующего значения" органу регулирования следует для расчётов использовать значение "ноль".

При таких обстоятельствах и таком существующем правовом регулировании, суд не может согласиться с доводами административного истца про ошибочность и неправильность расчётов административного ответчика. Суд не усматривает никакой нормы Методических указаний, которая не допускала бы возможность именно таким расчётным образом определять размеры сбытовых надбавок первого полугодия, необходимых для последующего расчёта сбытовой надбавки второго полугодия.

Поэтому доводы административного истца в этой части суд отклоняет.

ФАС России не предусмотрела каких-либо специальных формул для расчёта сбытовых надбавок в случае необходимости их установления в течение периода регулирования в отношении организации (гарантирующего поставщика), регулирование которой ранее не осуществлялось, но это не позволяет суду сделать вывод, что постановление N 119-ПК не соответствует (противоречит) нормам, обладающим большей юридической силой.

Проверив соответствие оспариваемых сбытовых надбавок нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации) суд приходит к выводу о том, что часть нормативного правового акта, о признании которого недействующим заявлены требования, в действительности не противоречит ни Основным положениям, ни Основам ценообразования, ни Методическим указаниям. Суд считает, что спорные сбытовые надбавки рассчитаны и установлены органом регулирования в полном и точном соответствии с требованиями федерального законодательства, регулирующего сферу тарифного регулирования в электроэнергетике.

Относительно суждений административного истца о порочности утверждённого Графика и о невозможности его применения административным ответчиком, суд не усматривает оснований согласиться с их правильностью. Прежде всего, при отсутствии Графика, его не утверждении, точно также как и при его неприменении, орган тарифного регулирования, устанавливая сбытовые надбавки, обязан одномоментно, а не поэтапно, применить расчётное значение эталонной выручки гарантирующего поставщика (которое намного выше значения необходимой валовой выручки, рассчитанной методом экономически обоснованных затрат). В таком случае отсутствует поэтапный (плавно сглаживающий) переход на применение метода сравнения аналогов.

Размеры сбытовых надбавок для минимальных по своему масштабу деятельности зон гарантирующих поставщиков (как в данном случае) вырастают многократно, резко, и сразу же. В результате для всех, кроме самого гарантирующего поставщика, наступают явные негативные последствия (в том числе, для населения, для экономики); происходит нарушение баланса интересов участников рассматриваемых правоотношений.

Кроме того, сам по себе График (по своей сути, по своему значению, по своему предназначению), является одним из элементов, составляющих нормотворческую деятельность органа исполнительной власти Свердловской области в области государственного регулирования тарифов (РЭК Свердловской области). Самостоятельного нормативного значения этот График не имеет. Более того, из положений Методических указаний (пункт 8) следует, что График формируется именно органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов, то есть, подготовку этого Графика осуществляет РЭК Свердловской области. Полномочие именно Губернатора по утверждению Графика следует рассматривать (как введённое и делегированное федеральным законодателем полномочие именно высшего должностного лица) как дополнительную гарантию, с целью наиболее плавного (и с учётом индивидуальных региональных особенностей) поэтапного перехода на метод сравнения аналогов при установлении сбытовых надбавок. О крайне высоком социальном значении Графика свидетельствует и то, что федеральный законодатель, принял решение увеличить продолжительность поэтапного перехода с трёх до четырёх лет, в связи с чем, внесены необходимые изменения в пункт 65 Основ ценообразования. Учитывая высокую социальную значимость и принимая во внимание возможность наступления крайне негативных последствий в зависимости от содержания Графика, действие такой меры делает невозможным для органа тарифного регулирования при установлении сбытовых надбавок самостоятельно определять ежегодное увеличение доли эталонной выручки в совокупной величине необходимой валовой выручки гарантирующего поставщика. Поэтому, само по себе утверждение Графика не является нормотворческой деятельностью Губернатора и не может рассматриваться в качестве таковой. Общие нормы и правила, которые приводит административный истец в обоснование (об издании Губернатором Указов и Распоряжений) не могут применяться в том случае, когда применению подлежат специально установленные и прямо предусмотренные федеральным законодателем положения о порядке подготовки и порядке утверждения Графика в сфере тарифных отношений. Кроме того, вопреки мнению административного истца, использование Графика, являющегося составным элементом нормотворческой деятельности органа тарифного регулирования при установлении сбытовых надбавок, (при его утверждении) становиться обязательным и безусловным для органа тарифного регулирования. Иными словами, РЭК Свердловский области, подготовив График, который в дальнейшем утверждается Губернатором, в дальнейшем не имеет права оценивать порядок и форму, в которых высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (Губернатор Свердловской области) этот График утвердило. Тем более РЭК Свердловской области не имеет никакого права и просто не может игнорировать и не применять График, утверждённый высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации. Никаких оснований для того чтобы даже допустить порочность Графика суд не усматривает. Как уже было сказано, суд считает, что График не является самостоятельным нормативным правовым актом, а безусловного предписания о форме и порядке его утверждения Основы ценообразования и Методические указания не устанавливают и не содержат.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. В том случае, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признаётся соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Суд не усматривает нарушенных прав административного истца. Вопреки утверждениям АО "Нижнетагильская Энергосбытовая компания", не нашедшим своего должного подтверждения, суд приходит к выводу, что в действительности сбытовые надбавки в оспариваемом постановлении РЭК Свердловской области N 119-ПК установлены правильно. Их установление и расчёт не противоречат требованиям и положениям федерального законодательства в сфере тарифного регулирования. Поэтому и требования административного истца не могут быть удовлетворены.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление акционерного общества "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" о признании недействующим постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 23 октября 2019 года N 119-ПК "Об установлении сбытовых надбавок гарантирующих поставщиков электрической энергии, поставляющих электрическую энергию (мощность) на розничном рынке на территории Свердловской области, на 2019 год" в части установления сбытовых надбавок для акционерного общества "Нижнетагильская Энергосбытовая компания" - оставить без удовлетворения.

Решение суда может быть обжаловано во Второй апелляционный суд общей юрисдикции в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 14 февраля 2020 года.

Судья

М.В. Старков