Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 июля 2020 г. N 18-КА20-9 Суд отменил вынесенные ранее судебные акты и направил дело о признании незаконным решения уполномоченного органа об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей, поскольку судом первой инстанции неправильно определен круг лиц, участвующих в деле, а именно; не решен вопрос о привлечении к участию в рассмотрении дела органа, принявшего оспариваемое решение

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 8 июля 2020 г. N 18-КА20-9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Абакумовой И.Д. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи кассационную жалобу администрации муниципального образования город Краснодар на решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 10 сентября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2019 года по административному делу N 2-10062/2018 по административному исковому заявлению Магомедова Каримула Мухтаровича к администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным решения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Абакумовой И.Д., объяснения представителя администрации муниципального образования город Краснодар Топилиной О.В., поддержавшей доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

решением Прикубанского районного суда г. Краснодара от 10 сентября 2018 года удовлетворено административное исковое заявление Магомедова К.М. к администрации муниципального образования город Краснодар о признании незаконным решения департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар, изложенного в письме от 9 июня 2018 года N 29/03-2966 (далее - Решение N 29/03-2966), об отказе в изменении вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером площадью 539 кв.м, расположенного по адресу: с (далее также - земельный участок), с "для целей, не связанных со строительством - размещение автостоянки" на "магазины, объекты гаражного назначения". На администрацию муниципального образования город Краснодар (далее - Администрация) возложена обязанность изменить вид разрешенного использования названного земельного участка и внести изменения в договор аренды земельного участка от 8 декабря 2014 года N 4300021188 (далее также - договор аренды).

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2019 года решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 10 сентября 2018 года отменено в части возложения на Администрацию обязанности внести изменения в договор аренды.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 2 октября 2019 года в передаче кассационной жалобы Администрации для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции отказано.

В кассационной жалобе Администрация, ссылаясь на существенные нарушения норм материального и процессуального права, просит принятые судебные акты отменить.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 23 января 2020 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, и определением от 8 июня 2020 года кассационная жалоба передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

В соответствии с частью 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия полагает, что судами были допущены нарушения такого характера.

Как следует из материалов дела, между Администрацией и Кудрей В.В. заключен договор аренды земельного участка для целей, не связанных со строительством, - размещение автостоянки.

Впоследствии на основании договора от 10 ноября 2016 года об уступке прав и обязанностей по договору от 8 декабря 2014 года N 4300021188 к Магомедову К.М. перешел полный объем прав и обязанностей по указанному договору аренды.

В мае 2018 года Магомедов К.М. обратился к главе муниципального образования город Краснодар с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка с "для целей, не связанных со строительством, - размещение автостоянки" на "магазины, объекты гаражного назначения", и о внесении соответствующих изменений в договор аренды.

Решением N 29/03-2966 Магомедову К.М. сообщено о невозможности изменения вида разрешенного использования земельного участка, поскольку арендатор не наделен правом по своему усмотрению изменять вид разрешенного использования земельного участка.

Признавая данное решение незаконным, суды указали на отсутствие оснований для отказа в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, установленных Федеральным законом от 12 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", и право арендатора выбирать любой вид разрешенного использования земельного участка из предусмотренных зонированием территорий видов без дополнительных разрешений и процедур согласования.

С такими выводами судов нельзя согласиться по следующим основаниям.

Статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации (далее также - ЗК РФ) предусмотрено, что земли в Российской Федерации используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (часть 2).

Основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, сооружений, определяет градостроительный регламент территориальной зоны (часть 2 статьи 85 ЗК РФ).

Градостроительный регламент - устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения (пункт 9 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Из содержания подпункта 8 пункта 1 статьи 1, пункта 2 статьи 7, статьи 85 ЗК РФ, пункта 9 статьи 1, частей 1 и 2 статьи 37 ГрК РФ следует, что разрешенное использование земельного участка, основанное на зонировании территории, заключается в определении конкретных видов деятельности, которые могут вестись землепользователем на предоставленном ему участке.

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3 статьи 37 ГрК РФ).

Согласно части 4 статьи 37 ГрК РФ основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Вместе с тем произвольное изменение вида разрешенного использования земельного участка в рамках видов, предусмотренных градостроительным регламентом, не допускается в том случае, когда такое изменение не соответствует установленным законом правилам предоставления земельных участков, находящихся в публичной собственности. Земельным кодексом Российской Федерации установлены различные порядок и процедуры предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной и муниципальной собственности: для целей строительства и для целей, не связанных со строительством.

В соответствии с пунктом 1 статьи 615 Гражданского кодекса Российской Федерации арендатор обязан пользоваться арендованным имуществом либо в соответствии с условиями договора, либо в соответствии с назначением имущества, если в договоре такие условия не определены.

Поскольку земельный участок предоставлен административному истцу для определенных целей, не связанных со строительством, то изменение арендатором существующего вида разрешенного использования земельного участка на иной вид в обход процедуры предоставления земельного участка для целей строительства "магазины; объекты гаражного назначения" не допустимо.

Также из материалов дела следует, что земельный участок согласно Правилам землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар, утвержденным решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6, расположен в территориальной зоне застройки многоэтажными жилыми домами (Ж.2), градостроительным регламентом которой к условно разрешенным видам использования отнесен в том числе испрашиваемый вид "объекты гаражного назначения". Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется на основании соответствующего решения главы местной администрации с обязательным соблюдением процедур, предусмотренных статьей 39 ГрК РФ.

Ошибочной является ссылка судов на необходимость применения Федерального закона от 12 декабря 2004 года N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", поскольку названный закон не регламентирует порядок изменения видов разрешенного использования земельных участков.

Кроме того, судами допущены существенные нарушения норм процессуального права.

В силу части 1 статьи 221 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации состав лиц, участвующих в деле об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, определяется в соответствии с правилами главы 4 названного кодекса с учетом особенностей, предусмотренных частью 2 данной статьи.

В соответствии с частью 4 статьи 38 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации под административным ответчиком понимается лицо, к которому предъявлено требование по спору, возникающему из административных или иных публичных правоотношений, либо в отношении которого административный истец, осуществляющий контрольные или иные публичные функции, обратился в суд.

Положением о департаменте архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования город Краснодар (далее также - Департамент), утвержденным решением городской Думы Краснодара от 21 декабря 2006 года N 17 п. 26, департамент, являясь функциональным и специально уполномоченным органом администрации муниципального образования город Краснодар в области градостроительной деятельности, наделен правом самостоятельно представлять интересы департамента по вопросам градостроительной деятельности в органах государственной власти, органах местного самоуправления, судах. Во исполнение возложенных полномочий Департамент принял оспариваемое решение N 29/03-2966. Однако судом первой инстанции данное обстоятельство не учтено, не решен вопрос о привлечении к участию в рассмотрении дела органа, принявшего оспариваемое решение, то есть неправильно определен круг лиц, участвующих в деле. Суды апелляционной и кассационной инстанции данное нарушение не устранили.

В связи с этим Судебная коллегия приходит к выводу, что судами допущены существенные нарушения норм материального права и норм процессуального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов административного истца, что служит основанием для отмены судебных актов и направления дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении административного дела суду первой инстанции следует учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с установленными по административному делу обстоятельствами и требованиями закона.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Прикубанского районного суда г. Краснодара от 10 сентября 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 14 февраля 2019 года по административному делу N 2-10062/2018 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Абакумова И.Д.

Нефедов О.Н.