Решение Свердловского областного суда от 3 сентября 2019 г. N 3а-311/2019 "О признании недействующими пунктов 3 и 4 Постановления РЭК Свердловской области от 21.05.2019 N 44-ПК "О внесении изменений в некоторые постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области" в части внесенных изменений, касающихся Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза"

Свердловский областной суд в составе:

председательствующего судьи Старкова М.В.,

при секретаре Заболотских А.А.,

с участием представителей:

административного истца - Щекина С. А. и Глушанкова В.В.,

административного ответчика - Прокопьева А.А.,

прокурора Куриловича Игоря Александровича,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза" (далее - ЕМУП "Спецавтобаза") о признании недействующим в части постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 21 мая 2019 года N 44-ПК "О внесении изменений в некоторые Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области" установил:

05 декабря 2018 года Региональной энергетической комиссией Свердловской области (далее - РЭК Свердловской области) принято постановление N 200-ПК "Об установлении региональным операторам по обращению с твёрдыми коммунальными отходами долгосрочных параметров регулирования, устанавливаемых на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, с использованием метода индексации установленных тарифов и долгосрочных единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами, оказываемую потребителям Свердловской области, с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования, на 2019 - 2021 годы" (далее - постановление N 200-ПК).

Приложением N 1 к постановлению N 200-ПК установлены долгосрочные параметры регулирования, устанавливаемые на долгосрочный период регулирования для формирования единых тарифов на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами с использованием метода индексации установленных тарифов, на 2019 - 2021 годы (далее - Долгосрочные параметры регулирования).

Приложением N 2 к постановлению N 200-ПК для региональных операторов по обращению с твёрдыми коммунальными отходами установлены долгосрочные единые тарифы на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Единый тариф). Единые тарифы установлены с использованием метода индексации установленных тарифов на основе долгосрочных параметров регулирования на период с 01 января 2019 года по 31 декабря 2021 года включительно с календарной разбивкой.

Постановлениями РЭК Свердловской области от 14 марта 2019 года N 21-ПК и от 21 мая 2019 года N 44-ПК в постановление N 200-ПК внесены изменения, создавшие действующую редакцию нормативного правового акта.

Вышеназванные постановления N 200-ПК, 21-ПК и 44-ПК являются нормативными правовыми актами. Они в установленном порядке опубликованы и размещены на официальном интернет-портале правовой информации Свердловской области (http://www.pravo.gov66.ru).

Основанием для принятия постановления от 14 марта 2019 года N 21-ПК послужило исполнение административным ответчиком нормативного правового акта, изданного Правительством Российской Федерации в целях уменьшения нагрузки по оплате потребителями услуг по обращению с твёрдыми коммунальными отходами в рамках Единого тарифа. Правительство Российской Федерации, снизило ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду, в связи с чем, РЭК Свердловской области внесла соответствующие изменения в постановление N 200-ПК, снизив неподконтрольные расходы, и уменьшив тем самым размер Единого тарифа.

Что же касается принятия постановления РЭК Свердловской области от 21 мая 2019 года N 44-ПК "О внесении изменений в некоторые Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области", то оно издано на основании и во исполнение предписаний Федеральной антимонопольной службы от 06 мая 2019 года N СП/37430/19 и N СП/37432/19. В результате его принятия, исходя из содержания его пунктов 3 и 4, в постановление N 200-ПК внесены изменения, которые создали действующую редакцию нормативного правового акта (т. 1 л.д. 150).

В отношении ЕМУП "Спецавтобаза" в приложении N 1 к постановлению N 200-ПК снижен базовый уровень операционных расходов (с 01 июня 2019 года вместо 2952078,1 тыс. руб. установлен 1970483,07 тыс. руб.). В строке 3.1 приложения N 2 к постановлению N 200-ПК для ЕМУП "Спецавтобаза" Единый тариф на 2019 год уменьшен. Значение Единого тарифа установлено в размере 395 руб. 31 коп./ м3 (без НДС), вместо 571 руб. 71 коп.

ЕМУП "Спецавтобаза" обратилось в Свердловский областной суд с административным иском в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Полагая нарушенными свои права и законные интересы, административный истец просит признать недействующим постановление РЭК Свердловской области от 21 мая 2019 года N 44-ПК в части внесения изменений, которые касаются ЕМУП "Спецавтобаза". Считая недопустимым снижение базового уровня операционных расходов и уменьшение Единого тарифа на 2019 год, ЕМУП "Спецавтобаза" указало в обоснование своих требований, что орган регулирования необоснованно уменьшил (исключил) в составе затрат размеры производственных и административных расходов, а также сумму амортизации основных средств.

В судебном заседании представители ЕМУП "Спецавтобаза" заявленные требования поддержали, настаивали на признании недействующим в оспариваемой части нормативного правового акта по доводам и основаниям, которые приведены в административном исковом заявлении.

РЭК Свердловской области заявленные требования не признала, указав, что в данной ситуации орган регулирования обязан был исполнить предписания Федеральной антимонопольной службы от 06 мая 2019 года.

Федеральная антимонопольная служба России, привлечённая 09 июля 2019 года к участию в деле заинтересованным лицом, заявив ходатайство о приостановлении производства по делу, ничего иного о своём отношении к рассматриваемому административному делу не сообщила. В силу положений части 5 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации неявка в судебное заседание заинтересованного лица не является препятствием к рассмотрению административного дела. При таких обстоятельствах, учитывая надлежащее извещение, а также отсутствие возражений от лиц, участвующих в судебном заседании, суд определил рассмотреть административное дело при имеющейся явке.

Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, допросив свидетелей, а также заключение прокурора Куриловича И.А., полагавшего, что требования административного иска не подлежат удовлетворению, исследовав и оценив собранные по делу доказательства, суд приходит к следующему.

Производство по административным делам об оспаривании нормативных правовых актов осуществляется на основании главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Последствием признания судом нормативного правового акта недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части. При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, и применительно к рассматриваемому административному делу, суд должен выяснить:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа на принятие нормативного правового акта;

б) форма и вид, в которых орган вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедура принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе порядок опубликования и вступления в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Положением о Региональной энергетической комиссии Свердловской области, утверждённым Указом Губернатора Свердловской области от 13 ноября 2010 года N 1067-УГ, установлено, что РЭК Свердловской области является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Свердловской области в сфере государственного регулирования цен. РЭК Свердловской утверждает области предельные тарифы в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (пункты 1 и 13 Положения). Из содержания пунктов 29-32 Положения следует, что для определения основных направлений деятельности в области регулирования цен и принятия соответствующих решений образуется коллегиальный орган - Правление Комиссии, на заседании которого принимаются решения большинством голосов членов Правления, присутствующих на заседании. Решения, принятые на заседании Правления, оформляются постановлениями РЭК Свердловской области.

Как установлено в статье 6 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон) утверждение предельных тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами относится к полномочиям субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами. Статьи 24.8 и 24.9 названного Федерального закона устанавливают, что единый тариф на услугу регионального оператора по обращению с твёрдыми коммунальными отходами подлежит регулированию, которое осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Тарифы должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами инвестированного капитала.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 мая 2016 года N 484 "О ценообразовании в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами" утверждены Основы ценообразования в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Основы ценообразования) и Правила регулирования тарифов в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами (далее - Правила регулирования тарифов).

Приказом Федеральной антимонопольной службы России от 21 ноября 2016 года N 1638/16 утверждены Методические указания по расчёту регулируемых тарифов в области обращения с твёрдыми коммунальными отходами (Методические указания, на момент принятия 05 декабря 2018 года постановления N 200-ПК применялись в своей первоначальной редакции, которая действовала до 15 декабря 2018 года).

По общему правилу тарифы вводятся в действие с начала очередного календарного года на срок не менее двенадцати месяцев и в течение этого срока не пересматриваются. Однако, в силу положений подпункта "и" пункта 4 Правил регулирования тарифов условие о не пересмотре тарифов не распространяется в случае принятия органом регулирования решения, по исполнению предписаний федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области государственного регулирования тарифов, в рамках реализации полномочий по государственному контролю (надзору) в области регулируемых государством тарифов.

Тождественная норма, допускающая пересмотр долгосрочных параметров регулирования тарифов, содержится в пункте 21 Основ ценообразования.

Следовательно, исполняя предписание Федеральной антимонопольной службы от 06 мая 2019 года N СП/37432/19, РЭК Свердловской области была вправе принять оспариваемое решение в отношении ЕМУП "Спецавтобаза".

При таком правовом регулировании, суд приходит к выводу, что постановление РЭК Свердловской области от 21 мая 2019 года N 44-ПК принято компетентным органом, с соблюдением установленной процедуры, в надлежащем порядке опубликовано и доведено до всеобщего сведения, и по этим основаниям постановление N 44-ПК не обжалуется.

Тарифы рассчитываются на основании необходимой валовой выручки, определённой для соответствующего регулируемого вида деятельности, и расчётного объёма и (или) массы твёрдых коммунальных отходов. Под необходимой валовой выручкой понимается экономически обоснованный объём финансовых средств, необходимый в течение очередного периода регулирования регулируемой организации для осуществления регулируемого вида деятельности (пункты 2, 16 и 18 Основ ценообразования).

Следовательно, рассматривая нормативный правовой акт на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, следует исходить из того, что проверяемый судом размер необходимой валовой выручки, непосредственно используемый при расчёте тарифа, должен быть экономически обоснованным. То есть, размер необходимой валовой выручки не должен быть в нарушение предписаний и положений Основ ценообразования и Методических указаний завышен либо занижен; формирование необходимой валовой выручки должно проводиться в соответствии с Основами ценообразования и Методическими указаниями.

Действовавший на момент принятия постановления N 200-ПК пункт 94 Методических указаний устанавливал, что Единый тариф на первый год действия соглашения об организации деятельности по обращению с отходами устанавливается по формуле (42) пункта 85 Методических указаний.

При установлении тарифов с применением метода индексации необходимая валовая выручка регулируемой организации включает в себя текущие расходы, расходы на амортизацию основных средств и нематериальных активов, нормативную прибыль, а также расчётную предпринимательскую прибыль регулируемой организации (пункт 44 Основ ценообразования; формула 1 в пункте 29 Методических указаний).

В свою очередь, текущие расходы регулируемой организации включают в себя операционные расходы, неподконтрольные расходы и расходы на приобретение энергетических ресурсов (пункт 46 Основ ценообразования и формула 2 в пункте 29 Методических указаний).

Предусмотрено, что уровень операционных расходов, установленный на первый год долгосрочного периода регулирования, является "базовым уровнем операционных расходов" и относится к долгосрочным параметрам регулирования тарифов при установлении тарифов с использованием метода индексации (пункты 2 и 56 Основ ценообразования).

Как установлено пунктом 48 Основ ценообразования базовый уровень операционных расходов определяется в соответствии с методическими указаниями и включает в себя производственные расходы (за исключением расходов на энергетические ресурсы), ремонтные расходы, административные расходы и сбытовые расходы, определённые в соответствии с пунктами 14, 15, 30-33, 40-43 Основ ценообразования.

Указанные выше расходы определяются методом экономически обоснованных расходов (затрат) в соответствии с главой III Методических указаний.

Непосредственно операционные (подконтрольные) расходы рассчитываются по формуле 3 (пункт 30 Методических указаний). При этом, для первого года долгосрочного периода регулирования уровень операционных расходов (базовый уровень операционных расходов) определяется в соответствии с пунктом 31 Методических указаний, который предписывает, что при расчёте базового уровня операционных расходов учитываются:

1) расходы на приобретение сырья и материалов и их хранение;

2) расходы на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с эксплуатацией объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твёрдых коммунальных отходов;

3) расходы на оплату товаров, работ и (или) услуг, поставляемых и (или) выполняемых по договорам сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями, включая расходы на оплату услуг связи и интернета, вневедомственной охраны, юридических, информационных, аудиторских, консультационных услуг и другие расходы в экономически обоснованном размере, за исключением расходов, отнесённых к расходам на оплату товаров (услуг, работ), приобретаемых у других организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, и расходам на приобретение энергетических ресурсов, холодной воды и теплоносителя и рассчитываемые согласно пунктам 14-15 Основ ценообразования;

4) расходы на оплату труда и отчисления на социальные нужды;

5) расходы на служебные командировки, расходы на обучение персонала;

6) общехозяйственные расходы;

7) расходы на текущий и капитальный ремонт объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твёрдых коммунальных отходов;

8) арендная плата, лизинговые платежи, не связанные с арендой (лизингом) объектов, используемых для обработки, обезвреживания, захоронения твёрдых коммунальных отходов;

9) расходы на обязательное страхование производственных объектов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, страхование ответственности концессионера, частного партнёра, в случаях, предусмотренных соответствующими соглашениями, а также расходов на страхование рисков гибели объектов, создаваемых по таким соглашениям;

10) прочие расходы, не относящиеся к неподконтрольным расходам, в том числе расходы по охране труда и технике безопасности, расходы на канцелярские товары.

Исполняя предписание от 06 мая 2019 года N СП/37432/19 в отношении ЕМУП "Спецавтобаза", РЭК Свердловской области следовало исключить (уменьшить), следующие виды расходов, которые учтены органом регулирования в составе необходимой валовой выручки 2019 года:

- на оплату услуг, связанных с транспортированием твёрдых коммунальных отходов, в размере 601012, 38 тыс. руб.;

- на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала в размере 212335, 22 тыс. руб.;

- на обучение персонала в размере 313, 65 тыс. руб.;

- на приобретение пакетов в размере 74522, 42 тыс. руб.;

- на амортизацию в размере 1429, 91 тыс. руб.;

- административные расходы в размере 91856, 23 тыс. руб.;

- на расчётно-кассовое обслуживание в размере 1555, 13 тыс. руб.;

Помимо уменьшений перечисленных составов расходов, предписание содержит требование снизить величину необходимой валовой выручки ЕМУП "Спецавтобаза" для 2019 года до уровня 2173261, 26 тыс. руб.

(вместо ранее установленного уровня в размере 3196708, 90 тыс. руб.)

В результате исполнения предписания, исходя из объёма отходов в 5497,65 тыс. , Единый тариф на 2019 год для ЕМУП "Спецавтобаза" установлен РЭК Свердловской области в размере 395 руб. 31 коп./ (без НДС);

(2173261, 26 тыс. руб. / 5497,65 тыс. )

Предписание Федеральной антимонопольной службы от 06 мая 2019 года N СП/37432/19, повлекшее принятие оспариваемого ЕМУП "Спецавтобаза" постановления N 44-ПК, на текущий момент времени оспаривается в Арбитражном суде города Москвы (дело N А40-120971/2019; не рассмотрено; судебное заседание назначено на 25 сентября 2019 года).

Исходя из предписаний части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд полагает, что разрешение дела N А40-120971/2019 в арбитражном суде не означает невозможности рассмотрения по существу данного административного дела.

В то же время, принимая во внимание существующее оспаривание в судебном порядке вышеназванного предписания Федеральной антимонопольной службы, суд не считает допустимым при рассмотрении административного дела оценивать правильность суждений и выводов, которые содержатся в предписании, и которые впоследствии станут предметом проверки и оценки при разрешении дела N А40-120971/2019 в арбитражном суде.

Помимо обстоятельства, связанного с оспариванием предписания в арбитражном суде, при разрешении данного дела невозможно не учитывать и то, что ранее, 07 февраля 2019 года ЕМУП "Спецавтобаза" уже обращалось в суд с административным иском, оспаривая первоначальное постановление N 200-ПК в части утверждения Единого тарифа. Уточняя свои требования, ЕМУП "Спецавтобаза" просило признать недействующим первоначальное постановление N 200-ПК в действовавшей на момент рассмотрения дела редакции (то есть, в редакции постановления N 21-ПК).

Вступившим в законную силу решением Свердловского областного суда от 05 апреля 2019 года по административному делу N 3а-175/2019 требования ЕМУП "Спецавтобаза" оставлены без удовлетворения.

Придя к выводу о законности оспоренного акта - постановления N 200-ПК (в редакции постановления N 21-ПК) суд проверил формирование необходимой валовой выручки, в том числе, установил обстоятельства, которые и применительно к существу разрешаемого спора о признании недействующим постановления N 44-ПК, имеют значение. Так, из вступившего в законную силу судебного акта и материалов ранее рассмотренного дела, видно, что при первоначальном обращении в суд (административное дело N 3а-175/2019) ЕМУП "Спецавтобаза" оспаривало (помимо иных) составы следующих планировавшихся затрат:

- в составе операционных расходов - на приобретение оргтехники в размере 2274,72 тыс. руб.; на программное обеспечение - 164,40 тыс. руб., которые орган регулирования исключил из производственных затрат и учёл в составе амортизации (для 2019 года на сумму 1429,90 тыс. руб.).

- в составе расходов на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала - снижение штатной численности основного персонала на восемьдесят пять единиц, планировавшихся ЕМУП "Спецавтобаза" для борьбы с несанкционированными свалками.

На основании установленных обстоятельств (в том числе, и о размере необходимой валовой выручки), в состоявшемся решении суда по административному делу N 3а-175/2019 содержатся выводы о том, что:

- РЭК Свердловской области правильно включила затраты на приобретение оргтехники в размере 2274,72 тыс. руб. и на приобретение программного обеспечения - 164,40 тыс. руб. в состав амортизационных расходов;

- РЭК Свердловской области правильно снизила размер заработной платы; обоснованно рассчитав её средний размер в 42101,5 руб./чел. в месяц, исходя из минимального размера оплаты труда, установленного в 11280 руб.;

- РЭК Свердловской области правильно уменьшила административные расходы ЕМУП "Спецавтобаза" в сумме 17971 тыс. руб. и сама произвела расчёт административных расходов в размере 98969,23 тыс. руб.

Помимо этого, суд установил, что размер необходимой валовой выручки на 2019 год, использованный при расчёте Единого тарифа, установлен административным ответчиком в размере 3196708, 90 тыс. руб. (без НДС). Суд также согласился с уменьшением органом регулирования расходов на расчётно-кассовое обслуживание до 3506, 99 тыс. руб., указав, о правильности принятия для расчёта установленного размера необходимой валовой выручки с учётом НДС и на основании и с применением размера ставки платы, которая рассчитана ЕМУП "Спецавтобаза".

Указанные в мотивировочной части вступившего в законную силу решения суда обстоятельства, свидетельствующие о законности оспоренного акта, имеют преюдициальное значение для неопределённого круга лиц при рассмотрении других дел (часть 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации; пункт 38 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 декабря 2018 года N 50). Такие обстоятельства не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела.

Поэтому, вопреки мнению административного истца, утверждающего о преюдициальном значении всего ранее вынесенного судебного акта для рассматриваемого дела, суд, проанализировав его содержание, приходит к выводу, что преюдициальное значение для рассматриваемого административного дела в действительности имеет не всё решение суда, а только вышеприведённые обстоятельства и выводы. В полном же объёме решение суда от 05 апреля 2019 года по делу N 3а-175/2019 преюдициального значения не имеет.

Сопоставляя даты вынесения решения суда (05 апреля 2019 года) и предписания (06 мая 2019 года) нельзя не отметить, что Федеральная антимонопольная служба, зная о состоявшемся судебном акте, никоим образом не учла его существование и оставила без какого-либо внимания обстоятельства и выводы, содержащиеся в мотивировочной части решения суда.

Из содержания же административного иска, представленных дополнений и объяснений представителей ЕМУП "Спецавтобаза" в судебном заседании, следует, что непосредственным предметом обжалования по рассматриваемому делу является наступившее в результате принятия постановления N 44-ПК уменьшение и (или) полное исключёние административным ответчиком из необходимой валовой выручки, ранее учтённых:

- административных расходов на 91856, 23 тыс. руб.;

- расходов на амортизацию основных средств на 1429, 91 тыс. руб.;

- а также (в составе производственных расходов) расходов:

- на транспортирование твёрдых коммунальных отходов;

- на приобретение сырья и материалов (на приобретение пакетов);

- на оплату труда основного персонала; отчисления на социальные нужды;

- на профессиональное обучение (обучение персонала);

- на расчётно-кассовое обслуживание.

Вступившим в законную силу решением суда установлено, что учёт затрат на приобретение оргтехники и программного обеспечения в составе расходов на амортизацию основных средств, точно также как и расчёт административных расходов с их установлением органом регулирования в размере 98969, 23 тыс. руб., произведён РЭК Свердловской области обоснованно и правомерно. Поэтому, суд приходит к выводу и считает, что при принятии постановления N 44-ПК административный ответчик неправильно и неправомерно, проигнорировав безусловные и обязательные для неопределённого круга лиц обстоятельства, ранее установленные в решении суда, снизил административные расходы, и исключил расходы ЕМУП "Спецавтобаза" на амортизацию основных средств.

При наличии вступившего в законную силу решения суда, которым установлены эти обстоятельства, и сделан вывод о том, что размер административных расходов и расходов на амортизацию основных средств рассчитан и установлен правильно, не имелось оснований уменьшать (исключать) эти затраты. Такое уменьшение размера необходимой валовой выручки органом регулирования означает неправомерное уменьшение экономически обоснованного объёма финансовых средств, необходимых в 2019 году ЕМУП "Спецавтобаза" для осуществления регулируемого вида деятельности. Следовательно, в связи изложенной причиной, оспариваемое постановление N 44-ПК подлежит признанию недействующим.

Что же касается расходов ЕМУП "Спецавтобаза на транспортирование твёрдых коммунальных отходов, то суд приходит к следующему.

В силу положений пункта 87 Методических указаний расходы на транспортирование твёрдых коммунальных отходов включаются в собственные расходы регионального оператора.

В соответствии с пунктом 88 Методических указаний расходы на сбор и транспортирование твёрдых коммунальных отходов формируются исходя из расходов на оплату выполняемых сторонними организациями или индивидуальными предпринимателями работ и (или) услуг, связанных с осуществлением деятельности по сбору и транспортированию твёрдых коммунальных отходов в соответствии с договорами, заключаемыми региональным оператором с операторами, осуществляющими сбор и транспортирование твёрдых коммунальных отходов, и (или) собственных расходов регионального оператора на сбор и транспортирование твёрдых коммунальных отходов, осуществляемых региональным оператором, с учётом положений пунктов 12, 14 Основ ценообразования.

Следует отметить, что собственными силами транспортирование твёрдых коммунальных отходов ЕМУП "Спецавтобаза" не осуществляет.

Действительно, пункт 12 Основ ценообразования предусматривает и допускает, что при установлении тарифов из необходимой валовой выручки органом регулирования исключаются расходы, связанные с приобретением регулируемой организацией товаров (работ, услуг), используемых при осуществлении регулируемых видов деятельности, по завышенным ценам и в завышенных объёмах, выявленные при осуществлении государственного контроля (надзора). Между тем, право и возможность исключить такие расходы не должно приводить к тому, что последует нарушение принципа экономической обоснованности. Недопустимо используя результаты государственного контроля (надзора) установить и занизить размер необходимой валовой выручки до размера, который просто не обеспечит в период регулирования возможность осуществления регулируемого вида деятельности.

В свою очередь, пункт 14 Основ ценообразования устанавливает, в какой последовательности по приоритетности орган регулирования должен учитывать имеющиеся данные при определении расчётных значений расходов, и во вторую очередь, необходимо учитывать цены, установленные в договорах, заключённых в результате проведения торгов.

Ранее, при рассмотрении административного дела N 3а-175/2019, как видно из принятого решения суда, установлено, что для объёма твёрдых коммунальных отходов 5497,65 тыс.  ЕМУП "Спецавтобаза" 16 апреля 2018 года проведены закупки N 233269, N 231383 и N 231465 на общую сумму 2344866,96 тыс. руб. (без НДС). Расчётная цена определена органом регулирования в размере 426,52 руб./ (2344866,96/5497,65).

Результаты (итоги) этих закупок никем не оспаривались, предметом судебного разбирательства не являлись; более того, на текущий момент обязательства сторон по этим трём договорам полностью исполнены, что, в свою очередь, указывает и подтверждает реальную экономическую обоснованность этих затрат в вышеуказанном размере. Даже если допустить и предположить, что при проведении этих закупок могли иметь место нарушения иных отраслей законодательства (но это не входит в предмет рассмотрения данного дела), то и в этом случае при формировании необходимой валовой выручки оснований не соблюдать приоритетность, установленную пунктом 14 Основ ценообразования, не имелось. Иначе говоря, при наличии цены, установленной в договорах, заключённых в результате проведения торгов, нельзя произвольно использовать иные (в нарушение порядка приоритетности) сведения, а именно - сведения о расходах на приобретаемые товары (работы, услуги), производимых другими регулируемыми организациями в сопоставимых условиях, и на этом основании уменьшать (снижать) размер затрат.

Поэтому суд приходит к выводу, что произошедшее при принятии оспариваемого в части постановления N 44-ПК уменьшение органом регулирования размера расходов административного истца в части оплаты услуг, связанных с транспортировкой твёрдых коммунальных отходов, на 601012, 38 тыс. руб. не соответствует пункту 14 Основ ценообразования.

Снижение органом регулирования на 212335, 22 тыс. руб. расходов ЕМУП "Спецавтобаза" на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала, также не соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Итоговая величина расходов на оплату труда (которая получается в результате математического умножения используемых для расчёта значений), зависит и формируется из двух составляющих: обоснованные размер среднемесячной оплаты труда и штатная численность персонала.

Пунктом 26 Методических указаний предусмотрено, что при определении расходов на оплату труда учитываются параметры отраслевого тарифного соглашения (при его наличии), параметры трёхстороннего соглашения, заключённого представителями работников, работодателей и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации или местного самоуправления (региональное отраслевое соглашение) (при его наличии), условия коллективного договора, размер фонда оплаты труда в последнем расчётном периоде регулирования и планового и (или) фактического уровня фонда оплаты труда, сложившегося за последний период регулирования в регулируемой организации и других регулируемых организациях, осуществляющих аналогичные виды регулируемой деятельности в сопоставимых условиях, прогнозный индекс потребительских цен.

Тождественная норма содержится в пункте 42 Основ ценообразования.

Содержание этих норм позволяет сделать вывод, что законодатель для данных расходов устанавливает лишь общие отсылки к источникам информации, с учётом которых должны определяться расходы на оплату труда.

Изначально ЕМУП "Спецавтобаза" планировало размер среднемесячной оплаты труда в 63152, 25 руб./чел. в месяц, но РЭК Свердловской области, принимая 05 декабря 2018 года своё первоначальное постановление N 200-ПК, снизила это значение до 42101,5 руб./чел. в месяц.

При этом, относительно обстоятельств действительно экономически обоснованного размера среднемесячной оплаты труда, и его снижения до 42101,5 руб./чел. в месяц, в ранее вынесенном и вступившем в законную силу решении суда от 05 апреля 2019 года по административному делу N 3а-175/2019 уже было установлено, что РЭК Свердловской области правильно снизила размер среднемесячной заработной платы.

Установленное обстоятельство, касающееся того, что размер среднемесячной заработной платы обоснованно был рассчитан и принят органом регулирования именно в размере 42101,5 руб./чел. в месяц (исходя из минимального размера оплаты труда, установленного в 11280 руб.) имеет преюдициальное значение. Поэтому и снижение этого значения до 31148,72 руб./чел. в месяц при принятии оспариваемого постановления N 44-ПК является, по мнению суда, неправильным и недопустимым.

Что касается вопроса о штатной численности, то ранее вынесенное решение суда содержит только суждения относительно правильности снижения органом регулирования штатной численности на 85 единиц. Обстоятельства же относительно правильности установления штатной численности в 520 единиц в ранее вынесенном решении суда отсутствуют; этот вопрос не разрешался судом. В свою очередь, ни Основы ценообразования, ни Методические указания не содержат соответствующих норм и правил том, как рассчитывается штатная численность основного персонала. Между тем, существует спорность в данном вопросе о том, каким же образом - исходя из численности населения, или исходя из количества обслуживаемых лицевых счетов, следует проводить подобный расчёт, и какой расчёт будет наиболее экономически обоснованным. По мнению суда, ориентируясь на пункт 17 Основ ценообразования о составе производственных расходов, допустимо высказать суждение о том, что наиболее обоснованный расчёт штатной численности, следует производить исходя из количества обслуживаемых лицевых счетов, а не численности населения.

В составе производственных расходов (расходов на приобретение материалов - пакетов), ЕМУП "Спецавтобаза", как и иные региональные операторы, планировало на 2019 год расходы на приобретение пакетов.

В пункте 17 Методических указаний установлено, что расходы на приобретение сырья и материалов, используемых для производственных нужд, и их хранение, определяются как сумма расходов по каждому виду сырья и материалов. Эта сумма рассчитывается как произведение плановых (расчётных) цен на сырье и материалы и экономически (технологически, технически) обоснованных объёмов потребления сырья и материалов.

При этом, ни Основы ценообразования, ни Методические указания не содержат исчерпывающего и закрытого перечня сырья и материалов.

В соответствии с пунктом 2 статьи 24.6 Федерального закона накопление, сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение твёрдых коммунальных отходов осуществляются в соответствии с правилами обращения с твёрдыми коммунальными отходами, утверждёнными Правительством Российской Федерации. Такие правила, регулируя, в том числе порядок накопления и сбора твёрдых коммунальных отходов, утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 12 ноября 2016 года N 1156. Пункт 10 этих правил устанавливает, что одним из предусмотренных способов накопления твёрдых коммунальных отходов является их складирование потребителями в пакеты или другие ёмкости, предоставленные региональным оператором.

Следовательно, суд приходит к выводу, что планирование на 2019 год расходов на приобретение пакетов является допустимым и обоснованным.

Непосредственно же расходы на приобретение пакетов формируются из арифметического умножения двух составляющих: из стоимости одного пакета и необходимого на период регулирования количества пакетов.

Ранее вынесенное решение суда от 05 апреля 2019 года по административному делу N 3а-175/2019 относительно названного вида расходов ограничивается и содержит лишь суждение о правильности не применения органом тарифного регулирования прогноза индекса потребительских цен. Поэтому в указанной части расходов не усматривается никакого преюдициального значения из ранее вынесенного судебного акта.

Таким образом, сама по себе необходимость приобретения пакетов, также как обоснованность и правильность применения для расчёта стоимости одного пакета в размере 06 руб. 83 коп. (по результатам конкурса), не вызывает у суда никаких сомнений. Подобные расходы ЕМУП "Спецавтобаза" в 2019 году безусловны и объективно необходимы. Без приобретения пакетов невозможно обслуживание потребителей в местах, которые не допускают осуществить иные предусмотренные способы накопления твёрдых коммунальных отходов, и где складирование твёрдых коммунальных отходов осуществляется потребителями с неизбежным использованием пакетов, которые, в свою очередь, обязан приобретать региональный оператор и обеспечивать этими пакетами потребителей на соответствующей территории.

При таких обстоятельствах, принимая во внимание объективную экономическую обоснованность расходов ЕМУП "Спецавтобаза" на приобретение пакетов, суд приходит к выводу, что РЭК Свердловской области, принимая постановление N 44-ПК, неправомерно исключила из состава затрат в полном объёме расходы на приобретение материалов (пакетов).

Расходы на обучение персонала учитываются при расчёте базового уровня операционных расходов (пункт 31 Методических указаний).

Расходы ЕМУП "Спецавтобаза" на профессиональное обучение (на обучение персонала) учтены РЭК Свердловской области при принятии первоначального постановления N 200-ПК в размере 718, 97 тыс. руб. (муниципальный контракт, заключённый по результатам электронного аукциона), сложившемся из двух составляющих (212,50 тыс. руб. + 506,47 тыс. руб.).

212,50 тыс. руб. - ежегодная оплата по муниципальному контракту за обучение и аттестацию 255 штатных единиц основного персонала по теме "пожарно-прикладной минимум", исходя из стоимости обучения каждой единицы в 2500 руб. и необходимости обучения один раз в три года;

(2500 руб. * 255 штатных единиц) / 3 года = 212,50 тыс. руб.

506,47 тыс. руб. - ежегодная оплата по муниципальному контракту за обучение и аттестацию 506 штатных единиц основного персонала на право работы с опасными отходами, исходя из стоимости обучения каждой единицы в 3000 руб. и необходимой периодичности обучения один раз в три года;

(3000 руб. * 506 штатных единиц) / 3 года = 506,47 тыс. руб.

Размеры оплаты (2500 руб. и 3000 руб.) по двум названным видам обучения соответствуют условиям муниципального контракта и, по мнению суда, использованы для расчёта правильно и обоснованно.

Однако, никаких мотивов, причин и обоснования снижения расходов на обучение персонала до 405, 32 тыс. руб. постановление N 44-ПК, оспариваемое ЕМУП "Спецавтобаза", также как и иные документы административного ответчика, в нарушение требований статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не содержат. Проверять и давать оценку предписанию от 06 мая 2019 года N СП/37432/19 суд при рассмотрении данного административного дела тоже не вправе. При этом, и ранее вынесенное решение суда от 05 апреля 2019 года по административному делу N 3а-175/2019 относительно названного вида расходов тоже ограничивается и содержит лишь суждение о правильности не применения органом тарифного регулирования прогноза индекса потребительских цен, а потому в указанной части расходов из ранее вынесенного судебного акта не усматривается никакого преюдициального значения. Исходя из таких обстоятельств, суд вынужден ограничиться выводом, что РЭК Свердловской области, сославшись на исполнение названного предписание, не представила доказательств в подтверждение обоснованности снижения расходов на обучение.

Высказывать же по собственной инициативе предположительные суждения о вероятных причинах такого снижения расходов, возможно и действительно связанных с использованием различных количественных значений штатной численности, суд, тем не менее, не вправе. Более того, следует помнить и учитывать, что вопрос о штатной численности основного персонала непосредственно взаимосвязан и влияет на вопрос о размерах расходов ЕМУП "Спецавтобаза" на оплату труда и отчисления на социальные нужды основного производственного персонала, то есть, то, о чём уже сделаны необходимые выводы и суждения. Поэтому, наиболее правильным и уместным в такой ситуации суд полагает сделать вывод о недоказанности произведённого снижения расходов на обучение и по этой причине указать о недопустимости такого снижения расходов.

Размер необходимой валовой выручки непосредственно используется при расчёте расходов на расчётно-кассовое обслуживание и напрямую зависит от его используемого значения. Размер необходимой валовой выручки ЕМУП "Спецавтобаза" на 2019 год, как установлено судом, неправомерно снижен и уменьшен по вышеперечисленным составам и видам расходов в результате принятия РЭК Свердловской области постановления N 44-ПК. Поэтому и расходы на расчётно-кассовое обслуживание ЕМУП "Спецавтобаза" также необоснованно снижены органом регулирования при принятии постановления N 44-ПК до 1951,86 тыс. руб.

Исходя из положений статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, по результатам рассмотрения административного дела, судом может быть принято решение об удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признаётся не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Суд считает, что постановление N 44-ПК в его оспариваемой части нарушает право административного истца как регионального оператора на установление Единого тарифа и Долгосрочных параметров регулирования в экономически обоснованных размерах. Суд, на основании вышеизложенного, также приходит к выводу, что нормы оспариваемого постановления РЭК Свердловской области N 44-ПК противоречат требованиям и положениям федерального законодательства в сфере тарифного регулирования. Поэтому требование ЕМУП "Спецавтобаза" о признании нормативного правового акта в части недействующим подлежит удовлетворению.

Разрешая вопрос о дате, с которой оспариваемые положения нормативного правового акта следует признать недействующим, суд исходит из того, что нормативный правовой акт применялся; на его основании осуществлялись взаимоотношения в сфере обращения с твёрдыми коммунальными отходами. Поэтому суд считает возможным признать оспариваемое постановление недействующим только со дня вступления решения суда в законную силу. Кроме того, в резолютивной части решения суда должно содержаться указание на распределение судебных расходов; на опубликование в официальном печатном издании сообщения о принятии решения суда, в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу (пункты 2 и 3 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

На основании изложенного, руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, суд

решил:

административное исковое заявление Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза" о признании недействующим в части нормативного правового акта удовлетворить.

Признать недействующими с момента вступления в законную силу решения суда пункты 3 и 4 постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области от 21 мая 2019 года N 44-ПК "О внесении изменений в некоторые Постановления Региональной энергетической комиссии Свердловской области" в части внесённых изменений, касающихся Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза".

Сообщение о принятии данного решения суда подлежит в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу размещению на официальном интернет портале правовой информации Свердловской области www.pravo.gov66.ru и (или) в "Областной газете".

Взыскать с Региональной энергетической комиссии Свердловской области в пользу Екатеринбургского муниципального унитарного предприятия "Специализированная автобаза" судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 4500 руб.

Решение суда может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня его принятия.

Мотивированное решение изготовлено 16 сентября 2019 года.

Судья

М.В. Старков