Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2020 г. N 60-КАД20-1-К9 Суд оставил в силе решение об отказе в признании незаконным решения должностного лица прокуратуры края, возложении обязанности повторно рассмотреть её обращение, поскольку направление обращения в нижестоящую прокуратуру - прокуратуру города - не противоречит требованиям законодательства

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 19 августа 2020 г. N 60-КАД20-1-К9

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Камчатского края на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 21 ноября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 года по административному делу N 2а-5217/2019 по административному исковому заявлению Васильковой Татьяны Константиновны к прокуратуре Камчатского края, прокурору Камчатского края о признании незаконным решения, возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Мухиной О.В., возражения представителя Васильковой Т.К. - Леднева Е.С. на доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Василькова Т.К. обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным решения прокурора Камчатского края, оформленного письмом от 25 июня 2019 года, возложении обязанности повторно рассмотреть её обращение.

В обоснование заявленных требований ссылалась на то, что в марте 2019 года ею было направлено обращение прокурору Камчатского края, в котором она просила принять меры прокурорского реагирования в отношении Управления федеральной службы судебных приставов России по Камчатскому краю (далее - УФССП России по Камчатскому краю) и его непосредственного руководителя в связи с допущенным ими бездействием. Данное обращение было перенаправлено руководителю УФССП России по Камчатскому краю, а также прокурору города Петропавловска-Камчатского для проверки правомерности действий судебных приставов-исполнителей Межрайонного отдела судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП России по Камчатскому краю (далее - межрайонный отдел). Прокурор города Петропавловска-Камчатского указанное обращение также направил в адрес руководителя УФССП России по Камчатскому краю. Поскольку ответ на обращение ею получен не был, она обратилась в прокуратуру Камчатского края с заявлением о несогласии с решением органов прокуратуры края о перенаправлении её обращения руководителю УФССП России по Камчатскому краю. На это обращение 23 мая 2019 года заместителем прокурора края ей был дан ответ о том, что ранее поданное ею обращение рассмотрено органами прокуратуры края в пределах компетенции, нарушений порядка рассмотрения обращения не допущено. Не согласившись с ответом заместителя прокурора края, Василькова Т.К. обжаловала его прокурору Камчатского края, которым 25 июня 2019 года ей дан ответ о том, что нарушений законодательства в действиях должностных лиц прокуратуры края не имеется. Полагая такое решение прокурора Камчатского края незаконным, административный истец обратилась в суд.

Решением Петропавловска-Камчатского городского суда Камчатского края от 23 августа 2019 года в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 21 ноября 2019 года решение суда первой инстанции отменено, по делу принято новое решение, которым решение прокурора Камчатского края, принятое по жалобе Васильковой Т.К. и оформленное письмом от 25 июня 2019 года N 7/7-2495-2019, признано незаконным, на прокурора Камчатского края возложена обязанность повторно рассмотреть обращение Васильковой Т.К., зарегистрированное в прокуратуре Камчатского края 10 июня 2019 года.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 года апелляционное определение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поданной прокуратурой Камчатского края в Верховный Суд Российской Федерации, поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и оставлении в силе решения Петропавловска-Камчатского городского суда Камчатского края от 23 августа 2019 года об оставлении без удовлетворения административного иска Васильковой Т.К.

В обоснование кассационной жалобы административный ответчик указывает на то, что направление прокуратурами края и города обращения Васильковой Т.К. в части несогласия с действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя руководителю УФССП России по Камчатскому краю правомерно, поскольку доводы заявителя в этой части не являлись предметом проверки уполномоченного органа - УФССП России по Камчатскому краю. Направление прокуратурой края обращения Васильковой Т.К. в прокуратуру города для организации проверки и принятия решения по существу также правомерно, поскольку обращение не было предметом проверки прокуратуры города.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 20 мая 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 10 июля 2020 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия считает, что судами апелляционной и кассационной инстанций такие нарушения допущены.

Правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также установление порядка рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регулируются Федеральным законом от 2 мая 2006 года N 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 59-ФЗ).

В соответствии с пунктом 3 статьи 5, частями 3 и 6 статьи 8, частью 1 статьи 9 и пунктами 4 и 5 части 1 статьи 10 Федерального закона N 59-ФЗ обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежит обязательному рассмотрению; государственный орган обязан дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, если указанные вопросы входят в его компетенцию; если же поставленные вопросы в его компетенцию не входят, то он пересылает обращение гражданина по подведомственности и уведомляет гражданина о направлении его обращения на рассмотрение в другой государственный орган, орган местного самоуправления или иному должностному лицу в соответствии с их компетенцией; запрещается направлять жалобу на рассмотрение в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется; гражданин имеет право получать как письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, так и уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

Согласно положениям статьи 10 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 2202-1) в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; решение, принятое прокурором, не препятствует обращению лица за защитой своих прав в суд (пункт 1); поступающие в органы прокуратуры заявления и жалобы, иные обращения рассматриваются в порядке и сроки, которые установлены федеральным законодательством (пункт 2); ответ на заявление, жалобу и иное обращение должен быть мотивированным; если в удовлетворении заявления или жалобы отказано, заявителю должны быть разъяснены порядок обжалования принятого решения, а также право обращения в суд, если таковое предусмотрено законом (пункт 3); запрещается пересылка жалобы в орган или должностному лицу, решения либо действия которых обжалуются (пункт 5).

Аналогичные положения содержатся и в Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013 года N 45 (далее - Инструкция).

Исходя из приведенного нормативного правового регулирования, прокурору предоставлено право самостоятельно принимать решения по вопросам, находящимся в силу закона в его ведении; принятие мер прокурорского реагирования является правомочием прокурора и может применяться прокурором по результатам исследования доводов жалоб и иных обращений заявителя и материалов проверки. В случае непринятия прокурором мер реагирования на заявление лица дальнейшая защита предполагаемого нарушенного права лица производится в судебном или ином предусмотренном законом порядке.

Как установлено судами и следует из материалов дела, в производстве Межрайонного отдела судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП России по Камчатскому краю находилось исполнительное производство о взыскании с ООО "Ресурс" в пользу Васильковой Т.К. денежных средств. Данное исполнительное производство было окончено 29 ноября 2018 года в связи с отсутствием у должника имущества, на которое может быть обращено взыскание.

5 апреля 2019 года в прокуратуру Камчатского края поступило заявление Васильковой Т.К., подписанное 16 марта 2019 года, с просьбой принять меры прокурорского реагирования в отношении УФССП России по Камчатскому краю и его непосредственного руководителя, которые, по её мнению, допустили бездействие при организации деятельности подчиненных отделов и должностных лиц, не принявших мер к контролю за исполнением сводного исполнительного производства, в результате чего в течение года ни должник ООО "Ресурс", ни его генеральный директор фактически не были уведомлены об исполнительных производствах, генеральный директор не предупрежден об уголовной ответственности за неисполнение решения суда. В ноябре 2018 года пристав окончил по формальным обстоятельствам исполнительное производство, не обеспечил направление постановлений об окончании исполнительного производства, создав тем самым благоприятные условия для ликвидации указанного Общества. Также просила проверить исполнение законодательства по исполнительному производству в отношении ООО "Ресурс", один из номеров 35939/17.

Данное обращение 9 апреля 2019 года начальником отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Камчатского края направлено в адрес руководителя УФССП России по Камчатскому краю для рассмотрения по существу в порядке подчиненности по вопросам правомерности действий судебных приставов-исполнителей Межрайонного отдела судебных приставов в рамках исполнительного производства в отношении ООО "Ресурс", отсутствия контроля со стороны должностных лиц УФССП России по Камчатскому краю, а также в адрес прокурора города Петропавловска-Камчатского для рассмотрения по существу в части правомерности действий судебных приставов-исполнителей Межрайонного отдела судебных приставов в рамках исполнительного производства в отношении ООО "Ресурс".

15 апреля 2019 года прокуратурой города Петропавловска-Камчатского обращение Васильковой Т.К. от 16 марта 2019 года в части оспаривания бездействия должностных лиц Межрайонного отдела судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП России по Камчатскому краю направлено в адрес руководителя УФССП России по Камчатскому краю для рассмотрения и принятия решения по существу.

Не согласившись с направлением обращения в Управление ФССП России по Камчатскому краю, прокуратуру города Петропавловска-Камчатского, и последующим направлением прокурором города этого обращения также в Управление ФССП России по Камчатскому краю, Василькова Т.К.

22 апреля 2019 года обратилась в прокуратуру Камчатского края с заявлением с просьбой обеспечить рассмотрение её обращения органами прокуратуры в установленном порядке.

26 апреля 2019 года начальником отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры Камчатского края в адрес руководителя УФССП России по Камчатскому краю направлен запрос о предоставлении информации о результатах рассмотрения обращений Васильковой Т.К., прокурору города Петропавловска-Камчатского направлено поручение о проведении проверки доводов заявителя в части правомерности действий судебных приставов-исполнителей Межрайонного отдела судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП России по Камчатскому краю.

29 апреля 2019 года Межрайонным отделом судебных приставов по исполнению особых исполнительных производств УФССП России по Камчатскому краю сообщено Васильковой Т.К. о соответствии совершенных по исполнительному производству судебным приставом-исполнителем действий требованиям действующего законодательства. Копия данного ответа направлена в прокуратуру Камчатского края.

23 мая 2019 года заместителем прокурора Камчатского края заявителю на обращение от 22 апреля 2019 года дан ответ, в котором разъяснены порядок рассмотрения обращений граждан в органах прокуратуры и основания направления её обращения от 16 марта 2019 года для рассмотрения в пределах компетенции прокурору города Петропавловска-Камчатского и руководителю УФССП России по Камчатскому краю; сообщено об отсутствии нарушений порядка рассмотрения её обращения органами прокуратуры края.

Не согласившись с ответом заместителя прокурора края, Василькова Т.К. 5 июня 2019 года вновь обратилась в прокуратуру Камчатского края.

25 июня 2019 года прокурором Камчатского края заявителю дан ответ о том, что принятое заместителем прокурора края решение соответствует требованиям Федерального закона N 59-ФЗ и Инструкции; нарушений законодательства в действиях должностных лиц прокуратуры края и оснований для признания ранее данного ответа необоснованным не имеется.

Отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемый ответ прокурора Камчатского края от 25 июня 2019 года, как и направление обращения от 16 марта 2019 года по принадлежности руководителю УФССП России по Камчатскому краю и прокурору города для проведения проверки доводов заявителя о неправомерности действий судебного пристава-исполнителя, соответствуют требованиям Федерального закона N 59-ФЗ, Инструкции. Несогласие заявителя с ответом не свидетельствует о его незаконности.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Камчатского краевого суда, с которой согласился суд кассационной инстанции, посчитала, что оспариваемый ответ прокурора края не мотивирован и является формальным, из его содержания не возможно понять, на основании каких конкретно данных прокурор края пришел к выводу, что ответ его заместителя от 23 мая 2019 года соответствует требованиям закона. Указала, что направление жалобы Васильковой Т.К. на действия (бездействие) руководителя УФССП России по Камчатскому краю ему самому нарушает установленный частью 6 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ и пунктом 3.7 Инструкции запрет на направление жалобы лицу, действия которого обжалуются, и не способствовало объективному рассмотрению обращения.

Между тем при рассмотрении настоящего административного дела судами апелляционной и кассационной инстанций не учтено следующее.

В соответствии с пунктом 2 статьи 21 Федерального закона N 2202-1 при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Проверка исполнения законов проводится на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, в случае, если эти сведения нельзя подтвердить или опровергнуть без проведения указанной проверки.

Согласно части 3 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ письменное обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, направляется в течение семи дней со дня регистрации в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов, с уведомлением гражданина, направившего обращение, о переадресации обращения, за исключением случая, указанного в части 4 статьи 11 этого Закона.

Инструкцией предусмотрено, что по обращению, поступившему в органы прокуратуры, может быть принято решение о направлении обращения в другой орган (абзац пятый пункта 3.1.). Обращения, подлежащие разрешению другими органами и организациями, в течение 7 дней со дня регистрации направляются по принадлежности с одновременным извещением об этом заявителей и разъяснением принятого решения (пункт 3.5).

Из приведенных положений законодательства следует, что они допускают направление обращения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в обращении вопросов.

В данном случае обращение Васильковой Т.К., содержащее доводы о несогласии с действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, было направлено в указанной части руководителю УФССП России по Камчатскому краю как лицу, правомочному проводить проверку этих действий (бездействия) и давать им оценку в соответствии с пунктом 1 статьи 19 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 118-ФЗ "О судебных приставах" (в редакции, действовавшей на момент возникновения спорных правоотношений), с учетом того, что ранее эти доводы не были предметом проверки указанного лица.

Вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о том, что обращение Васильковой Т.К. было направлено лицу, действия которого обжалуются, противоречит содержанию сопроводительных писем за подписью начальника отдела по надзору за исполнением федерального законодательства прокуратуры края и прокурора города, из которых следует, что обращение направляется на основании статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ и пункта 3.5 Инструкции для рассмотрения по существу в порядке подчиненности по вопросам правомерности действий судебных приставов-исполнителей Межрайонного отдела судебных приставов в рамках исполнительного производства в отношении ООО "Ресурс".

Кроме того, суды апелляционной и кассационной инстанций не приняли во внимание, что в обращении Васильковой Т.К. каких-либо конкретных сведений о фактах нарушений действующего законодательства (в том числе коррупционных действий) со стороны руководителя УФССП России по Камчатскому краю не указывалось.

Согласно части 1 статьи 10, части 1 статьи 26 Федерального закона N 2202-1 в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов; предметом прокурорского надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, в частности федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, сама по себе просьба о принятии меры прокурорского реагирования в отношении руководителя УФССП России по Камчатскому краю без указания на допущенное им конкретное нарушение закона, повлекшее нарушение прав и свобод заявителя, не препятствовала направлению обращения для проведения соответствующей проверки правомерности действий судебных приставов-исполнителей в порядке подчиненности.

Направление прокуратурой края обращения в нижестоящую прокуратуру - прокуратуру города соответствует требованиям Инструкции, в соответствии с которой по обращению, поступившему в органы прокуратуры, может быть принято решение о передаче обращения на разрешение в нижестоящие органы прокуратуры (абзац четвертый пункта 3.1.), обращения, решения по которым не принимали руководители нижестоящих прокуратур, направляются им для проверки доводов с установлением контроля либо без контроля, с одновременным уведомлением об этом заявителя (абзац первый пункта 3.2).

Заместитель прокурора края, давая оценку указанным действиям, признал обращение Васильковой Т.К. рассмотренным в пределах компетенции органов прокуратуры, с соблюдением порядка рассмотрения.

Исходя из изложенного оспариваемый административным истцом ответ прокурора края об отсутствии в действиях должностных лиц прокуратуры края нарушений законодательства, и оснований для признания необоснованным ранее данного ответа (подписанного заместителем прокурора края) не противоречит требованиям действующего законодательства.

При таких обстоятельствах, вывод судов апелляционной и кассационной инстанций о незаконности оспариваемого ответа на обращение, в том числе о противоречии требованиям пункта 6 статьи 8 Федерального закона N 59-ФЗ, устанавливающего запрет на направление жалобы на рассмотрение в орган или должностному лицу, решение или действие (бездействие) которых обжалуется, противоречит закону, в связи с чем апелляционное и кассационное определения подлежат отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Камчатского краевого суда от 21 ноября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 февраля 2020 года отменить, решение Петропавловска-Камчатского городского суда Камчатского края от 23 августа 2019 года оставить в силе.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.