Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 августа 2020 г. N 30-КАД20-1-К5 Суд отказал в иске о признании незаконным и отмене предписания ответчика об устранении нарушений законодательства о безопасности дорожного движения, поскольку именно на местную администрацию как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального округа

Кассационное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 12 августа 2020 г. N 30-КАД20-1-К5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу старшего государственного инспектора дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике на решение Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 7 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 16 октября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года по делу N 2а-2599/2019 по административному исковому заявлению мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики к старшему государственному инспектору дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике о признании незаконным и отмене предписания.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике - Ивашечкиной С.В., возражения представителя мэрии муниципального образования города Черкесска - Камурзаева Р.В. на доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

мэрия муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики обратилась в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным и отмене предписания от 13 июня 2019 года, вынесенного старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике в целях устранения нарушений законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения, в частности "ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля", выявленных 11 июня 2019 года в рамках надзора за дорожным движением.

В обоснование заявленных требований истец ссылался на то, что мэрия является ненадлежащим субъектом по исполнению данного предписания. Административный истец является одним из исполнительных органов местного самоуправления, в структуру которого входит на правах юридического лица, в том числе и управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики (далее - управление), которое является стороной муниципальных контрактов по содержанию элементов благоустройства автомобильных дорог города Черкесска. Кроме того, мэрия не является собственником муниципальных дорог.

Решением Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 7 августа 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 16 октября 2019 года оспариваемое предписание признано незаконным и отменено.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года судебные акты первой и апелляционной инстанций оставлены без изменения.

В кассационной жалобе, поданной старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике в Верховный Суд Российской Федерации, поставлен вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления.

В обоснование кассационной жалобы административный ответчик указывает на то, что мэрия муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики является единственным исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения, включающих в себя дорожную деятельность. Образование в структуре мэрии управления жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики с правами юридического лица и заключение им муниципальных контрактов, не наделяет его статусом органа местного самоуправления.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 мая 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 26 июня 2020 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Административный ответчик - старший государственный инспектор дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике, надлежащим образом извещенная о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не явилась, своих представителей не направила, просила рассмотреть административное дело в её отсутствие. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации находит возможным рассмотрение дела в отсутствие административного ответчика.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия считает, что судами допущены такого рода нарушения норм материального права.

Отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

Осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения обеспечивается уполномоченными органами местного самоуправления (часть 3 статьи 15 Закона N 257-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 12, абзацу одиннадцатому пункта 4 статьи 6 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения, полномочия органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности дорожного движения являются расходными обязательствами муниципальных образований.

Частью 1 статьи 30 Федерального закона от 10 декабря 1995 года N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" установлено, что федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения осуществляется в целях обеспечения соблюдения осуществляющими деятельность по эксплуатации автомобильных дорог, транспортных средств, выполняющими работы и предоставляющими услуги по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами-участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения.

Согласно пункту 2 Положения о федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 года N 716, федеральный надзор осуществляется, в том числе Министерством внутренних дел Российской Федерации и его территориальными органами.

В силу пункта 1 и абзаца первого пункта 2 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 года N 711, государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор и специальные разрешительные функции в области безопасности дорожного движения.

Госавтоинспекция обеспечивает соблюдение юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях охраны жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

В соответствии с пунктом 12 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N 3-ФЗ "О полиции", подпункту "б" пункта 12 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации и пунктом 9.7 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части соблюдения требований законодательства Российской Федерации о безопасности дорожного движения, правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения при строительстве, реконструкции, ремонте и эксплуатации автомобильных дорог, утвержденного приказом МВД России от 30 марта 2015 года N 380, сотрудники полиции уполномочены давать юридическим лицам и должностным лицам обязательные для исполнения предписания об устранении нарушений нормативных правовых актов в области обеспечения безопасности дорожного движения, а в случае непринятия по таким предписаниям необходимых мер привлекать виновных лиц к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, 13 июня 2019 года старшим государственным инспектором дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике Пушкарской И.Г. в адрес мэрии муниципального образования города Черкесска вынесено предписание, предлагающее организовать устранение дефектов покрытия (ямочность, выбоины) дорожного полотна, расположенного от пер. Тупиковый, д. 6 до ул. Кирова, д. 7 "А" в городе Черкесск, в соответствии с требованиями пункта 5.2.4 ГОСТ Р 50597-2017. Национальный стандарт Российской Федерации. Дороги автомобильные и улицы. Требования к эксплуатационному состоянию, допустимому по условиям обеспечения безопасности дорожного движения. Методы контроля, в срок до 25 июня 2019 года.

Удовлетворяя административное исковое заявление мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики, суды исходили из того, что полномочия в области дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения отнесены к ведению Управления жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска и инспектор Пушкарская И.Г. вынесла предписание ненадлежащему субъекту правоотношений.

Судебная коллегия полагает данный вывод судов ошибочным.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального, городского округа относится дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организация дорожного движения, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 37 названного закона предусмотрено, что местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Пунктом 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" закреплено, что к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений, муниципальных районов, городских округов в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности относится осуществление дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения.

В соответствии со статьей 1 Устава муниципального образования города Черкесска, принятого решением Думы муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики от 25 февраля 2016 года N 13 (далее - Устав), город Черкесск является муниципальным образованием, наделенным Законом Карачаево-Черкесской Республики статусом городского округа.

Следовательно, именно орган местного самоуправления (местная администрация) наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения, в том числе касающихся дорожной деятельности. Мэрия муниципального образования города Черкесска является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, наделенным данным Уставом полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления муниципального образования города Черкесска федеральными и республиканскими законами (часть 1 статьи 48 Устава). К правам и обязанностям мэрии муниципального образования города Черкесска относится управление муниципальной собственностью в порядке, определенном городской Думой (пункт 5 статьи 51 Устава). В собственности муниципального образования города Черкесска находятся виды имущества, предназначенные для решения вопросов местного значения, в том числе дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах населённых пунктов муниципального образования города Черкесска и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществление муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального образования города Черкесска, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 76 Устава).

Именно на местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) как на орган местного самоуправления федеральный законодатель возложил обязанность осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа и обеспечения безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок (парковочных мест), осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах муниципального, городского округа, организации дорожного движения, а также осуществления иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Созданное в структуре исполнительно-распорядительного органа муниципального образования управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики не является органом местного самоуправления. Так, пунктами 1.1, 1.5 Положения управления жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики, утвержденного решением Думы муниципального образования города Черкесска от 17 июля 2018 года N 67, установлено, что управление жилищно-коммунального хозяйства мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики является юридическим лицом, структурным подразделением мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики.

В связи с чем, предписание инспектора от 13 июня 2019 года, вынесенное в рамках предоставленных полномочий, предлагающее административному истцу организовать выполнение мероприятий по устранению перечисленных в этом предписании нарушений, следует считать как вынесенное в отношении надлежащего субъекта.

При таких обстоятельствах судебные акты по данному делу подлежат отмене.

Принимая во внимание, что обстоятельства, имеющие значение для дела, судом первой инстанции установлены, Судебная коллегия, отменяя судебные акты, полагает возможным принять новое решение, не передавая дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 327, 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Черкесского городского суда Карачаево-Черкесской Республики от 7 августа 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Карачаево-Черкесской Республики от 16 октября 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 19 декабря 2019 года отменить.

Принять по делу новое решение, которым отказать в удовлетворении административного иска мэрии муниципального образования города Черкесска Карачаево-Черкесской Республики к старшему государственному инспектору дорожного надзора отделения дорожного надзора отдела дознания Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел по Карачаево-Черкесской Республике о признании незаконным и отмене предписания.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.