Решение Астраханского областного суда от 30 июля 2019 г. по делу N 3а-127/2019 О признании недействующим в части пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188 (документ отменен)

Решение Астраханского областного суда
от 30 июля 2019 г. по делу N 3а-127/2019

ГАРАНТ:

Апелляционным определением СК по административным делам Верховного Суда РФ от 27 ноября 2019 г. N 25-АПА19-6 настоящий документ отменен

Астраханский областной суд в составе:

председательствующего судьи Лавровой С.Е.,

при секретаре С.Е.А.,

с участием прокурора Петровой О.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-127/2019 по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Астраханский таксопарк" о признании недействующим в части пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188,

установил:

Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188, опубликованным в печатном издании "Астраханский вестник", N 51, 27 декабря 2018 г., утверждены Правила благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Правила), которые содержат нормы, регламентирующие организацию уборки территории города.

Так, пункт 1.6 Правил определяет ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства юридических и физических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности и обязывает их обеспечивать надлежащее содержание не только принадлежащих зданий, строений, сооружений и (или) земельных участков, но и прилегающих территорий (абзац 10).

ООО "Астраханский таксопарк" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим с момента вступления решения в законную силу пункта 1.6 Правил в части слов "на прилегающих территориях - юридические и (или) физические лица, которым на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве принадлежат здания, строения, сооружения и (или) земельный участок, к которым прилегает указанная территория" (абзац 10).

В обоснование требований указал, что оспариваемое положение Правил противоречит статье 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьям 7 и 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, нарушает права и охраняемые законом интересы физических и юридических лиц, возлагая обязанность, не предусмотренную федеральным законодательством, договорами. Неоднозначность оспариваемой нормы позволила привлечь ООО к административной ответственности.

В судебном заседании представитель административного истца Хайрутдинова Н.В. заявленные требования поддержала в полном объеме.

Представитель Астраханской городской Думы Отиско А.В., а также представитель администрации муниципального образования "Город Астрахань" Морозова О.И. в судебном заседании возражали против удовлетворения требований, ссылаясь на соответствие оспариваемых пунктов Правил федеральному законодательству.

Выслушав объяснения представителей административного истца, представителей административного ответчика и заинтересованного лица, исследовав материалы административного дела, заслушав заключение прокурора прокуратуры Астраханской области Петровой О.Н., полагавшей административный иск подлежащим удовлетворению, и судебные прения, Астраханский областной суд приходит к следующему.

Административный истец ООО "Астраханский таксопарк" осуществляет деятельность, связанную с автомобильным транспортом, в его собственности находится земельный участок площадью 41682 кв. м, расположенный на территории города Астрахани по ул. Брестская, 34.

Частью 5 статьи 13 Закона Астраханской области от 22 июня 2016 г. N 41/2016-ОЗ (в редакции от 24 апреля 2019 г.) "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение собственниками, владельцами, арендаторами зданий (включая жилые дома), строений, сооружений и земельных участков (если такой участок образован), на которых они расположены, а также прилегающих к ним территорий в границах, определенных правилами благоустройства территории муниципального образования, требований по их содержанию (за исключением требований по содержанию общего имущества собственников многоквартирных домов), установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, в виде административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц - от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - пяти тысяч рублей.

Постановлением административной комиссии Советского района г. Астрахани от -- N -- ООО "Астраханский таксопарк" привлечено к административной ответственности по <--> за нарушение пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188.

Поскольку оспариваемый нормативный правовой акт применен в отношении административного истца, он, в силу статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, обладает правом на обращение в суд с настоящим административным исковым заявлением.

Положениями статьи 132 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы местного значения, к которым федеральным законодательством отнесено утверждение правил благоустройства территории городского округа.

Отношения, связанные с благоустройством территорий, регулирует Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) и Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ внесены изменения в указанные нормативные правовые акты, согласно которым градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, осуществляемая, среди прочего, в виде благоустройства территорий.

Статьей 7 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. "настоящему" следует читать: "названному"

В соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 16 Федерального закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ).

В абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, в указанной редакции, приведено определение правил благоустройства территории муниципального образования, под которым понимается муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.

Статьей 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ регламентировано содержание правил благоустройства территории муниципального образования. Так, правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями (пункт 1); уборки территории муниципального образования, в том числе в зимний период (пункт 10); участия, в том числе финансового, собственников и (или) иных законных владельцев зданий, строений, сооружений, земельных участков (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов) в содержании прилегающих территорий (пункт 13); определения границ прилегающих территорий в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 14); порядка участия граждан и организаций в реализации мероприятий по благоустройству территории муниципального образования (пункт 16); осуществления контроля за соблюдением правил благоустройства территории муниципального образования (пункт 17).

Из приведенных норм следует, что благоустройство территорий осуществляется в рамках градостроительной деятельности и его целями являются обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территорий, содержание территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов.

Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

Представительным органом местного самоуправления муниципального образования "Город Астрахань", обладающим правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования "Город Астрахань" является Городская Дума муниципального образования "Город Астрахань", что следует из статьи 32 Устава муниципального образования "Город Астрахань" (далее - Устав), принятого Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 31 марта 2016 г. N 24.

К вопросам местного значения муниципального образования "Город Астрахань" относится утверждение правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах муниципального образования "Город Астрахань" (пункт 28 статьи 8 Устава). Утверждение правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" отнесено к исключительной компетенции Городской Думы (пункт 11 статьи 34 Устава).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. "пункт 11 статьи 34" следует читать: "подпункт 11 пункта 1 статьи 34"

Проект Правил благоустройства прошел правовые экспертизы, 14 сентября 2018 г. получено заключение прокуратуры города Астрахани, 18 сентября 2018 г. рассмотрен на совместном заседании комитетов по экономическому развитию города и по городскому хозяйству и благоустройству города Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань".

Проекты правил благоустройства территорий, в силу статьи 20 Устава, должны выноситься на публичные слушания. На основании Решения Городской Думы от 20 сентября 2018 г. N 124 "О проведении общественных обсуждений по проекту Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" 9 ноября 2018 г. были проведены публичные слушания по представленному проекту Правил благоустройства. Заключение о результатах общественных обсуждений опубликовано в бюллетене "Астраханский вестник" N 45 от 15 ноября 2018 г.

Доработанный с учетом предложений, поступивших в ходе общественных обсуждений, проект Правил был внесен на рассмотрение Городской Думы. На заседании Городской Думы, состоявшемся 24 декабря 2018 г., Правила благоустройства утверждены большинством присутствующих на заседании депутатов Городской Думы (21 депутат).

В ходе судебного разбирательства установлено, что Правила благоустройства утверждены Городской Думой муниципального образования "Город Астрахань" в пределах полномочий, установленных Уставом муниципального образования "Город Астрахань". Административным ответчиком соблюдены процедура принятия и порядок опубликования оспариваемого решения, принятого полномочным коллегиальным представительным органом местного самоуправления города Астрахани. Данные обстоятельства не оспариваются административным истцом.

Следовательно, Решение Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188 "Об утверждении Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" принято в пределах предоставленных полномочий с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие.

Проверяя соответствие содержания правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань" в оспариваемой части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд приходит к следующему.

Федеральное законодательство (статья 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации) правом использования земельными участками наделяет собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов, бремя содержания имущества возлагает на его собственника, если иное не предусмотрено законом или договором.

В соответствии с пунктом 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территории общего пользования являются территориями, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, береговые полосы водных объектов общего пользования, скверы, бульвары). Прилегающая территория определена, как территория общего пользования, которая прилегает к зданию, строению, сооружению, земельному участку в случае, если такой земельный участок образован, и границы которой определены правилами благоустройства территории муниципального образования в соответствии с порядком, установленным законом субъекта Российской Федерации (пункт 37). Под благоустройством территорий понимается деятельность по реализации комплекса мероприятий, установленного правилами благоустройства территории муниципального образования, направленная на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, по поддержанию и улучшению санитарного и эстетического состояния территории муниципального образования, по содержанию территорий населенных пунктов и расположенных на таких территориях объектов, в том числе территорий общего пользования, земельных участков, зданий, строений, сооружений, прилегающих территорий (пункт 36).

При этом земельные участки общего пользования могут находиться только в публичной (государственной или муниципальной) собственности (пункт 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 9 статьи 55.25 Градостроительного кодекса Российской Федерации лицо, ответственное за эксплуатацию здания, строения, сооружения (за исключением собственников и (или) иных законных владельцев помещений в многоквартирных домах, земельные участки под которыми не образованы или образованы по границам таких домов), обязано принимать участие, в том числе финансовое, в содержании прилегающих территорий в случаях и порядке, которые определяются правилами благоустройства территории муниципального образования. Если иное не предусмотрено федеральным законом, таким лицом является собственник здания, сооружения или лицо, которое владеет зданием, сооружением на ином законном основании (на праве аренды, хозяйственного ведения, оперативного управления и другое) в случае, если соответствующим договором, решением органа государственной власти или органа местного самоуправления установлена ответственность такого лица за эксплуатацию здания, сооружения, либо привлекаемое собственником или таким лицом в целях обеспечения безопасной эксплуатации здания, сооружения на основании договора физическое или юридическое лицо (часть 1).

Законом Астраханской области от 16 июля 2018 г. N 58/2018-ОЗ установлен порядок определения границ прилегающей территории правилами благоустройства территории муниципального образования Астраханской области.

Частью 5 статьи 13 Закона Астраханской области от 22 июня 2016 г. N 41/2016-ОЗ (в редакции от 24 апреля 2019 г.) "Об административных правонарушениях" установлена ответственность за нарушение собственниками, владельцами, арендаторами зданий (включая жилые дома), строений, сооружений и земельных участков (если такой участок образован), на которых они расположены, а также прилегающих к ним территорий в границах, определенных правилами благоустройства территории муниципального образования, требований по их содержанию (за исключением требований по содержанию общего имущества собственников многоквартирных домов), установленных нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Вопреки доводам административного истца, анализ действующего законодательства свидетельствует, что дополнительная обязанность участия собственников в содержании прилегающих территорий возложена федеральным законом от 29 декабря 2017 г. N 463-ФЗ на собственников объектов недвижимости.

Однако указанная обязанность возложена федеральным законом в общественных (публичных) интересах, поэтому регулирование участия собственников объектов недвижимости в благоустройстве, в том числе содержании, прилегающих территорий в правилах благоустройства территорий муниципальных образований, должно осуществляться таким образом, чтобы не происходило переложения ответственности за содержание таких территорий в полном объеме на собственников. Правилами благоустройства территории муниципального образования должны регулироваться лишь случаи, формы, объем такого участия, а также границы прилегающих территорий, т.е. порядок исполнения собственниками этой обязанности, возложенной на них непосредственно федеральным законом.

Федеральное законодательство говорит об участии данных лиц в содержании прилегающих территорий, тем самым подразумевается, что основной объем работ по их содержанию осуществляется собственником образующих их земельных участков - органами местного самоуправления, а собственники расположенных рядом объектов недвижимости выполняют отдельные обязанности. Такие обязанности должны определяться с учетом интенсивности и характера пользования ими данными территориями и закрепляться в гражданско-правовых договорах, заключаемых с органом местного самоуправления на основании правил благоустройства. Орган местного самоуправления не наделен самостоятельным правом возложения на собственника бремени содержания чужой территории, которая прилегает к такому участку.

Под бременем содержания имущества понимается необходимость исполнения обязанности поддержания имущества в надлежащем, исправном, безопасном и пригодном для эксплуатации состоянии, несения расходов на его содержание, а также выполнения обязанностей, связанных с публичными интересами. Некоторые из своих обязанностей по содержанию имущества собственник вправе переложить на другое лицо по договору с ним.

Участие в содержании прилегающих территорий является элементом содержания и предполагает совместное участие всех участников правоотношений в осуществлении комплекса установленных мер.

Из пункта 1.6 Правил следует, что орган местного самоуправления определил ответственными за благоустройство и содержание объектов благоустройства на территориях общего пользования, в частности на прилегающих территориях, физических и юридических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, которым на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве принадлежат здания, строения, сооружения и (или) земельный участок, к которым прилегает указанная территория (абзац 10).

Исходя из буквального толкования, оспариваемая норма возлагает на юридические и физические лица, помимо их воли обязанность по содержанию объектов благоустройства на территориях, не находящихся в их собственности или владении, а также понуждает указанных лиц к выполнению комплекса мероприятий по содержанию территории.

Между тем федеральное законодательство такой обязанности не устанавливает, а предусматривает участие, в том числе финансовое, собственников в содержании прилегающих территорий. В данном случае, указанная обязанность неправомерно возложена Правилами, утвержденными органом местного самоуправления, за пределами его компетенции, в связи с чем оспариваемые положения Правил не могут быть признаны соответствующими вышеуказанным нормам законодательства.

Кроме того, оспариваемая норма сформулирована таким образом, что влечет правовую неопределенность в вопросе о том, какие конкретно отдельные обязанности, связанные с благоустройством и содержанием объектов благоустройства на прилегающих территориях, обязаны совершить участники правоотношений, при которой исключается ясность и однозначность толкования, допускается неопределенность ее применения, что является самостоятельным и достаточным основанием для признания ее противоречащей федеральному законодательству и недействующей.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, неоднозначность, неясность и противоречивость правового регулирования препятствуют адекватному уяснению его содержания и предназначения, допускают возможность неограниченного усмотрения публичной власти в процессе правоприменения, создают предпосылки для административного произвола и тем самым ослабляют гарантии защиты конституционных прав и свобод (Постановления от 20 декабря 2011 г. N 29-П, от 2 июня 2015 г. N 12-П, от 19 июля 2017 г. N 21-П и другие).

Таким образом, обязанность собственников участвовать в содержании прилегающих территорий возникает у них непосредственно в силу федерального закона, а не на основании правил благоустройства территории муниципального образования. Последними регулируются лишь случаи, формы, объем такого участия, т.е. порядок исполнения собственниками этой обязанности, возложенной на них непосредственно федеральным законом, но не ответственность за благоустройство и содержание объектов благоустройства на прилегающих территориях в полном объеме, поскольку при определении порядка осуществления этой обязанности должен соблюдаться баланс публичных и частных интересов.

Довод административного ответчика о том, что орган местного самоуправления порядок исполнения собственниками, возложенной федеральным законом обязанности, предусмотрел абзацем 11 пункта 1.6 Правил, согласно которому физические лица и юридические лица, независимо от организационно-правовых форм, осуществляют содержание и уборку территории земельного участка, принадлежащего им на праве собственности, ином вещном либо обязательственном праве, и прилегающей территории, а также зданий, строений и сооружений в объеме, предусмотренном действующим законодательством, самостоятельно или посредством привлечения специализированных организаций за счет собственных средств с учетом перечня работ, установленных пунктами 5, 9 приложения 2 к Правилам (пункт 5 устанавливает виды работ и периодичность их исполнения при содержании зданий, строений и сооружений, пункт 9 устанавливает перечень работ по содержанию прилегающих территорий), не может быть принят во внимание, так как абзац 11 не исключает имеющуюся неопределенность в редакции оспариваемого пункта.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. "пунктами 5, 9", "пункт 5" и "пункт 9" следует читать соответственно: "разделами 5, 9", "раздел 5" и "раздел 9"

Поскольку используемая органом местного самоуправления формулировка оспариваемого пункта Правил в данном случае выполняет роль правового основания для привлечения собственников и владельцев к административной ответственности за возложенные на них Правилами обязанности по содержанию прилегающих территорий в полном объеме, это противоречит нормам федерального законодательства.

На основании изложенного абзац 9 пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188, в той мере, в которой он предусматривает возложение ответственности за благоустройство и содержание объектов благоустройства в полном объеме на юридических и физических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не только принадлежащих зданий, строений, сооружений и (или) земельных участков, но и прилегающих территорий, подлежит признанию недействующим.

С учетом изложенного, на основании пункта 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет административный иск и признает оспариваемый нормативно правовой акт не действующим в оспариваемой части со дня вступления решения суда в законную силу.

Сообщение о принятии решения суда подлежит опубликованию печатном издании "Астраханский вестник" и на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru) в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

Руководствуясь статьями 215, 175-176, 178-180 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Астраханский областной суд

решил:

административное исковое заявление удовлетворить частично.

Признать недействующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац 10 пункта 1.6 Правил благоустройства территории муниципального образования "Город Астрахань", утвержденных Решением Городской Думы муниципального образования "Город Астрахань" от 24 декабря 2018 г. N 188, в той мере, в которой он предусматривает возложение ответственности за благоустройство и содержание объектов благоустройства на юридических и физических лиц независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не только принадлежащих зданий, строений, сооружений и (или) земельных участков, но и прилегающих территорий.

Обязать Городскую Думу муниципального образования "Город Астрахань" в течение одного месяца со дня вступления решения суда в законную силу опубликовать сообщение о его принятии в печатном издании "Астраханский вестник".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Астраханского областного суда

С.Е. Лаврова

Полный текст решения изготовлен 2 августа 2019 г.