Приложение N 1 к подразделу 3. Анализ основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2021 г. и на плановый период 2022 и 2023 гг.

Приложение N 1
к подразделу 3 "Анализ основных
параметров бюджетной системы
Российской Федерации,
консолидированного бюджета
Российской Федерации, федерального
бюджета на 2021 год и на плановый
период 2022 и 2023 годов, основные
характеристики и структурные
особенности проекта федерального
закона "О федеральном бюджете на
2021 год и на плановый период 2022 и
2023 годов" Заключения Счетной
палаты

Анализ Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов

В части Основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации на 2021 год и на плановый период 2022 и 2023 годов (далее - Основные направления) отмечается следующее.

Как программный документ Основные направления рассматриваются практически одновременно с законопроектами, реализующими системные меры, предлагаемые Основными направлениями.

1. В Основных направлениях перечислены меры налоговой политики по видам налогов и актуальные вопросы налогообложения на перспективу, по которым полагаем целесообразным отметить следующее.

1.1. В части акцизов на табачные изделия

С целью дополнительной мобилизации в прогнозном периоде доходов федерального бюджета Основными направлениями в 2021 году предусмотрена ускоренная индексации (на 20%) ставок акцизов на сигареты и папиросы, как основной (специфической), так и минимальной. В 2022 - 2023 годах предусмотрена индексация соответствующих ставок на 4% ежегодно. Также увеличится адвалорная ставка до 16%.

По мнению Счетной палаты, потенциал роста ставки акциза на табачные изделия близок к исчерпанию. Следует отметить, что примерно с 2016 года темп рост налоговой ставки по акцизам на табак превышает темп роста поступлений по акцизам на табачную продукцию, а следовательно, существенное увеличение ставки может не привести к желаемому приросту поступлений.

Полагаем, что по итогам 2020 года возможен некоторый рост поступлений от акцизов на табак в целом за счет, например, введения с 1 января 2020 года акциза на все электронные сигареты (не только одноразовые), а также введения акциза на устройства для нагревания табака и на электронные системы доставки никотина, однако указанный рост будет обеспечен не ростом налоговой ставки, а расширением налоговой базы.

Кроме того, рост ставок акцизов приведет к росту объема контрафактной продукции, ввозимой в основном из стран ЕАЭС, где ставка акциза на табачные изделия ниже. По расчетам экспертов, в 2019 году объем нелегального табачного рынка в России увеличился на 2,6 процентного пункта - до 10,3%, против 7,7% годом ранее.

1.2. В части единого налога на вмененный доход

В положениях Основных направлений, посвященных поддержке малого бизнеса и совершенствованию специальных налоговых режимов, не уделено внимания последствиям отмены с 1 января 2021 года такого специального налогового режима, как единый налог на вмененный доход ( далее - ЕНВД).

Вместе с тем в 2019 году на указанном режиме находилось около 1,9 млн. плательщиков, в том числе 223 тыс. организаций и 1,7 млн. индивидуальных предпринимателей.

Фактически после 1 января 2021 года организации должны перейти на общий режим налогообложения или на упрощенную систему налогообложения, а индивидуальные предприниматели, скорее всего, будут выбирать между упрощенной системой налогообложения или патентной системой.

Независимо от того, какой специальный налоговый режим они выберут, с точки зрения налоговой системы у налогоплательщиков сохраняются следующие риски:

1) сокращение субъектов МСП в результате отмены ЕНВД (за счет прекращения своей деятельности или ухода в тень);

2) снижение доходов местных бюджетов в результате отмены ЕНВД (ЕНВД зачисляется в местные бюджеты, а доходы от упрощенной системы налогообложения - в бюджет субъекта Российской Федерации);

3) возможное повышение фискальной нагрузки на субъектов МСП, ранее применявших ЕВНД, и усложнение учета и отчетности для них, за исключением тех индивидуальных предпринимателей, которые выберут патентную систему налогообложения.

В этой связи полагаем целесообразным предусмотреть не только информационно-консультационные, но и законодательные меры, направленные на облегчение перехода бывших плательщиков ЕНВД на другие режимы, например, продление сроков сдачи отчетности, расширение видов деятельности и условий, при которых возможно применение патентной системы налогообложения, и другие.

1.3. В части неналоговых платежей

В Основных направлениях отсутствуют положения о проводимой работе по инвентаризации и упорядочиванию системы неналоговых платежей, которые ранее были обозначены в Основных направлениях 2018 и 2019 года.

Полагаем, что отказ от внесения некоторых неналоговых платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации не должен восприниматься как отказ от работы над проблемой неналоговых платежей в целом.

По нашему мнению, работа с неналоговыми платежами должна строиться по следующим основным направлениям:

необходимо дополнительно уточнить реестр платежей с целью его максимального наполнения;

закрепить ведение реестра как информационной системы, предусмотрев процедуру появления новых платежей в реестре, с учетом целесообразности модификации платежей, установления требований о порядке исчисления, размерах, сроках и (или) об условиях их уплаты;

системно определиться с необходимостью (отсутствием необходимости) внесения каких-либо платежей в Налоговый кодекс Российской Федерации;

в части платежей за госуслуги и за услуги, необходимые для их предоставления, рассмотреть возможность проведения инвентаризации, с точки зрения обоснованности их установления и обоснованности применяемых ставок;

выработать общие подходы и методологические основы работы с неналоговыми платежами субъектов Российской Федерации.

2. Согласно Основным направлениям на решение задачи содействия достижению национальных целей развития страны направлены структурные изменения бюджетной политики, в том числе в части изменения структуры и повышения результативности расходов. При этом стратегическая приоритезация расходов, как и в предыдущем бюджетном цикле, обеспечивается за счет значительного роста финансирования мероприятий национальных проектов и мер по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (рост на 38,7% в 2023 году к уровню 2020 года).

Отмечаем, что указанные расходы в 2021 - 2023 годах в среднем составляют не более 14% общего объема расходов федерального бюджета. Анализ расходов федерального бюджета по разделам классификации расходов свидетельствует о том, что существенных изменений функциональной структуры расходов федерального бюджета в среднесрочной перспективе не произошло.

3. В разделе Основных направлений, посвященном повышению операционной эффективности использования бюджетных средств, как и в основных направлениях в предыдущие бюджетные циклы, в очередной раз отмечается необходимость развития института государственных программ и проектных принципов управления. Однако единственной мерой для достижения указанных целей определены синхронизация подходов к разработке и управлению госпрограммами и национальными (федеральными) проектами, а также для расширения полноты мониторинга национальных проектов - разработка их рабочих планов, детализирующих результаты до конечных объектов с установлением по ним ответственных исполнителей, и детализация информации о закупках государственных учреждений.

При этом так и остаются нерешенными вопросы, связанные с отсутствием зависимости между объемами финансирования и индикаторами госпрограмм, ухудшением количественных значений ряда показателей, изменением состава показателей, их исключением в связи с недостижением, отсутствием сопоставимости показателей за весь период реализации госпрограмм, наличием низкой доли показателей статистического наблюдения, что не способствует повышению эффективности функционирования института госпрограмм.

4. В отношении оценки эффективности налоговых расходов как одного из инструментов повышения операционной эффективности использования бюджетных средств отмечаем следующее.

В Основных направлениях значительное внимание уделено формированию общих методологических подходов к оценке эффективности налоговых расходов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Подведены итоги работы в сфере оценки эффективности налоговых расходов в 2019 году и обозначены задачи на 2021 - 2023 годы, такие как охват оценкой эффективности всех налоговых льгот Российской Федерации, полноценное отражение налоговых расходов в государственных и муниципальных программах, внедрение механизма оценки налоговых расходов на муниципальном уровне и ряд других.

Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на проделанную работу, перечень налоговых расходов фактически остается справочным материалом к Основным направлениям, поскольку в нем отсутствуют сведения об итогах работы кураторов налоговых расходов по оценке эффективности и востребованности налоговых льгот, отмене неэффективных и уточнению существующих льгот.

С точки зрения использования результатов оценки налоговых расходов в бюджетном процессе предлагаем рассмотреть возможность установления общего предела принимаемых налоговых расходов (в абсолютном выражении) на текущий и плановый периоды, что должно потенциально ограничить возможность бесконтрольного и незапланированного увеличения налоговых льгот.

С точки зрения совершенствования самого механизма внедрения концепции налоговых расходов в бюджетный процесс Российской Федерации полагаем, что на среднесрочную перспективу наиболее актуальной задачей будет являться совершенствование методик оценки, разработанных кураторами налоговых расходов, на основе единых методологических подходов, разработанных и утвержденных Министерством финансов Российской Федерации, возможно по отраслевому признаку.

5. Согласно Основным направлениям одним из инструментов, направленных на повышение операционной эффективности использования бюджетных средств, является внедрение в систему управления государственными финансами обзоров бюджетных расходов, которое начато в 2019 году.

В соответствии с Концепцией повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 января 2019 г. N 117-р, одним из принципов проведения обзоров является включение решений, принятых по результатам проведения обзоров бюджетных расходов, в методику расчета базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам и непрограммным направлениям деятельности на очередной финансовый год и плановый период.

Следует отметить, что в постановлении Правительства Российской Федерации от 24 марта 2018 г. N 326 "Об утверждении Правил составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации" соответствующие нормы отсутствуют.

Методики расчета предельных базовых бюджетных ассигнований федерального бюджета по государственным программам Российской Федерации и непрограммным направлениям деятельности на 2020 - 2022 годы и на 2021 - 2023 годы, а также соответствующие методические указания по распределению предельных базовых бюджетных ассигнований по кодам классификации расходов бюджетов указаний на учет результатов проводимых обзоров не предусматривают.

Регламентом проведения обзоров бюджетных расходов, утвержденным Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации - председателем Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов 5 февраля 2019 г. N 1025п-П13, определены порядок и сроки их подготовки (с октября текущего финансового года по апрель очередного финансового года). В том числе установлено, что Правительственная комиссия по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов (далее - Правительственная комиссия) рассматривает обзоры и принимает соответствующие решения в срок до 30 апреля очередного финансового года.

В 2019 году проведены обзоры расходов на материально-техническое обеспечение федеральных государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения, на реализацию пяти государственных программ по развитию промышленности гражданского назначения и трех государственных программ в сфере природопользования и охраны окружающей среды, расходов федерального бюджета, главным распорядителем по которым является Федеральная служба судебных приставов.

Наличие отмеченных в обзорах проблем подтверждено результатами контрольных мероприятий Счетной палаты. Предложения по оптимизации расходов, содержащиеся в обзорах бюджетных расходов, в целом соответствующие результатам проверок, проводимых Счетной палатой, были поддержаны.

Однако эти предложения, рассмотренные на заседании Правительственной комиссии 8 ноября 2019 года, при формировании проекта федерального бюджета на 2020 год и на плановый период 2021 и 2020 годов в основном не были учтены, за исключением перераспределения бюджетных ассигнований на реализацию отдельных мероприятий ряда госпрограмм.

Правительственной комиссией (протокол от 3 сентября 2019 г. N 3) одобрен следующий перечень сфер (направлений) проведения обзоров бюджетных расходов в 2020 году:

в сфере здравоохранения (порядка 900,1 млрд. рублей бюджетных ассигнований и налоговых расходов порядка 484,5 млрд. рублей);

в сфере энергетики (порядка 8,3 млрд. рублей бюджетных ассигнований и налоговых расходов порядка 3 118,9 млрд. рублей);

в сфере сельского хозяйства и рыболовства (порядка 324,3 млрд. рублей и налоговых расходов порядка 77,6 млрд. рублей);

на предоставление субсидий на иные цели бюджетным (автономным) учреждениям (порядка 263,1 млрд. рублей);

на поддержку государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний (порядка 275,8 млрд. рублей);

на создание и функционирование информационных систем, внедрение цифровых технологий (порядка 132,1 млрд. рублей).

В целом планируемый объем бюджетных ассигнований, который должен быть охвачен обзорами, в части 2021 года составляет порядка 1 903,7 млрд. рублей, налоговых расходов - порядка 3 525,7 млрд. рублей.

Согласно ответу Минфина России (письмо от 8 сентября 2020 г. N 26-01-07/78749) на запрос Счетной палаты подготовка обзоров бюджетных расходов не завершена в связи с проводимой в январе - августе 2020 года реорганизацией Правительственной комиссии по вопросам оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов и уточнением ее состава (утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 12 августа 2020 г. N 2076-р), а также последующей необходимостью дополнительной актуализации содержания обзоров бюджетных расходов ввиду изменения структуры расходов федерального бюджета по соответствующим направлениям, обусловленного ситуацией с распространением коронавирусной инфекции.

Таким образом, при формировании проекта федерального бюджета на 2021 - 2023 годы результаты обзоров бюджетных расходов, как и в предыдущем бюджетном цикле, не учтены.

В целом отмечаем, что обзоры бюджетных расходов, учитывая достаточно высокое качество анализа и содержащихся в них рекомендаций (на примере обзоров бюджетных расходов, проведенных в 2019 году), могут стать действенным инструментом повышения операционной эффективности использования бюджетных средств в случае своевременности их подготовки и учета рекомендаций и предложений по результатам обзоров при формировании проектов федерального бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

6. В Основных направлениях, как и в предыдущие годы, не затрагиваются вопросы, связанные с включением в федеральную адресную инвестиционную программу (далее - ФАИП) объектов, не готовых к началу строительства (реконструкции) в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации.

Полагаем, что эта тема требует серьезного внимания и мониторинга со стороны Правительства Российской Федерации в предстоящем периоде, учитывая то, что принятые в течение последних лет меры по сокращению объемов и количества объектов незавершенного строительства ощутимого эффекта не дали.

Так, по итогам 2019 года уровень кассового исполнения расходов на реализацию ФАИП является самым низким за 20 лет (77,2% объема лимитов бюджетных обязательств). Объем неисполнения указанных расходов составил 192,6 млрд. рублей, что на 58,1 млрд. рублей, или на 43,2%, больше, чем в 2018 году (134,5 млрд. рублей).

Также остаются низкими темпы строительства и ввода в эксплуатацию объектов ФАИП. В 2019 году не введено в эксплуатацию 188 объектов, или 74,9% общего количества объектов, подлежавших вводу (в 2018 году - 181 объект, или 45,5%).

В связи с этим в Основных направлениях должно найти отражение положение о направлении бюджетных инвестиций в очередном финансовом году в первую очередь на строительство (реконструкцию) объектов с высоким уровнем технической готовности и объектов, имеющих утвержденную проектно-сметную документацию и другие документы, необходимые для организации строительства, а также должны быть определены действенные меры по сокращению объемов незавершенного строительства и вовлечению приостановленных и "брошенных" объектов в хозяйственный оборот.