Письмо Минфина России от 21 октября 2020 г. N 02-06-10/93946
Министерство финансов Российской Федерации рассмотрело обращение по вопросу передачи полномочий организаций бюджетной сферы по ведению бухгалтерского учета и представлению бухгалтерской (финансовой) отчетности на коммерческой основе (далее - коммерческий аутсорсинг в бюджетной сфере, обращение) и сообщает.
Единые требования к организации ведения бухгалтерского учета, включая составление бухгалтерской (финансовой) отчетности, а также создание правового механизма регулирования бухгалтерского учета установлены Федеральным законом от 6 декабря 2011 г. N 402-ФЗ "О бухгалтерском учете" (далее - Закон N 402-ФЗ).
Общая норма, регламентирующая требования к организации ведения экономическими субъектами (юридическими лицами) бухгалтерского учета и хранения документов бухгалтерского учета, установленная положениями статьи 7 Закона N 402-ФЗ, предусматривает исключительную компетенцию руководителя экономического субъекта по организации ведения бухгалтерского учета.
Способ организации ведения бухгалтерского учета - самостоятельно экономическим субъектом (бухгалтерским подразделением) или путем передачи полномочий по ведению бухгалтерского учета иной организации, определяется, согласно указанным общим положениям Закона N 402-ФЗ, решением руководителя экономического субъекта.
Особенности правового регулирования выполнения полномочий ведения бухгалтерского учета, составления и представления бухгалтерской (финансовой) отчетности организациями бюджетной сферы (далее - ведение бухгалтерского учета государственных финансов) обусловлены прежде всего особенностями выполняемых организациями бюджетной сферы государственных функций, направленных на обеспечение реализации конституционных гарантий граждан, полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах, включая реализацию национальных (региональных) проектов (государственных (муниципальных) программ), а также отсутствием в отношении финансовых и нефинансовых активов, находящихся в управлении учреждений, в том числе бюджетных и автономных учреждений, права собственности.
Основной задачей реализации полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов является обеспечение на непрерывной основе достоверного и полного раскрытия в отчетности об исполнении бюджета соответствующего публично-правового образования, отчетности об исполнении консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации и в целом консолидированной отчетности Российской Федерации, представляемой Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией), информации о нефинансовых и финансовых активах и обязательствах Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, операциях, изменяющих указанные активы и обязательства.
Принимая во внимание изложенное, организация ведения бухгалтерского учета государственных финансов осуществляется в соответствии с положениями Закона N 402-ФЗ с учетом положений бюджетного законодательства Российской Федерации.
Согласно положениям Бюджетного кодекса передача полномочий по ведению бюджетного учета, составлению и представлению бюджетной отчетности (далее - полномочия по ведению учета) осуществляется по решению:
руководителя казенного учреждения, принятому по согласованию с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого оно находится, с учетом положений бюджетного законодательства (часть 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса);
Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принятому в соответствии с положениями части 6 статьи 264.1 Бюджетного кодекса в целях создания централизованной модели ведения учета.
При этом нормами статьи 161 Бюджетного кодекса предусмотрено, что передача казенным учреждением полномочий по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности при наличии соответствующего решения и согласования осуществляется иному государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии).
По решению Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрации, принятому в соответствии с нормами статьи 264.1 Бюджетного кодекса, передача полномочий, перечень которых приведен в указанной статье Бюджетного кодекса, осуществляется в соответствии с Общими требованиями, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2019 г. N 1890, соответственно Федеральному казначейству, финансовому органу субъекта Российской Федерации, финансовому органу муниципального образования.
При реализации положений бюджетного законодательства Российской Федерации, состоящего из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения (статья 2 Бюджетного кодекса), следует исходить из разрешительного типа правового регулирования - "дозволено только то, что прямо разрешено законом" и закрепленного законом закрытого перечня полномочий властных структур и их должностных лиц. Указанный принцип вытекает из подзаконного характера исполнительной власти и ее полномочий, предусмотренного, в частности, статьями 114 и 115 Конституции Российской Федерации.
Бюджетным кодексом не предусмотрена передача учетных полномочий государственных (муниципальных) бюджетных и автономных учреждений по договору (контракту) иной организации (коммерческий аутсорсинг в бюджетной сфере).
Согласно Закону N 402-ФЗ и Бюджетному кодексу минимально необходимые требования к бухгалтерскому учету, а также допустимые способы ведения бухгалтерского учета для государственных (муниципальных) учреждений устанавливаются приказами Министерства финансов Российской Федерации, устанавливающими единую методологию бюджетного учета, составления, представления и утверждения бюджетной отчетности, а также бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности государственных (муниципальных) учреждений.
Согласно единым требованиям к ведению бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными и автономными учреждениями, утвержденным приказом Министерства финансов Российской Федерации от 01.12.2010 N 157н "Об утверждении Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений и Инструкции по его применению", передача по решению государственного (муниципального) казенного, бюджетного или автономного учреждения полномочий по ведению бухгалтерского учета, в том числе по составлению бухгалтерской (финансовой) отчетности, другому государственному (муниципальному) учреждению (централизованной бухгалтерии) осуществляется по согласованию с субъектом консолидированной отчетности (с главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится учреждение).
Учитывая изложенное, передача возложенных согласно законодательству Российской Федерации полномочий ведения бухгалтерского учета государственными (муниципальными) бюджетными (автономными) учреждениями по договору иной коммерческой организации не соответствует положениям законодательства Российской Федерации.
Необходимо отметить, что согласно действующему законодательству, регулирующему порядок заключения государственными (муниципальными) учреждениями договоров, предусмотрено заключение срочных (ограниченных как правила периодом бюджетного цикла) договоров на конкурсной основе, что создает высокие риски по необеспечению непрерывного выполнения полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов, формирует дополнительные издержки по передаче (миграции) сформированных данных об активах и обязательствах, иных объектах бухгалтерского учета от одного исполнителя к иному в условиях рассинхронизации периода исполнения полномочий одним (завершение исполнения полномочий не может быть ранее факта представления годовой бухгалтерской отчётности, которая должна быть подтверждена итогами контрольных мероприятий в целях подтверждения достоверности данных бухгалтерской (финансовой) отчетности) и периода начала выполнения полномочий ведения учета новым исполнителем (с начала года).
Вместе с тем, в силу обязанности обеспечения представления достоверных данных о государственных (муниципальных) активах и обязательствах на оперативной (месячной) и постоянной основе создание рисков невыполнения указанных полномочий, в том числе ввиду недобросовестности исполнения контрактных обязательств, безрезультативного проведения конкурсных процедур и т.д., влечёт за собой риски недостоверности отчетности об исполнения бюджета и не выполнения полномочий органов власти.
Следует также отметить, что осуществление полномочий по ведению бухгалтерского учета государственных финансов на основе коммерческого аутсорсинга в бюджетной сфере предполагает увеличение затрат на осуществление передаваемых полномочий на сумму заложенной в цене предоставляемых на коммерческой основе услуг прибыли исполнителя, а также на сумму налога на добавленную стоимость, обязательного к уплате при оказании подобных услуг.
Выбор решения по способу передачи полномочий по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности должен опираться в том числе на необходимость оптимизации бюджетных расходов и обеспечение непрерывности выполнения функций средствами единой интегрированной информационной среды, формируемой комплексом государственных и (или) муниципальных информационных систем.
Принимая во внимание, что бюджетным законодательством предусмотрено право передать учетные полномочия иному учреждению, а также, что бухгалтерская отчетность бюджетных (автономных) учреждений включается в состав представляемой учредителем бюджетной отчетности (по периметру консолидации), организация осуществления бюджетными (автономными) учреждениями учетных полномочий может быть аналогична порядку, предусмотренному для получателей бюджетных средств (казенных учреждений) (пункт 10.1 статьи 161 Бюджетного кодекса).
В условиях ограниченности бюджетных ресурсов и необходимости решения ключевых задач социально-экономического развития страны передача полномочий (перераспределение функций (полн
