Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проектов федеральных законов N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации" и N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации" (не действует)

Заключение Общественной палаты Российской Федерации
по результатам общественной экспертизы проектов федеральных законов N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации" и N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Общественной палатой Российской Федерации (далее - Общественная палата) проведена общественная экспертиза ("нулевые чтения") проектов федеральных законов:

- N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации" (далее также - ПФЗ N 993419-7);

- N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации" (далее также - ПФЗ N 993434-7).

Заключение Общественной палаты подготовлено по результатам прошедшего 25 августа 2020 года публичного обсуждения законопроектов с учетом поступивших в Общественную палату мнений, выводов, предложений и рекомендаций членов Общественной палаты, общественных палат субъектов Российской Федерации, привлеченных к обсуждению общественных экспертов, в том числе членов Научно-консультативного совета при Общественной палате.

ПФЗ N 993419-7 внесен в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации 22 июля 2020 года членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, И.Ю. Святенко и др. и депутатами Государственной Думы А.И. Аршиновой, Ю.В. Афониным и др. (https://sozd.duma.gov.ru/bill/993419-7).

Согласно пояснительной записке ПФЗ N 993419-7 разработан в целях развития положений Конституции Российской Федерации в редакции Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти".

Актуальность ПФЗ N 993419-7 обусловлена необходимостью законодательного определения на федеральном уровне целей, принципов, основных направлений и форм реализации молодежной политики, а также регулирования отношений, возникающих между субъектами, осуществляющими деятельность в сфере молодежной политики, при формировании и реализации молодежной политики в Российской Федерации.

Весьма значимыми представляются положения законопроекта, предусматривающие увеличение возраста лиц, которые могут быть отнесены к социально-демографической группе "молодежь", до 35 лет, что позволит молодым людям воспользоваться мерами государственной поддержки.

Указанное проектируемое в ПФЗ N 993419-7 положение потребует внесения корреспондирующего изменения в Федеральный закон от 28 июня 1995 года N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" (далее - Федеральный закон N 98-ФЗ) в части корректировки возрастного критерия отнесения общероссийских и международных объединений граждан к молодежным объединениям, являющимся объектами государственной поддержки.

В связи с этим 22 июля 2020 года членами Совета Федерации Г.Н. Кареловой, И.Ю. Святенко и др. и депутатами Государственной Думы А.И. Аршиновой, Ю.В. Афониным и др. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации внесен проект федерального закона N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации" (https://sozd.duma.gov.ru/bill/993434-7).

Поддерживая концепции законопроектов, участники общественной экспертизы сформировали также предложения и замечания, которые было предложено учесть при доработке законопроектов.

1. Предложения по доработке проекта федерального закона N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации":

1.1. В статье 2 ПФЗ N 993419-7:

1.1.1. Пункт 1 (понятие "молодежь (молодые граждане)"):

а) в соответствии с пунктом 1 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации лицо, не достигшее возраста восемнадцати лет (совершеннолетия), признается ребенком.

Вместе с тем проектируемое в пункте 1 статьи 2 ПФЗ N 993419-7 понятие "молодежь (молодые граждане)" включает в себя лиц в возрасте от 14 до 35 лет. Таким образом, дети в возрасте от 14 до 18 лет в соответствии с положениями ПФЗ N 993419-7 будут относиться к молодежи.

Подобного рода правовая коллизия в дальнейшем может привести к затруднениям при применении проектируемого положения в совокупности с законодательством, регулирующим права лиц в возрасте от 14 до 18 лет.

Учитывая изложенное, представляется необходимым предусмотреть в законопроекте дополнительное подразделение социально-демографической группы "молодежь" на возрастные группы, учитывающие особенности статуса детей в действующем законодательстве;

б) ряд действующих нормативных правовых актов Российской Федерации содержит положения, в соответствии с которыми возраст каждого из супругов молодой семьи не превышает 35 лет (например, подпункт "а" пункта 6 Правил предоставления молодым семьям социальных выплат на приобретение (строительство) жилья и их использования, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2010 года N 1050).

В связи с этим участники общественной экспертизы при определении понятия "молодежь" предлагают скорректировать предельную границу возраста с учетом уже действующих в российском законодательстве и применяющихся норм, дополнив после слов "35 лет" словом "включительно".

Аналогичное дополнение предлагается внести в пункт 3 статьи 2 и часть 7 статьи 6 ПФЗ N 993419-7;

в) указание на постоянное место жительства в Российской Федерации или проживание за рубежом в понятии "молодежь" представляется избыточным, поскольку в качестве определяющего критерия в указанном понятии предлагается установить наличие гражданства Российской Федерации.

В связи с этим представляется целесообразным исключить слова "и постоянное место жительства в Российской Федерации или проживающих за рубежом".

1.1.2. Пункт 2 (понятие "молодая семья"):

а) по основаниям, указанным в подпункте "б" пункта 1.1.1. настоящего заключения, предлагается слова "не достигшие(й) 35-летнего возраста" заменить словами "возраст которых(ого) не превышает 35 лет";

б) проектируемое понятие "молодая семья" в качестве одного из основополагающих признаков предусматривает наличие факта заключения в установленном законодательством Российской Федерации порядке брака.

Вместе с тем проектируемое понятие "молодая семья" не учитывает положения Федерального закона от 24 октября 1997 N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", в котором под семьей понимаются лица, связанные родством и (или) свойством, совместно проживающие и ведущие совместное хозяйство. Остается неясным, будет ли под проектируемое понятие "молодая семья" подпадать семья, состоящая, например, из совершеннолетних братьев и сестер, оставшихся без попечения родителей, проживающих вместе и ведущих совместное хозяйство.

1.1.3. В соответствии с положениями части 1 статьи 4 Федерального закона N 98-ФЗ общероссийские и международные объединения граждан в возрасте до 18 лет и совершеннолетних граждан, объединившихся для осуществления совместной деятельности, относятся к детским объединениям.

В ПФЗ N 993434-7 изменения в возрастные границы общероссийских, международных детских объединений граждан не предусмотрены.

В ПФЗ N 993419-7 не предусмотрено понятие "детское общественное объединение" либо установление дополнительных возрастных групп при определении понятия "молодежные общественные объединения", учитывающие особенности деятельности объединений, участниками которых являются лица от 14 до 18 лет.

Таким образом, при применении проектируемого федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации" в рассматриваемой редакции (ПФЗ N 993419-7) и Федерального закона N 98-ФЗ в редакции ПФЗ N 993434-7 в связи с их несогласованностью в части разделения общественных объединений на молодежные и детские могут возникнуть значительные затруднения.

В связи с этим в целях формирования единообразной правоприменительной практики представляется необходимым:

- скорректировать проектируемое в пункте 3 статьи 2 ПФЗ N 993419-7 определение понятия "молодежные общественные объединения", в соответствии с которым молодежные объединения лиц от 14 до 35 лет признаются молодежными общественными объединениями;

- статью 2 ПФЗ N 993419-7 дополнить определением понятия "детские общественные объединения";

- привести в указанной части положения ПФЗ N 993419-7 в соответствие с положениями Федерального закона N 98-ФЗ (с учетом изменения, проектируемого в ПФЗ N 993434-7).

1.1.4. Участники общественной экспертизы предложили отнести к субъектам, осуществляющим деятельность в сфере молодежной политики, понятие которых предусмотрено в пункте 5, профессиональные союзы и их объединения, а также институты гражданского общества, упоминаемые в качестве субъекта взаимодействия с органами власти при реализации молодежной политики в проектируемом пункте 4.

1.1.5. Пункт 6 (понятие "инфраструктура молодежной политики").

В соответствии с Современным экономическим словарем ¹ под инфраструктурой понимается совокупность отраслей, предприятий и организаций, входящих в эти отрасли, видов их деятельности, призванных обеспечивать, создавать условия для нормального функционирования производства и обращения товаров, а также жизнедеятельности людей.

Учитывая изложенное, проектируемое понятие "инфраструктура молодежной политики" предлагается изложить в следующей редакции:

"6) инфраструктура молодежной политики - система государственных, муниципальных организаций и общественных объединений, а также юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и индивидуальных предпринимателей, обеспечивающих реализацию молодежной политики, осуществляющих свою деятельность или привлекающихся в качестве поставщиков (исполнителей, подрядчиков) для осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд при реализации государственных программ (подпрограмм) Российской Федерации, государственных программ (подпрограмм) субъектов Российской Федерации, муниципальных программ (подпрограмм), обеспечивающих условия для проведения мероприятий в сфере молодежной политики, способствующих всестороннему духовному, нравственному, интеллектуальному и физическому развитию молодежи, развитию и улучшению благосостояния молодых семей, молодежных и детских общественных объединений;".

Кроме того, предлагается дополнить положения ПФЗ N 993419-7 нормами, устанавливающими требования к субъектам, образующим инфраструктуру молодежной политики, и их полномочия в части реализации молодежной политики.

1.1.6. Дополнить пунктом 7 следующего содержания:

"7) специалист по работе с молодежью - имеющий соответствующую профессиональную квалификацию работник федерального органа государственной власти, органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления, а также организации любой формы собственности, осуществляющей работу с молодежью. Требования к профессиональной квалификации, навыкам и умениям специалиста по работе с молодежью устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере молодежной политики".

1.2. Статью 4 ПФЗ N 993419-7 (цели молодежной политики) предлагается дополнить пунктами 6 и 7 следующего содержания:

"6) формирование ценностей культуры труда, поддержка молодых работников, молодых специалистов и молодых учёных, защита от безработицы в молодёжной среде;

7) содействие созданию и развитию сети государственных и муниципальных организаций по работе с молодежью.".

1.3. В статье 6 ПФЗ N 993419-7 (основные направления реализации молодежной политики):

а) в части 1 пункты 5, 11, 12, 14, 16, 18, 19 изложить в следующей редакции:

- "5) поддержка молодых граждан с ограниченными возможностями здоровья;";

- "11) поддержка молодой семьи;";

- "12) образование молодёжи, научная, научно-техническая деятельность молодёжи, развитие системы поддержки молодых учёных;";

- "14) обеспечение гарантий в сфере труда и занятости молодежи, содействие в трудоустройстве молодежи;";

- "16) поддержка деятельности молодежных и детских общественных объединений;";

- "18) содействие международному и межрегиональному сотрудничеству в сфере молодежной политики;";

- "19) профилактика асоциальных явлений в молодежной среде, предупреждение правонарушений и антиобщественных действий среди молодежи.";

б) часть 3 после слов "максимальный возраст молодых граждан, членов молодых семей или молодежных общественных объединений" дополнить словами ", но не менее 35 лет включительно.".

1.4. В статьях 8-10 ПФЗ N 993419-7 в части разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере молодежной политики предлагается:

а) отнести к полномочиям органов власти всех уровней полномочия по созданию и развитию сети государственных и муниципальных организаций по работе с молодежью;

б) к полномочиям федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации предлагается отнести организацию и проведение мероприятий по работе с молодежью, так как положениями ПФЗ N 993419-7 в рамках реализации молодежной политики предусмотрено также проведение мероприятий общероссийского и регионального уровней;

в) положения статьи 10, в которой предлагается определить полномочия органов местного самоуправления в сфере молодежной политики, требуют дополнительного соотнесения с положениями статей 18 и 19 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающими принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Принятие ПФЗ N 993419-7 потребует внесения корреспондирующих изменений в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части установления полномочий органов местного самоуправления в сфере реализации молодежной политики.

1.5. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 года N 2403-р утверждены Основы государственной молодежной политики Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Основы). В соответствии с подпунктом "б" пункта 9 Основ одним из механизмов реализации государственной молодежной политики является подготовка ежегодного доклада о положении молодежи в Российской Федерации и реализации государственной молодежной политики. Однако до настоящего времени полномочия по подготовке ежегодных государственных докладов о положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации не возложено ни на один федеральный орган исполнительной власти.

При этом в соответствии с пунктом 5.1(9) Положения о Федеральном агентстве по делам молодежи, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2008 года N 409, Росмолодежь лишь участвует в подготовке ежегодных государственных докладов о положении молодежи и реализации государственной молодежной политики в Российской Федерации.

Учитывая изложенное, предлагается дополнить положения ПФЗ N 993419-7 нормами о подготовке ежегодного доклада о положении молодёжи и реализации государственной молодёжной политики в Российской Федерации, закрепив соответствующие полномочия за федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере молодежной политики.

2. Предложения по доработке федерального закона N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации":

на основании доводов, изложенных в подпункте "б" пункта 1.1.1. настоящего заключения, в статье 1 слова "до 35 лет" предлагается дополнить словами "включительно".

На основании изложенного Общественная палата Российской Федерации, концептуально поддерживая принятие проектов федеральных законов N 993419-7 "О молодежной политике в Российской Федерации" и N 993434-7 "О внесении изменения в статью 4 Федерального закона "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений" и признании утратившим силу Постановления Верховного Совета Российской Федерации "Об Основных направлениях государственной молодежной политики в Российской Федерации" в связи с принятием Федерального закона "О молодежной политике в Российской Федерации", рекомендует учесть вышеуказанные замечания и предложения при их доработке при подготовке к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.