Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 9 июля 2018 г. N 44-3362/18

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:

в присутствии представителей:

Администрация Муниципального образования Смольнинское (далее - Заказчик):

в отсутствие представителей:

ООО "МегаЛит" (далее - Заявитель), надлежащим образом уведомленного о времени и месте заседания Комиссии УФАС;

рассмотрев жалобу Заявителя (вх. 16744-ЭП/18 от 02.07.2018) на действия Заказчика при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного на выполнение работ по благоустройству территорий, расположенных в границах внутригородского муниципального образования муниципальный округ Смольнинское (извещение номер 0172300001918000021) (далее - аукцион), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

Извещение о проведении электронного аукциона размещено 18.06.2018 на Официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0172300001918000021. Начальная (максимальная) цена контракта - 55 055 955,62 рублей.

В жалобе ООО "МегаЛит" указывает на нарушение Заказчиком требований законодательства о контрактной системе, которое выразилось в:

- нарушении правил описания объекта закупки в отношении ряда товаров;

- установлении требований к оформлению первой части заявки;

- установлении ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки;

- размещении технической части документации в формате ограничивающем ознакомление с ней в части функции поиска фрагментов текста.

Заказчик с доводами жалобы не согласен и считает их необоснованными.

Информация, изложенная в жалобе, пояснения сторон, имеющиеся документы подтверждают следующие обстоятельства.

1. Согласно ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Частью 2 ст. 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать следующую информацию наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Частью 2 ст. 33 Закона о контрактной системе установлено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Требования к товарам, которые используются при выполнении работ, установлены Заказчиком в Приложении N 3 "Требования к товарам, которые используются при выполнении работ" к Техническому заданию документации об аукционе.

В соответствии с пп. "б" п. 3 ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе при заключении контракта на выполнение работ или оказание услуг должна содержать: согласие, предусмотренное п. 2 ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе, а также конкретные показатели используемого товара, соответствующие значениям, установленным документацией о таком аукционе, и указание на товарный знак (его словесное обозначение) (при наличии), знак обслуживания (при наличии), фирменное наименование (при наличии), патенты (при наличии), полезные модели (при наличии), промышленные образцы (при наличии), наименование страны происхождения товара.

В соответствии с ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе требовать от участника электронного аукциона предоставления иных документов и информации, за исключением предусмотренных ч.ч. 3 и 5 ст. 66 Закона о контрактной системе документов и информации, не допускается.

В соответствии с п. 3 письма ФАС России от 1 июля 2016 г. N ИА/44536/16 при установлении заказчиком в документации, извещении о закупке требований к описанию участниками закупки товаров следует учесть, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар в момент подачи заявки, в связи с чем требования заказчика подробно описать в заявке (путем предоставления показателей и (или) их значений, как в виде одного значения, диапазона значений, так и сохранения неизменного значения) химический состав и (или) компоненты товара, и (или) показатели технологии производства, испытания товара, и (или) показатели, значения которых становятся известными при испытании определенной партии товара после его производства, имеют признаки ограничения доступа к участию в закупке.

Учитывая, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар, подлежащий описанию в соответствии с требованиями документации, подробное изложение в документации об аукционе требований к описанию участниками закупок испытательных характеристик ограничивает возможность участников закупки предоставить надлежащее и достоверное предложение в составе заявки на участие в аукционе.

Например, к товару по позиции 20 "Качели Тип 1" Заказчиком установлены требования: "массовая доля нелетучих веществ требуется в интервале конкретных значений с нижним пределом 32 (тридцати двух) % и верхним пределом 58 (пятидесяти восьми) %; время высыхания до степени 3 при температуре 20 (двадцать) градусов Цельсия требуется < 26 (двадцати шести) ч.; блеск пленки требуется в интервале значений 36 (тридцати шести) % и 78 (семидесяти восьми) %; укрывистость высушенной пленки требуется 100 (ста) гр./кв.м.; эластичность пленки при изгибе требуется 3 (трех) мм.; стойкость пленки к статическому воздействию воды при температуре 20 (двадцать) градусов Цельсия требуется 1 (одного) ч".

Действия Заказчика, установившего требования к описанию участниками закупки в составе заявок показателей, определяемых путем проведения испытаний, нарушают ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе. Следовательно, в данной части жалоба признана обоснованной.

2. В силу ч. 2 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе не может содержать требования к оформлению и форме заявки на участие в таком аукционе.

Положениями инструкции по заполнению первой части заявки установлены следующие указания:

"В случае установления (определения) в приложении N 3 диапазона конкретных значений (интервала конкретных значений) показателя товара (в отношении которого используются слова, словосочетания, предлоги, символьные значения типа "в диапазоне конкретных значений _ с нижним пределом _ и верхним пределом _", "в диапазоне конкретных значений _ с нижним пределом от _ до _ и верхним пределом от _ и до _", "в интервале конкретных значений _ не менее _ и не более _", "в диапазоне конкретных значений _ более _, но менее _", "в интервале конкретных значений _ от _ до _", "в диапазоне конкретных значений с нижним пределом более_ и верхним пределом не > ", "в диапазоне конкретных значений ", "в интервале конкретных значений _ > _ <" и образованные на их основе слова и словосочетания, в том числе их производные) участником аукциона в заявке должно быть представлено диапазонное (интервальное) количественное значение в соответствии с требованиями, установленными для минимальных и максимальных значений показателя товара, указанными в подпунктах 5.1.5 - 5.1.8, относительно пределов (крайних значений) такого диапазона (интервала) конкретных значений, с указанием слов "в диапазоне конкретных значений _", "в интервале конкретных значений _", "в диапазоне конкретных значений с нижним пределом _ и верхним пределом _".

Таким образом, согласно инструкции участник закупки обязан указать показатель, выраженный диапазоном значений, с использованием слов, которые установлены инструкцией, при этом в случае указания в первой части заявки диапазона значений без использования данных слов или иным способом, аукционная комиссия Заказчика обязана отказать в допуске к участию в аукционе на основании оформления первой части заявки не в соответствии с инструкцией.

Следовательно, инструкция содержит требования к форме заявки, а жалоба в данной части признана обоснованной. В действиях Заказчика выявлено нарушение ч. 2 ст. 64 Закона о контрактной системе.

3. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Действующим законодательством о контрактной системе не установлено четких критериев и требований к инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе.

Указывая минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, заказчик тем самым определяет требования к содержанию первых частей заявок. При этом заказчик должен учитывать запрет, установленный п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить первую часть заявки в соответствии с потребностями заказчика.

В целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели заказчик устанавливает в документации о закупке инструкцию по заполнению заявок, в которой целесообразно:

1) указать на раздел и (или) пункт документации о закупке, в котором содержатся показатели, предусмотренные ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках;

2) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя);

3) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений;

4) сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (далее - Стандарты), с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным Стандартами).

Соблюдение данных требований и запретов направлено на исключение возможности субъективного восприятия требований заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.

Согласно инструкции Заказчиком установлен следующий порядок заполнения: "Участникам аукциона не допускается указывать в первой части заявки следующие слова, словосочетания, союзы, союзные конструкции, символьные значения: "или эквивалент", "или", "либо", "и (или)", "и/или" и возможные их производные, а также слова, словосочетания, союзы, союзные конструкции, символьные значения в порядке, установленном подпунктами 5.1.5 - 5.1.12, за исключением случаев, когда такое указание допускается в соответствии с подпунктом 5.1.11.1.".

Заявитель в жалобе указал, что отсутствие в вышеуказанном положении инструкции полного перечня слов или словосочетаний, производных от указанных, которые не может содержать первая часть заявки, противоречит законодательству о контрактной системе.

Вместе с тем, Заявителем не представлено доказательств того, что требования к конкретным показателям товаров в Приложении N 3 к Техническому заданию содержат производные от слов и словосочетаний "или эквивалент", "или", "либо", "и (или)", "и/или", что не позволяет надлежащим образом заполнить первую часть заявки.

Следовательно, в данной части жалоба признана необоснованной.

Например, согласно инструкции Заказчиком установлено: "В случае противоречия числового значения и значения, указанного в виде прописи, одного значения соответствующего минимального, максимального, минимального и максимального значения (диапазон значений, интервал значений) установленного показателя товара, а также установленного значения показателя товара, которое не может изменяться, участником аукциона при указании в заявке соответствующего конкретного показателя товара в порядке, установленном в подпунктах 5.1.5 - 5.1.12, принимается во внимание исключительно значение, указанное в виде прописи, относящееся к соответствующему числовому значению такого показателя товара".

Заявитель в жалобе указал на неправомерное установление положения инструкции, согласно которому требования к конкретным показателям товаров могут содержать ошибки в числовых значениях.

Заявителем также не представлено документальных доказательств, подтверждающих наличие технических ошибок в числовых значениях при формировании Заказчиком требований к конкретным показателям товаров.

Инструкция по заполнению заявок должна беспрепятственно позволять участникам закупки и аукционной комиссии заказчика определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя); определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений.

Комиссия УФАС приходит к выводу, что оспариваемое положение инструкции позволяет однозначно установить порядок заполнения первой части заявки.

Следовательно, в данной части жалоба признана необоснованной.

4. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Закона о контрактной системе информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной и предоставляется безвозмездно. Сведения, составляющие государственную тайну, в единой информационной системе не размещаются.

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из Закона о контрактной системе и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в ч. 1 ст. 1 Закона о контрактной системе. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

В соответствии с ч. 2 ст. 65 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе должны быть доступны для ознакомления в единой информационной системе в сфере закупок без взимания платы.

В соответствии с ч. 3 ст. 7 Закона о контрактной системе информация, предусмотренная Законом о контрактной системе и размещенная в единой информационной системе, должна быть полной и достоверной.

В соответствии с пп. в) п. 1 требований к технологическим, программным и лингвистическим средствам обеспечения пользования официальными сайтами федеральных органов исполнительной власти, утвержденных приказом Минэкономразвития России от 16 ноября 2009 г. N 470 (далее - требования), информация, размещаемая на официальном сайте федерального органа исполнительной власти, официальном сайте территориального органа федерального органа исполнительной власти в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, не должна быть зашифрована или защищена от доступа иными средствами, не позволяющими осуществить ознакомление пользователя информацией с ее содержанием без использования иного программного обеспечения или технических средств, чем веб-обозреватель.

Кроме того, согласно п. 3 требований информация в виде текста размещается на официальном сайте в формате, обеспечивающем возможность поиска и копирования фрагментов текста средствами веб-обозревателя ("гипертекстовый формат").

Нормативные правовые и иные акты, проекты актов, судебные акты, доклады, отчеты, договоры, обзоры, прогнозы, протоколы, заключения, статистическая информация, образцы форм и иных документов дополнительно к гипертекстовому формату размещаются на официальном сайте в виде файлов в формате, обеспечивающем возможность их сохранения на технических средствах пользователей и допускающем после сохранения возможность поиска и копирования произвольного фрагмента текста средствами соответствующей программы для просмотра ("документ в электронной форме").

Также согласно пп. л) и м) п. 14 правил функционирования единой информационной системы, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 23 декабря 2015 г. N 1414, технологические (технические и программные) средства официального сайта единой информационной системы должны обеспечивать:

- возможность поиска пользователями официального сайта текстовой информации и документов, размещенных на официальном сайте, по их реквизитам, наименованию, по фрагментам текста, за исключением возможности поиска текстовой информации в документах, сформированных в виде электронного образа документа, а также возможность получения запрашиваемых информации и документов;

- возможность поиска и получения информации и документов, размещенных на официальном сайте, средствами автоматизированного сбора данных в сети Интернет, в том числе поисковыми системами.

На основании изложенного, если документация о закупке, размещенная заказчиком в единой информационной системы, содержит ограничения для ознакомления (текст размещен в формате, не обеспечивающем возможности копирования и поиска фрагментов), данное действие нарушает положения Закона о контрактной системе.

Например, согласно п. 41 "Игровой комплекс Тип 2" Заказчиком установлено следующее требование к товару: "Сверху столб дoлжен заканчиваться пластиковой квадратной заглушкой, подготовленной в размер сечения столба для защиты деревянных конструкций от атмосферных воздействий, размером > 85 (восемьдесят пять) х85 (восемьдесят пять) мм. и 110 (сто десять)х110 (сто десять) мм".

При этом при осуществлении поиска вышеуказанного требования к товару с использованием слова "дoлжен" поиск не осуществляется в связи с написанием буквы "о" с использованием буквы латинского алфавита.

Таким образом, Заказчиком сформировано Приложение N 3 к Техническому заданию способом, который ограничивает возможность поиска произвольного фрагмента текста. В действиях Заказчика выявлены нарушения ч. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе. Следовательно, в данной части жалоба признана обоснованной.

5. Согласно п. 7 "Плитки тротуарные Тип 1" Заказчиком установлены следующие требования к товару: "Назначение: квадратные плиты должны быть предназначены для мощения. Требования к размеру: длина плиток не менее 100 (ста) мм. и не более 400 (четырехсот) мм, ширина не менее 115 (ста пятнадцати) мм".

Таким образом, согласно требованиям к значениям показателей длины и ширины плиток участник закупки вправе указать в первой части заявки значения (например, 105 мм и 120 мм соответственно), которые будут противоречить требованиям к форме. При этом для указания соответствующих форме товара значений показателей длины и ширины, минимальное значение длины плиток, которое участник вправе указать, составляет 115 мм.

В действиях Заказчика выявлено нарушение ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе в части установления противоречивых требований к товару, которые не позволяют надлежащим образом определить потребность Заказчика. Следовательно, в данной части жалоба признана обоснованной.

В результате проведения внеплановой проверки закупки (на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Закона о контрактной системе) были установлены следующие обстоятельства.

К товару по позиции 83 "Искусственная дорожная неровность, концевой элемент" Заказчиком установлено требование: "Значение показателя твердости неровности, изготовленной из эластичного материала, по Шору А, измеренная на рабочей поверхности не менее чем в 5 (пяти) точках, не менее 50 (пятидесяти) мм. от края, должно быть от 55 (пятидесяти пяти) до 80 (восьмидесяти) условных единиц".

Учитывая, что Закон о контрактной системе не обязывает участника закупки иметь в наличии товар, подлежащий описанию в соответствии с требованиями документации, подробное изложение в документации об аукционе требований к описанию участниками закупок испытательных характеристик ограничивает возможность участников закупки предоставить надлежащее и достоверное предложение в составе заявки на участие в аукционе.

Действия Заказчика, установившего требования к описанию участниками закупки в составе заявок показателей, определяемых путем проведения испытаний, нарушают ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе.

Выявленные в действиях Заказчика нарушения являются существенными, что дает основания для выдачи обязательного для исполнения предписания об их устранении.

Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 8, 33, 59, 64, 66, 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "МегаЛит" обоснованной в части доводов о нарушении правил описания объекта закупки в отношении ряда товаров; установлении требований к оформлению первой части заявки; размещении технической части документации в формате ограничивающем ознакомление с ней в части функции поиска фрагментов текста.

2. Признать в действиях Заказчика нарушения ч. 4 ст. 4, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 33, ч. 2 ст. 64, ч. 6 ст. 66 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику, его аукционной комиссии и оператору электронной площадки обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.