Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю от 10 апреля 2018 г. N 345/04-2018

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю по контролю закупок (далее - Комиссия Приморского УФАС России)

УСТАНОВИЛА:

В Приморское УФАС России поступила жалоба от ООО НИИ "Земля и город" на действия Заказчика - Администрацию Кавалеровского муниципального района при проведении открытого конкурса на выполнение работ по территориальному планированию (разработка проектов на внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Устиновского сельского поселения Кавалеровского муниципального района Приморского края) (извещение N 0320300002118000011) (далее - конкурс).

По мнению заявителя, заказчик допустил нарушение норм Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Закон N 44-ФЗ), так как документация не соответствует требованиям Закона N 44-ФЗ, а именно:

- требования к участникам закупки установлены с нарушением требований Закона N 44-ФЗ;

- описание объекта закупки не соответствует требованиям Закона N 44-ФЗ.

Заказчик не согласен с доводами жалобы и считает, что документация соответствует требованиям Закона N 44-ФЗ.

Огласив жалобу, заслушав пояснения стороны присутствующей при рассмотрении жалобы, рассмотрев материалы дела, сопоставив их с фактическими документами, и проведя внеплановую проверку, Комиссия Приморского УФАС России установила следующее.

Пунктом 1 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ установлено, что конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 Закона N 44-ФЗ, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Статьей 33 Закона N 44-ФЗ установлено правило об использовании при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Согласно документации объектом закупки являются работы по разработке градостроительной документации - проекта изменений в Генеральный план и Правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ) Устиновского сельского поселения. Порядок разработки указанной градостроительной документации, ее состав установлены главами 3 и 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), федеральными законами, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, субъекта Российской Федерации Приморского края, муниципального образования - Устиновского сельского поселения.

Техническим заданием установлено, что помимо подготовки установленных главой 3 ГрК РФ документов, входящих в состав Генерального плана, подрядчиком должны быть также выполнены:

геодезические и кадастровые работы с установлением границ Устиновского сельского поселения, территориальных зон с особыми условиями для проведения государственного кадастрового учета (подпункт 13 пункта 8 Задания N 1);

внесены сведения о границах поселения в государственный кадастр недвижимости, полученных в результате землеустройства (подпункт 15 пункта 8 Задания N 1);

подготовлены "межевые планы" Устиновского сельского поселения, территориальных зон с особыми условиями использования территории (подпункт 2.2 пункта 13 Задания N 1).

Помимо подготовки установленных главой 4 ГрК РФ документов, входящих в состав ПЗЗ, подрядчиком также должны быть выполнены:

работы по составлению "межевого плана" функциональных зон населенных пунктов Устиновского сельского поселения (пункты 8 и 11 Задания N 2);

геодезические и кадастровые работы с установлением границ функциональных и территориальных зон населенных пунктов для проведения государственного кадастрового учета (пункты 8 и 11 Задания N 2).

Вместе с тем в соответствии с частью 1 статьи 32 Закона N 218-ФЗ органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав (далее также - орган кадастрового учета) документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в Единый государственный реестр недвижимости (далее - ЕГРН) в случае принятия ими решений (актов):

об утверждении правил землепользования и застройки либо о внесении изменений в правила землепользования и застройки, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон (пункт 3);

об установлении или изменении границ между субъектами Российской Федерации, границ муниципального образования (пункт 7);

об установлении или изменении границ населенного пункта (пункт 8).

Из перечисленных в части 1 статьи 32 Закона N 218-ФЗ органом местного самоуправления могут приняты решения (акты) об утверждении ПЗЗ и в его составе границ территориальных зон; об установлении или изменении границ населенного пункта в составе генерального плана.

Согласно части 5.1 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным приложением к направляемому в орган кадастрового учета генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Сведения о границах населенного пункта составляются в виде карты (плана) объекта землеустройства, требования к форме и составу которой установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. N 621 (далее - Постановление N 621).

Направление сведений об утвержденном генеральном плане органы местного самоуправления осуществляют в порядке, установленном Постановлением N 1532.

Аналогичные требования предъявляются к органам местного самоуправления в случае утверждения ими ПЗЗ, но только уже в отношении границ территориальных зон (пункт 6.1 статьи 30 ГрК РФ). Сведения об утверждении ПЗЗ либо о внесении изменений в них, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон органы местного самоуправления обязаны направить в ЕГРН. В данном случае обязательным приложением являются карты (планы) границ территориальных зон, подготовленные в порядке, установленном Постановлением N 621.

Генеральным планом поселения также устанавливаются границы функциональных зон и их функциональное назначение. Границы функциональных зон отображаются на соответствующих картах генерального плана. При этом сведения о границах функциональных зон в орган кадастрового учета не направляются и на кадастровый учет не ставятся.

Орган местного самоуправления не уполномочен устанавливать границы муниципального образования (муниципального района, городского округа, городского или сельского поселений) и, следовательно, не уполномочен направлять сведения об установлении границ муниципального образования в орган кадастрового учета (в силу части 1 статьи 32 Закона N 218) .

Границы муниципального образования (поселения), в соответствии с частью 2 статьи 10, статьей 12 Федерального закона от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ) устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации. Указанными законами утверждается и картографическое описание границ.

Границы Устиновского сельского поселения установлены Законом Приморского края от 06 декабря 2004 г. N 180-КЗ "О Кавалеровском муниципальном районе".

В силу статьи 18 ГрК РФ утвержденные документы территориального планирования (генеральный план) могут являться основанием для установления или изменения границ муниципальных образований законом субъекта Российской Федерации.

Вместе с тем изменение границ муниципального образования может осуществляться в том числе по инициативе органов местного самоуправления. В этом случаеорганы местного самоуправления поселения в целях подготовки предложения по внесению изменений границ поселения могут являться заказчиками работ по подготовке графического и текстового описанияпланируемых к изменению границ (всего поселения или в части).

При этом кадастровые работы в отношении границ поселения не выполняются, передача сведений о границах поселения органом местного самоуправления в орган кадастрового учета не осуществляется. Документы об установлении или изменении границ поселения в орган кадастрового учета обязан передать высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший такое решение. Приложением к направляемым органом государственной власти сведениям является карта (план) объекта землеустройства, выполненная в соответствии с Постановлением N 621. Подготовка карты (плана) границ поселения осуществляется после утверждения границ поселения.

Согласно пункту 4.1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности"(далее - Закон N 221-ФЗ) кадастровые работы выполняются в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства (объектов недвижимости), частей земельных участков, зданий, сооружений, помещений, а также иных объектов недвижимости, подлежащих в соответствии с федеральным законом кадастровому учету.

Результатом кадастровых работ является межевой план, технический план или акт обследования (статья 37 Закона N 221-ФЗ).

Карта (план) объекта землеустройства не является результатом кадастровых работ, к межевому плану не относится.

В Техническом задании указано, что Исполнителем должны быть подготовлены "межевые планы" Устиновского сельского поселения, территориальных зон с особыми условиями использования территории (подпункт 2.2 пункта 13 Задания N 1).

В силу Закона N 218-ФЗ межевой план - это документ, подготовленный в результате проведения кадастровых работ в отношении земельного участка, как объекта права собственности, в установленном федеральным законом порядке, который является основанием для осуществления государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, и подготовка которого осуществляется исключительно кадастровым инженером.

ГрК РФ, Законом N 218-ФЗ, Законом N 221-ФЗ не предусмотрена подготовка межевых планов в отношении территорий поселения, населенных пунктов, функциональных и территориальных зон, "территориальных зон с особыми условиями использования территории".

О необходимости подготовки "межевого плана" в Разъяснениях заказчик сообщает, что "понятие межевой план в кавычки включено ошибочно и на результат работы не влияет".

Комиссия Приморского УФАС России установила, что применяя при описании объекта закупки термин "межевой план" и не разъясняя свое требование о необходимости его подготовки, заказчиком нарушается пункт 2 части 1 статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

Включением в Техническое задание требования о подготовке "межевых планов" территориальных зон с особыми условиями использования территории (подпункт 2.2 пункта 13 Т31) заказчиком также не было учтено следующее.

Такой термин, как "территориальная зона с особыми условиями использования территории", не предусмотрен действующим законодательством. Существует понятие - зона с особыми условиями использования территории.

В состав ПЗЗ входит карта градостроительного зонирования (пункт 2 части 2 статьи 30 ГрК РФ), на которой в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий (часть 5 статьи 30 ГрК РФ).

К таким зонам, в частности, относятся зоны затопления, подтопления, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 4 статьи 1 ГрК РФ, часть 2 статьи 2 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ).

Границы зон затопления, подтопления определяются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти с участием заинтересованных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в порядке, установленном Правительством Российской Федерации (часть 4 статьи 67.1 ВК РФ).

Пунктом 3 Правил определения границ зон затопления, подтопления, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 апреля 2014 г. N 360 "Об определении границ зон затопления, подтопления" (далее - Правила) предусмотрено, что границы зон затопления, подтопления определяются Федеральным агентством водных ресурсов на основании предложений органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, подготовленных совместно с органами местного самоуправления, об определении границ зон затопления, подтопления (далее - предложения) и сведений о границах такой зоны, которые должны содержать текстовое и графическое описания местоположения границ такой зоны, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее - сведения о границах зон затопления, подтопления). Требования к точности определения координат характерных точек границ зон затопления, подтопления устанавливаются Министерством экономического развития Российской Федерации.

Таким образом, в рамках подготовки Генерального плана и ПЗЗ Устиновского сельского поселения может осуществляться подготовка предложений по установлению зон затопления, подтопления. При этом сведения о границах таких зон в орган кадастрового учета органом местного самоуправления, его подрядчиком не направляются.

Зоны затопления, подтопления считаются определенными с даты внесения в государственный кадастр недвижимости сведений об их границах (пункт 5 Правил). Сведения о границах зон с особыми условиями использования территорий также включаются в единый государственный реестр недвижимости (пункт 3 части 2 статьи 7 Закона N 218-ФЗ, пункта 17 Правил). Направляются такие сведения в орган кадастрового учета Федеральным агентством водных ресурсов после их установления (принятия нормативного акта).

Учитывая вышеизложенное, требование заказчика о подготовке "межевых планов" территориальных зон с особыми условиями использования не соответствует объекту закупки, противоречит действующему законодательству, решениям Кавалеровского районного суда от 12 сентября 2017 года по делу N 2а-873/2017, от 05 февраля 2018 года по делу N 2а-74/2018, распоряжению администрации Приморского края от 24 июня 2016 г. N 259-ра.

О необходимости подготовки Администрацией "межевых планов" в отношении границ зон затопления, подтопления, передачи сведений в орган кадастрового учета о таких границах из упомянутых судебных решений не следует.

Согласно решению Кавалеровского районного суда от 05 февраля 2018 года по делу N 2а- 74/2018 Администрация обязана направить в департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Приморского края предложение об определении границ зон затопления, подтопления Устиновского сельского поселения Кавалеровского муниципального района Приморского края в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

При разработке изменений в Генеральный план и ПЗЗ поселения заказчик имеет законное основание потребовать от подрядчика подготовки карт (планов) границ населенных пунктов (при подготовке генерального плана) и территориальных зон (при подготовке ПЗЗ), в порядке, установленном ГрК РФ, Законом N 218-ФЗ и нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, при условии, если стоимость таких работ входит в начальную максимальную цену контракта (НМЦК).

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер и границы объекта землеустройства, а также иные его характеристики (пункт 1 Постановления N 621). Карта (план) объекта землеустройства составляется по результатам описания местоположения границ объекта землеустройства либо части (частей) таких границ и (или) установления границ объекта землеустройства, либо части (частей) таких границ на местности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В случае, если потребностью заказчика является установление границ (границ населенного пункта и территориальных зон) на местности об этом должно быть указано в Техническом задании.

Описание объекта закупки (работ) должно раскрывать потребности заказчика в получении необходимых ему работ. Так, при необходимости получения заказчиком сведений о границах зон с особыми условиями использования территории (в целях подготовки предложений по их установлению) в Техническом задании должны быть указаны конкретные обязанности подрядчика по подготовке таких сведений и конкретные зоны (например, зоны затопления, подтопления территорий и др.), при описании работ должны использоваться характеристики и термины, соответствующие нормативным правовым актам.

Отсутствие в документации о закупке полного и понятного описания объема работ не только противоречит Закону N 44-ФЗ, требованиям гражданского законодательства, но и, в последствии, может привести к признанию контракта незаключенным, ввиду несогласованности сторонами его существенных условий (статья 432 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Следовательно, заказчик описав объект закупки с нарушением статьи 33 Закона N 44-ФЗ, допустил нарушение пункта 1 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ.

В соответствии с частью 3 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация об электронном аукционе наряду с предусмотренной частью 1 настоящей статьи информацией содержит требования к участникам такого аукциона, установленные в соответствии с частью 1, частями 1.1 и 2 (при наличии таких требований) статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

Частью 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ установлено, что заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований Закона N 44-ФЗ.

В документации заказчик установил требование о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки, а именно:

- лицензия на проведение геодезических и картографических работ. Наличие данной лицензии предусмотрено п. 42 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также Постановлением Правительства РФ от 28.10.2016 N 1099 "О лицензировании геодезической и картографической деятельности";

- лицензия на право работ со сведениями, составляющими государственную тайну, выданную УФСБ РФ.

Пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ установлено, что при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, в том числе о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Объектом закупки согласно документации об аукционе является выполнение работ по территориальному планированию (разработка проектов на внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Устиновского сельского поселения Кавалеровского муниципального района Приморского края).

Следовательно, заказчик, установив в документации об аукционе требование к участникам закупки с нарушением требований пункта 1 части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, допустил нарушение части 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.

На основании вышеизложенного, руководствуясь ст. ст. 99, 106 Закона N 44-ФЗ, Комиссия Приморского УФАС России,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО НИИ "Земля и город" на действия Заказчика - Администрацию Кавалеровского муниципального района при проведении открытого конкурса на выполнение работ по территориальному планированию (разработка проектов на внесение изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки Устиновского сельского поселения Кавалеровского муниципального района Приморского края) (извещение N 0320300002118000011) обоснованной.

2. Признать по результатам проведенной внеплановой проверки, что заказчик допустил нарушение:

- части 6 статьи 31 Закона N 44-ФЗ, т. к. заказчик установил требования к участникам закупки с нарушением Закона N 44-ФЗ;

- пункта 1 части 1 статьи 50 Закона N 44-ФЗ, т.к. документация содержит описание объекта закупки с нарушением статьи 33 Закона N 44-ФЗ.

3. Выдать заказчику, конкурсной комиссии обязательное для исполнения предписание об устранении нарушений Закона N 44-ФЗ, допущенных при проведении открытого аукциона.