Резолютивная часть решения оглашена - 20 июля 2018 года
В полном объеме решение изготовлено - 2 августа 2018 года
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Комиссия) по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии - <...> - руководитель,
члены Комиссии: <...> - специалист-эксперт информационно-аналитического отдела, <...> - специалист-эксперт отдела контроля антимонопольного законодательства и рекламы,
рассмотрев в заседании дело N16/08-2017, возбужденное по признакам нарушения Приморским территориальным управлением Росрыболовства (ул. Петра Великого, 2, г. Владивосток, Приморский край, ИНН 2536212515) части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), при участии:
от заявителя:
Рыболовецкого Колхоза "Огни Востока" - представитель не явился,
от ответчика:
Приморского территориального управления Росрыболовства - представитель <...> (доверенность от 27.12.2017 N 08-21/62),
от заинтересованных лиц:
Департамента рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края - начальник отдела рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов <...>,
ООО "Акватехнологии" - представитель не явился,
ПАО "Преображенская база тралового флота" - представитель не явился,
ООО "Зарубинская база флота" - представитель не явился,
ООО "Рыбозавод Валентин" - представитель <...>. (доверенность от 19.07.2018 N б/н),
ООО "РК "Приморрыбфлот" - представитель не явился,
ООО "Восход-ДВ" - представитель <...> (доверенность от 02.07.2018 N 7),
от лиц, располагающих сведениями:
ФГБНУ "ТИНРО-Центр" - заведующий лабораторией промысловых беспозвоночных и водорослей <...>,
УСТАНОВИЛА:
Основанием для возбуждения дела явилось, в соответствии с частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, невыполнение Приморским территориальным управлением Росрыболовства (далее - ПТУ Росрыболовства) предупреждения, выданного 15.09.2017 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Приморскому краю (далее - Приморское УФАС России, Управление) по результатам рассмотрения жалоб Рыболовецкого Колхоза "Огни Востока" (далее - РК "Огни Востока").
Дело возбуждено по признакам нарушения Приморским территориальным управлением Росрыболовства части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, выразившегося в незаконном распределении районов специализированного промысла водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый в подзоне Приморье (южнее мыса Золотой) в разрешениях на добычу (вылов) водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый (разрешения от 09.02.2017 NN 252017020448, 252017020449, 252017020453, выданных ООО "Акватехнологии", от 06.04.2017 N 252017020634, выданного ООО "Зарубинская база флота", от 06.04.2017 N 252017020635, выданного АО "ВЕРТЕКС-ПРОФ", от 20.04.2017 NN 252017020689, 252017020692, 252017020693, выданных ООО "РК "Приморрыбфлот", от 25.04.2017 N 252017020700, выданного ООО "Рыбозавод Валентин", N 252017020706 от 26.04.2017 - ПАО "Преображенская база тралового флота", от 24.05.2017 N 252017020749, выданного ООО "Восход-ДВ", от 25.05.2017 N 252017020751, выданного РК "Огни Востока"), создающем необоснованное преимущество каждому из перечисленных хозяйствующих субъектов в осуществлении деятельности по добыче (вылову) водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый в конкретных районах специализированного промысла в подзоне Приморье (южнее мыса Золотой).
Как следует из жалоб РК "Огни Востока", поводом к обращению в Приморское УФАС России послужило принятие Приморским рыбохозяйственным Советом решения об определении районов специализированного промысла водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый.
По результатам рассмотрения жалоб РК "Огни Востока" было установлено, что приказом Департамента рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края от 14.12.2016 N 130 "О распределении между пользователями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на 2017 год по видам биологических ресурсов" были распределены между пользователями квоты добычи (вылова) по виду водных биологических ресурсов - ёж морской серый.
Квоты распределены на основании заключенных администрацией Приморского края с хозяйствующими субъектами в 2008 году договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (в частности, морского ежа серого) в подзоне Приморье (южнее мыса Золотого).
В соответствии с пунктом 14 в договорах, заключенных с хозяйствующими субъектами, установлено, что пользователь осуществляет добычу (вылов) водных биологических ресурсов в районах специализированного промысла в пределах объемов, определенных для каждого района специализированного промысла, на основании рекомендаций ФГБНУ "ТИНРО-Центр", в соответствии с решением Администрации Приморского края.
При этом следует отметить, что за время действия договоров о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства в Приморском крае на период 2009-2018 годы администрация Приморского края только в 2010 году и в 2018 году своими постановлениями (это, соответственно, были: постановление от 03.03.2010 N 73-па и постановление от 22.06.2018 N 290-па) утверждала районы специализированного промысла отдельных видов водных биоресурсов при осуществлении прибрежного рыболовства в подзоне Приморья (южнее мыса Золотой).
Таким образом, выдавая хозяйствующим субъектам разрешения на вылов (добычу) ежа морского серого с привязкой к конкретному району специализированного промысла, ПТУ Росрыболовства фактически руководствовалось заявкой (поданной хозяйствующими субъектами), заключенными с хозяйствующими субъектами договорами о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (в частности, морского ежа серого) в подзоне Приморье (южнее мыса Золотого) и рекомендациями по районам специализированного промысла в Приморском крае, которые ежегодно вырабатывались на заседаниях рабочей группы Приморского рыбохозяйственного совета, который в свою очередь использовал в работе рекомендации ФГБНУ "ТИНРО-Центр".
С целью всестороннего и объективного рассмотрения дела для участия в нём в качестве заинтересованных лиц были привлечены все пользователи водных биологических ресурсов, осуществляющих вылов (добычу) ежа морского серого, Департамент рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края, а также в качестве лица, располагающего сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах - ФГБНУ "ТИНРО-Центр".
В ходе рассмотрения дела Управлением на основании статьи 25 Закона о защите конкуренции у ответчика по делу, а также у иных лиц были запрошены дополнительные документы и пояснения, которые были приобщены к материалам дела.
В результате исследования и оценки представленных материалов и документов со стороны заявителей, ответчика, заинтересованных лиц и от лиц, располагающих сведениями, заслушав доводы и пояснения лиц, участвовавших в рассмотрении дела, Комиссия установила следующее.
Статьей 6 Федерального закона от 24.04.1995 N 52-ФЗ "О животном мире" полномочия по организации и регулированию прибрежного рыболовства возложены на органы государственной власти субъекта Российской Федерации, к которым относятся организация и регулирование промышленного, любительского и спортивного рыболовства, рыболовства в целях обеспечения ведения традиционного образа жизни и осуществления традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, за исключением ресурсов внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации, особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также водных биологических ресурсов внутренних вод, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, анадромных и катадромных видов рыб, трансграничных видов рыб; организация и регулирование прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб), в том числе распределение прибрежных квот и предоставление рыбопромысловых участков.
Для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на период 2009 - 2018 годы (в том числе по ежу морскому серому) администрация Приморского края заключила с хозяйствующими субъектами договоры о закреплении долей квот (вылова) водных биологических ресурсов, а также ежегодно, согласно соответствующим приказам Департамента рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края, распределяла между пользователями квоты добычи (вылова) водных биологических ресурсов в соответствии с общедопустимыми уловами.
Доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае закреплены администрацией Приморского края за хозяйствующими субъектами в соответствии:
- с постановлением Правительства Российской Федерации от 15.08.2008 N 611 "Об утверждении Правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства",
- с распоряжением Администрации Приморского края от 20.10.2008 N 578-ра "Об утверждении перечня заявителей, за которыми закрепляются доли квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на период 2009 - 2018 годы и перечня заявителей, которым отказано в закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на период 2009 - 2018 годы",
- с протоколом N8 от 05.11.2008 заседания Комиссии по подготовке предложений по определению долей квот добычи (вылова) водных биоресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на период 2009 - 2018 годы.
Согласно пояснениям Департамента рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края для координации рыбохозяйственной деятельности в Приморском крае на основании Закона Приморского края от 30.04.2002 N 220-КЗ "О рыбохозяйственной деятельности в Приморском крае" (далее - Закона N 220-КЗ) был создан Приморский рыбохозяйственный совет (далее - Совет). Постановлением Администрации Приморского края от 29.07.2015 N 258-па "О приморском рыбохозяйственном Совете" утверждено Положение о Приморском рыбохозяйственном совете (далее - Положение).
Кроме того частью 1 статьи 11 Закона N 220-КЗ предусмотрено, что в целях сохранения отдельных видов водных биоресурсов при осуществлении рыбохозяйственной деятельности в Приморском крае могут устанавливаться районы и режимы специализированного промысла. При этом установить районы и режимы специализированных промыслов водных биоресурсов согласно части 2 статьи 11 Закона N 220-КЗ не позволяет отсутствие в федеральном законодательстве порядка определения районов и режимов специализированного промысла.
Также отсутствие порядка распределения между хозяйствующими субъектами районов специализированного промысла обусловлено тем, что определение для пользователей районов специализированного промысла водных биоресурсов меняется в зависимости от выделенных пользователям квот добычи водных биоресурсов и рекомендаций ФГБНУ "ТИНРО-Центр" по объёмам возможного вылова в районах специализированного промысла на год ведения промысла.
Для этого с целью недопущения перелова водного биоресурса (в частности, морского ежа серого) хозяйствующими субъектами в одном районе промысла, а также с учётом приоритета сохранения водных биоресурсов и их рационального использования перед использованием водных биоресурсов в качестве объекта права собственности и иных прав, согласно которому владение, пользование и распоряжение водными биоресурсами осуществляются собственниками свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде и состоянию водных биоресурсов, закрепленного в пункте 2 части 1 статьи 2 Федерального закона от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", ежегодно на заседаниях рабочей группы Приморского рыбохозяйственного совета вырабатываются рекомендации по районам специализированного промысла в Приморском крае и их закрепление за пользователями на основании рекомендаций ФГБНУ "ТИНРО-Центр". Затем данные рекомендации передаются Департаменту рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края, который доводит эти рекомендации до всех хозяйствующих субъектов, с которыми заключены администрацией Приморского края договоры о закреплении долей квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов (в частности, морского ежа серого) в подзоне Приморье (южнее мыса Золотого). В дальнейшем в соответствии с этими рекомендациями каждый хозяйствующий субъект подаёт заявку на получение разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый, в ПТУ Росрыболовства.
Постановлением Администрации Приморского края от 29.07.2015 N 258-па "О приморском рыбохозяйственном Совете" утверждено Положение о Приморском рыбохозяйственном совете (далее - Положение).
В соответствии с Законом N 220-КЗ, а также пунктом 1.3 Положения определено, что Совет является коллегиальным совещательным органом и его решения носят рекомендательный характер для участников отношений в области рыболовства.
При этом подпунктом 8 пункта 4.1 Положения предусмотрено, что Совет вносит на утверждение администрации Приморского края и (или) специально уполномоченного федерального органа исполнительной власти предложения по изменению федеральных и региональных нормативных правовых актов и других распорядительных документов, регулирующих рыбохозяйственную деятельность, предложения по организации и регулированию промышленного, любительского и спортивного рыболовства на внутренних водных объектах, расположенных на территории Приморского края, в пределах предоставленных федеральным законодательством полномочий.
Таким образом, из перечисленных норм следует, что Совет не наделен функциями уполномоченного органа власти в соответствующей сфере, его решения носят исключительно рекомендательный характер, а закрепление за хозяйствующими субъектами районов специализированного промысла для добычи водных биологических ресурсов действующим законодательством не предусмотрено. Департамент рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края также не наделён полномочиями закреплять за хозяйствующими субъектами районы специализированного промысла для добычи водных биологических ресурсов. Законодательством определен только порядок распределения объёмов квот. Поэтому у ПТУ Росрыболовства нет правовых оснований удовлетворять заявку хозяйствующего субъекта на выдачу разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов по виду - ёж морской серый, в подзоне Приморье (южнее мыса Золотого) ограниченного действия: только указанные в заявке специализированные районы промысла, вместо всей подзоны Приморья (южнее мыса Золотого).
Вместе с тем, на основании рекомендаций выданных Советом, приказа Департамента рыбного хозяйства и водных биологических ресурсов Приморского края от 14.12.2016 N 130 "О распределении между пользователями квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления прибрежного рыболовства (за исключением анадромных, катадромных и трансграничных видов рыб) в Приморском крае на 2017 по видам биологических ресурсов" ПТУ Росрыболовства выданы разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов с привязкой к районам специализированного промысла, которые законодательно и нормативно не установлены. Тем самым каждый отдельно взятый хозяйствующий субъект получил преимущественное право и исключительную возможность осуществлять добычу (вылов) ежа морского серого на определенной территории (районе промысла), а не по подзоне Приморье (южнее мыса Золотого), как это закреплено в соответствующих договорах.
Постановлением Правительства РФ от 22.10.2008 N 775 "Об оформлении, выдаче, регистрации, приостановлении действия и аннулировании разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также о внесении в них изменений" утверждены "Правила оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, а также внесения в них изменений" (далее - Правила).
Пунктом 1 Правил установлено, что настоящие Правила устанавливают порядок оформления, выдачи, регистрации, приостановления действия и аннулирования разрешений на добычу (вылов) водных биологических ресурсов (далее - разрешения), а также внесения в них изменений.
В силу пункта 6 Правил, формы бланков разрешений утверждаются Министерством сельского хозяйства Российской Федерации.
Главой III Правил установлен порядок оформления и выдачи разрешений.
Подпунктом "а" пункта 15 Правил утверждено, что в разрешении должно быть указано основание для выдачи разрешения - реквизиты акта Федерального агентства по рыболовству или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, предусматривающего выделение российскому пользователю квот до
