Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю от 24 мая 2020 г. N 7-1/195

Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю по контролю закупок в составе:

В присутствии представителей

От заказчика - Федерального казенного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства":

- Отургашева Александра Сергеевна (представитель по доверенности);

- Горлова Анна Сергеевна (представитель по доверенности);

От Общества с ограниченной ответственностью "ФОКУС": представитель не явился, о дате, месте, времени рассмотрения уведомлены надлежащим образом;

рассмотрев жалобу Общества с ограниченной ответственностью "ФОКУС" и материалы дела N 027/06/54.3-619/2021,

УСТАНОВИЛА:

В Управление Федеральной антимонопольной службы по Хабаровскому краю поступила жалоба ООО "ФОКУС" (далее - Заявитель) на действия заказчика - Федерального казенного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" (далее - Заказчик, ФКУ ДСД "Дальний Восток") при осуществлении закупки путем проведения открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на капитальный ремонт моста через суходол на км 489+647 автомобильной дороги А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток, Приморский край (номер извещения N 0322100024521000066 от 21.04.2020).

Заявитель указывает в своей жалобе на нарушения заказчиком требований Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) при составлении конкурсной документации, а именно:

1) неправомерно установлено требование о подтверждении опыта оказания сопоставимых услуг исключительно контрактами (договорами), заключенными в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

2) неправомерное установление Заказчиком требований об учете для целей присвоения конкурсных баллов контрактов исключительно 100% от начальной (максимальной) Цены контракта и выше.

На основании ст. 99 Закона о контрактной системе, Хабаровским УФАС России принято решение о проведении внеплановой проверки, по результатам которой установлено следующее.

Извещение N 0322100024521000066 о проведении электронного аукциона размещено на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок 21.04.2021.

Способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя): открытый конкурс в электронной форме.

Объект закупки: капитальный ремонт моста через суходол на км 489+647 автомобильной дороги А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток, Приморский край.

Начальная (максимальная) цена контракта составляет 67 767 384 рублей 95 копеек.

Источник финансирования: Федеральный бюджет.

Дата и время начала срока подачи заявок: 21.04.2021 14:51 (МСК+7).

Дата и время окончания срока подачи заявок: 17.05.2021 09:00 (МСК+7).

В соответствии с протоколом рассмотрения единственной заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 17.05.2021 NПРЕ1, на участие в торгах подана 1 (одна) заявка участника закупки.

В ходе проведения проверки Заказчиком представлен мотивированный отзыв, в соответствии с которым считает жалобу необоснованной в полном объеме.

Представители Заказчика на заседании Комиссии Хабаровского УФАС России поддержали доводы, изложенные в отзыве, просили признать жалобу необоснованной.

Изучив материалы дела N027/06/54.3-619/2021, исходя из конкретных обстоятельств настоящего дела, Комиссия Хабаровского УФАС России пришла к выводу об обоснованности доводов жалобы по следующим основаниям.

1. Довод Заявителя о неправомерном установлено требования о подтверждении опыта выполнения сопоставимых работ исключительно контрактами (договорами), заключенными в соответствии с Законом о контрактной системе признается обоснованным по следующим основаниям.

Статьей 6 Закона о контрактной системе установлено, что контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В силу ч. 1 ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Из положений ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе следует, что для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В силу ч. 4 ст. 32 Закона о контрактной системе в документации о закупке заказчик обязан указать используемые при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии и их величины значимости. При этом количество используемых при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев, за исключением случаев проведения аукциона, должно быть не менее чем два, одним из которых является цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги. Не указанные в документации о закупке критерии и их величины значимости не могут применяться для целей оценки заявок.

Сумма величин значимости всех критериев, предусмотренных документацией о закупке, составляет сто процентов. Величина значимости критерия, указанного в пункте 2 части 1 настоящей статьи, не должна превышать величину значимости критерия, указанного в пункте 1 части 1 настоящей статьи (ч. 5 ст. 32 Закона о контрактной системе).

Частью 8 ст. 32 Закона о контрактной системе установлено, что порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 настоящей статьи.

В силу п. 8 ч. 1 ст. 54.3 Закона о контрактной системе критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Постановление Правительства РФ N1085) утверждены порядок и правила оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия.

В документации о закупке заказчик обязан указать используемые для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) критерии оценки и величины значимости критериев оценки. При этом количество используемых для определения поставщика (подрядчика, исполнителя) критериев оценки при осуществлении закупки должно быть не менее двух, одним из которых должен быть критерий оценки "цена контракта или сумма цен единиц товара, работы, услуги", а в случаях, предусмотренных пунктом 5 настоящих Правил, - критерий оценки "стоимость жизненного цикла" (п. 8 Постановления Правительства РФ N1085).

В соответствии с п. 27 Постановления Правительства РФ N1085 показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть следующие показатели (с учетом особенностей, предусмотренных пунктами 27(1) и 27(4) настоящих Правил):

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Разделом X "Критерии оценки заявок на участие в конкурсе" (далее - раздел "Критерии оценки") конкурсной документации установлен установлены критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, в том числе сумма величин значимости показателей критериев оценки, порядок оценки, соотношение критериев, а также перечень документов, подлежащих предоставлению участниками закупки для целей оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме. Так, заказчиком установлены следующие критерии оценки:

- Стоимостной критерий (цена договора) со значимостью 60 % (100 баллов);

- Нестоимостной критерий (Квалификация участников конкурса, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом договора, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации) со значимостью 40 % (100 баллов).

Пунктом 3.2 раздела X "Критерии оценки" установлено, что для оценки заявок (предложений) по указанному показателю учитываются контракты (договоры), соответствующие виду контракта, заключаемого по результатам закупки - контракт, предметом которого является выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу линейного объекта капитального строительства.

Применительно к нестоимостному критерию заказчиком в конкурсной документации установлено следующее условие:

"учитывается общее количество исполненных за последние 3 (три) года до даты подачи заявки на участие в конкурсе контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". При этом: - стоимость каждого из таких контрактов должна составлять не менее 100 (ста) процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится настоящая закупка; - учитываются контракты на выполнение соответствующих работ, по которым стороной выступает участник закупки (генеральный подряд)".

Таким образом, учреждением в качестве критерия оценки заявок установлено наличие у участника закупки опыта по выполнению строительных работ (по строительству, реконструкции, капитальному ремонту, сносу линейного объекта капитального строительства) по государственным/муниципальным контрактам.

В рассматриваемом случае объектом закупки является капитальный ремонт моста через суходол на км 489+647 автомобильной дороги А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток, Приморский край.

Вместе с тем, из вышеуказанных положений Закона о контрактной системе, Постановления Правительства РФ N1085 следует, что опыт работ участника закупки определяется успешным выполнением работ сопоставимого характера и объема. Такой показатель, как объем работ, связан с количественной характеристикой выполняемых подрядчиком действий и их результата.

Таким образом, ни объем, ни характер работ, как категории для целей сопоставимости с объектом закупки, не могут быть определены в зависимости о того, в чьих интересах они выполняются - публичных (в рамках Закона о контрактной системе) или иных (в том числе, заключенных в рамках Федерального закона от 18.07.2011 N223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

Установление в качестве критерия оценки наличие опыта выполнения строительных работ по государственным или муниципальным контрактам ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных или муниципальных нужд, перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют.

Таким образом, вследствие подобного необоснованного ограничения Заказчиком показателя критерия нестоимостного критерия, квалификация участника закупки, имеющего опыт успешного выполнения строительных работ не для государственных или муниципальных нужд, будет необоснованно оценена конкурсной комиссией в 0 баллов, что не соответствует целям и принципам контрактной системы в сфере закупок (обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок) и рассматриваемого открытого конкурса, поскольку указанный критерий не позволяет выявить лицо, предлагающее лучшие условия исполнения контракта, которое в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и предотвращения злоупотребления в сфере закупок.

Следовательно, Заказчиком в нарушение ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе неправомерно ограничен показатель "Квалификация участников закупки" нестоимостного критерия оценки заявок, в связи с чем рассматриваемый довод жалобы признается обоснованным. В действиях заказчика усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4. ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

2. В части доводов жалобы Заявителя о неправомерном установлении Заказчиком условия об учете для целей присвоения конкурсных баллов контрактов исключительно 100% от начальной (максимальной) цены контракта и выше, Комиссия Хабаровского УФАС России приходит к выводу об обоснованности доводов жалобы по следующим основаниям.

Как следует из конкурсной документации, применительно к нестоимостному критерию заказчиком в конкурсной документации установлено следующее условие:

"учитывается общее количество исполненных за последние 3 (три) года до даты подачи заявки на участие в конкурсе контрактов, заключенных в соответствии с Федеральным законом "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд". При этом: - стоимость каждого из таких контрактов должна составлять не менее 100 (ста) процентов начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится настоящая закупка".

Таким образом, для целей оценки по нестоимостному критерию, участник закупки должен представить контракт на выполнение работ сопоставимого характера и объема, имеющего цену не менее 100% 67 767 384 рублей 95 копеек.

Вместе с тем, указанное условие не отвечает принципу создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, не отвечает целям проведения открытого конкурса в электронной форме в части определения лучших условий исполнения контракта и не позволяет объективно оценить заявки участников закупки на предмет установления победителя, наилучшим образом подходящего для целей исполнения контракта и является нарушением ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе. В действиях заказчика усматриваются признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4. ст. 7.30 КоАП РФ.

Так, исходя из условий порядка оценки по нестоимостному критерию "Опыт участника по успешному оказанию услуг сопоставимого характера и объема", потенциальный участник закупки, обладающий более 3 исполненных контрактов на сумму менее 67 767 384,95 копеек, получит 0 баллов по указанному критерию.

Следовательно, рассматриваемый довод жалобы признается обоснованным.

Кроме того, в ходе проведения внеплановой проверки Комиссия Хабаровского УФАС России отмечает следующие обстоятельства.

В силу ч. 1 ст. 8 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе).

В силу п. 11 постановления Правительства РФ N1085 для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

Для оценки заявок (предложений) по нестоимостным критериям оценки (показателям) заказчик вправе устанавливать предельно необходимое минимальное или максимальное количественное значение качественных, функциональных, экологических и квалификационных характеристик, которые подлежат оценке в рамках указанных критериев. В этом случае при оценке заявок (предложений) по таким критериям (показателям) участникам закупки, сделавшим предложение, соответствующее такому значению, или лучшее предложение, присваивается 100 баллов. Сумма величин значимости показателей критерия оценки должна составлять 100 процентов.

Пунктом 28 Постановления Правительства РФ N1085 предусмотрено, что оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 настоящих Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 настоящих Правил.

В силу п. 29 Постановления Правительства РФ N1085 для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

Как следует из материалов дела, заказчиком установлена следующая шкала предельных величин значимости показателя "общее количество исполненных контрактов (договоров)":

"0 баллов - данные работы ранее не выполнялись участником конкурса, либо исполнено 2 и менее контракта, либо подтверждающие документы не представлены или представлены не в полном объеме.

100 баллов - участником конкурса исполнены 3 и более контракта".

Вместе с тем, определенная заказчиком шкала оценки не является объективной, не отвечает принципу создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, не отвечает целям проведения открытого конкурса в электронной форме в части определения лучших условий исполнения контракта и не позволяет объективно оценить заявки участников закупки на предмет установления победителя, наилучшим образом подходящего для целей исполнения контракта.

Так, из представленной шкалы оценки потенциальный участник закупки не получает конкурсных баллов по нестоимостному критерию оценки заявок даже в случае выполнения 1, 2 контрактов, существенно превышающих по объему, стоимости работ объект закупки и НМЦК.

Кроме того, из конкурсных критериев следует, что для целей оценки заявок учитываются исключительно контракты, выполненные за последние 3 (три) года до даты подачи заявки на участие в конкурсе контрактов.

Вместе с тем, установленное Заказчиком временное ограничение контрактов, подлежащих учету для целей оценки заявок по нестоимостному критерию, не отвечает целям осуществления закупки, не позволяет объективно оценить заявки участников закупки на предмет установления победителя, поскольку неправомерно ограничивает участников закупки имеющих исполненные контракты/договоры ранее указанного срока (например, за 5 лет до даты окончания подачи заявок на участие в конкурсе).

Таким образом, заказчиком в нарушение требований ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе установлены условия оценки заявок по нестоимостному критерию, несоответствующие Закону о контрактной системе, постановлению Правительства РФ N1085, что образует признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 4 ст. 7.30 КоАП РФ.

Учитывая выявленные в ходе проведения внеплановой проверки нарушения требований законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, Комиссия Хабаровского УФАС России приходит к выводу о необходимости выдачи Заказчику предписания об устранении допущенных нарушений.

На основании изложенного, руководствуясь ст. 99, 106 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд",

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "ФОКУС" на действия заказчика - Федерального казенного учреждения "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" при осуществлении закупки путем проведения открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на капитальный ремонт моста через суходол на км 489+647 автомобильной дороги А-370 "Уссури" Хабаровск - Владивосток, Приморский край (номер извещения N 0322100024521000066 от 21.04.2020) - обоснованной.

2. Признать заказчика - Федеральное казенное учреждение "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" нарушившим требования ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе.

3. Выдать заказчику - Федеральному казенному учреждению "Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России Федерального дорожного агентства" предписание об устранении выявленных нарушений путем аннулирования протоколов, составленных в ходе осуществления торгов, внесения изменений в конкурсную документацию.

4. Передать материалы дела N 027/06/54.3-619/2021 уполномоченному должностному лицу с целью решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностных лиц заказчика.

Настоящее решение может быть обжаловано в Арбитражный суд Хабаровского края в течение трех месяцев со дня его оглашения.