Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 21 июля 2021 г. N 033/06/33-681/2021

Резолютивная часть решения оглашена 21.07.2021 г.

Комиссия Владимирского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

председателя Комиссии:

_. заместителя руководителя управления- начальника отдела,

членов Комиссии:

_.. главного специалиста-эксперта,

_.. ведущего специалиста-эксперта,

на основании части 8 статьи 106 Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе в сфере закупок) и Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - административный регламент) рассмотрела жалобу АО Инженерно-внедренческий центр ИНСОФТ на положения документации при проведении электронного аукциона на оказание услуг по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год (N закупки 0128200000121003060) в присутствии

представителей Заказчика (департамента образования Владимирской области) _.. (доверенность от 21.06.2021 г. NДО-5711-05-09), _. (доверенность от 20.07.2021 г. NДО-6762-09-08),

представителя АО Инженерно-внедренческий центр ИНСОФТ - __ (протокол N74 от 07.10.2020 г.).

Уполномоченный орган (департамент имущественных и земельных отношений Администрации Владимирской области), уведомленный о времени и месте рассмотрения дела ходатайствовал о рассмотрении жалобы в отсутствии его представителя.

20.07.2021 г. в соответствии с пунктом 3.32 Административного регламента и частью 3 статьи 106 Закона о контрактной системе в сфере закупок в рамках рассмотрения дела о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок Комиссией объявлен перерыв до 21.07.2021 г.

В ходе рассмотрения дела о нарушении законодательства в сфере закупок N 033/06/33-681/2021 Комиссия

УСТАНОВИЛА:

14.07.2021 г. во Владимирское УФАС России поступила жалоба АО Инженерно-внедренческий центр ИНСОФТ на положения документации при проведении электронного аукциона на оказание услуг по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год (N закупки 0128200000121003060).

По мнению АО ИВЦ ИНСОФТ данный электронный аукцион проводится с нарушением действующего законодательства.

Довод N1.

Решением по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок N 033/06/33-579/2021 от 23 июня 2021 года, вынесенным Владимирским УФАС России жалоба АО ИВЦ ИНСОФТ признана частично обоснованной, по доводам 2 и 3 признана обоснованной

АО ИВЦ ИНСОФТ, в свою очередь, не согласно с внесенными изменениями в техническое задание (Приложение N2 к информационной карте электронного аукциона в редакции "Документация электронного аукциона от 08.07.2021 N ИД3") изменение в части возможности использования архитектуры с единой базой данных наряду с использованием архитектуры с распределенной базой данных.

Заявитель указал на следующее.

В техническом задании определена архитектура с распределенной базой данных, в которой существуют специальные "функциональные подсистемы, производящие сбор, обработку, хранение и распространение информации, поступающей с первого уровня".

Но если на этапе проектирования будет изменена архитектура системы и использована архитектура с единой базой данных, которая размещена в центре обработки данных, то станет принципиально невозможным "обеспечить полное исполнение требований ТЗ".

Так при использовании архитектуры с единой базой данных, размещенной в ЦОД, отпадает необходимость в подсистемах второго уровня "функциональных подсистемах, производящих сбор, обработку, хранение и распространение информации, поступающей с первого уровня". Следовательно, в поставляемой системе не будет подсистемы второго уровня, а это приведет к принципиальной невозможности "обеспечить полное исполнение требований ТЗ.

Исходя из изложенного, заявитель просит приостановить процедуру размещения заказа по аукциону в электронной форме до рассмотрения настоящей жалобы по существу, признать действия заказчика нарушающими положения Закона о контрактной системе, провести внеплановую проверку и выдать заказчику соответствующее предписание об устранении нарушений законодательства, в части возможности использования эквивалентной описанной в техническом задании архитектуры системы.

Довод N2.

Решением по делу о нарушении законодательства о контрактной системе в сфере закупок N 033/06/33-463/2021 от 20 мая 2021 года, вынесенным Федеральной антимонопольной службой, управлением по Владимирской области по жалобе ООО "НТЦ "Системинвест", жалоба признана обоснованной.

Анализ технического задания (Приложение N2 к информационной карте электронного аукциона в редакции "Документация электронного аукциона от 08.07.2021 N ИД3") показал, что решение от 20 мая 2021 года исполнено частично, не определен перечень обязательных для заполнения полей по всем приведенным в техническом задании аукционной документации таблицам.

Таким образом, Заявитель просит внести изменения в документацию по закупке N0128200000121003060 в части возможности использования эквивалентной описанной в техническом задании архитектуры системы, а также добавления перечня обязательных для заполнения полей по всем приведенным в техническом задании аукционной документации таблицам.

Заказчик в мотивированном отзыве, на рассмотрении жалобы пояснил по существу доводов жалобы следующее.

Касаемо довода N1.

Утверждение Заявителя о том, что "Заказчик не внес в техническое задание (Приложение N 2 к информационной карте электронного аукциона в редакции "Документация электронного аукциона от 08.07.2021 N ИДЗ") изменение в части возможности использования архитектуры с единой базой данных наряду с использованием архитектуры с распределенной базой данных" не соответствует действительности.

Требование ТЗ о доработке и последующем согласовании перечня данных удалено из ТЗ. В ТЗ убраны какие-либо характеристики полей баз данных, в раздел 6.4.1.1 "Первичный учет" внесено дополнение: "Структуры данных, приведенные в настоящем техническом задании, начиная с раздела 6.4 и далее представляют собой минимальные перечни данных, которые должны быть реализованы Исполнителем в соответствующих разделах интерфейса Модуля. Их не следует путать с физической структурой базы данных".

В п. 6.2 ТЗ были внесены уточнения, касающиеся требований ТЗ к возможному размещению подсистем: "Заказчик должен иметь возможность как распределенного размещения подсистем первого уровня (на серверах МООП, подключенных к защищенной сети), так и централизованного - на виртуальных серверах в облаке Заказчика. Подсистемы второго и третьего уровня должны размещаться централизованно". Данные требования обусловлены тем, что МООП согласно переданным полномочиям в области опеки и попечительства вправе самостоятельно определять размещение своих подсистем, требования по размещению подсистемы регионального уровня определяет Департамент образования (наличие ведомственного центра обработки данных, аттестованного по требованиям информационной безопасности) в рамках своих полномочий.

Департаментом образования определен требуемый ему в соответствии с действующим законодательством перечень функциональных подсистем, которые не подлежат изменению и должны быть обеспечены Исполнителем. "Функциональная подсистема представляет собой комплекс экономических задач с высокой степенью информационных обменов (связей) между задачами. При этом под задачей понимается некоторый процесс обработки информации с четко определенным множеством входной и выходной информации".

В ТЗ Заказчик описал требуемые функциональные подсистемы, обозначив конкретные, требуемые ему частные задачи управления, решаемые на этих уровнях. Первый уровень - муниципальный, второй - региональный, третий- НСИ и администрирование Системы.

Обязательное наличие указанных уровней обусловлено региональным законодательством, определившим различные полномочия для Департамента образования и муниципальных органов опеки и попечительства.

Таким образом, Департаментом образования включены в ТЗ требования по выделению функциональных подсистем в связи с тем, что проектируется региональная АИС, которая будет содержать персональные данные детей, пользователями которой будут различные категории пользователей с различными полномочиями.

При этом, согласно требованиям ст. 5. Федерального закона от 27.07.2006 N 152-ФЗ "О персональных данных", "обработка персональных данных должна ограничиваться достижением конкретных, заранее определенных и законных целей. Не допускается обработка персональных данных, несовместимая с целями сбора персональных данных"; "Не допускается объединение баз данных, содержащих персональные данные, обработка которых осуществляется в целях, несовместимых между собой"; "Обработке подлежат только персональные данные, которые отвечают целям их обработки"; "Содержание и объем обрабатываемых персональных данных должны соответствовать заявленным целям обработки. Обрабатываемые персональные данные не должны быть избыточными по отношению к заявленным целям их обработки".

Поэтому в соответствии с региональной нормативной базой, определяющей особенности организации опеки и попечительства во Владимирской области и для исполнения федеральных требований по защите персональных данных особенно важно обеспечить разграничение перечня решаемых задач, в том числе, через применение разграничения функциональных подсистем.

Аргумент Заявителя о том, что "АО ИВЦ ИНСОФТ является правообладателем современной полностью импортозамещенной АИС "Опека и попечительство", которая внесена в реестр Российского программного обеспечения. Система используется в ряде субъектов РФ. Мы не можем участвовать в закупке, потому что: 1. У нас иная архитектура системы, а техническое задание не предусматривает возможность использования эквивалентной архитектуры. Учитывая вышеизложенное, прошу ФАС выдать предписание Заказчику о внесении изменений в техническое задание (Приложение N 2 к информационной карте электронного аукциона в редакции "Документация электронного аукциона от 08.07.2021 N ИДЗ") в части возможности использования эквивалентной описанной в техническом задании архитектуры системы" не может служит основанием для закупки Департаментом образования системы, не соответствующей региональным требованиям. Обращаем внимание, что в ряде субъектов Российской Федерации полномочия по опеке и попечительству не передавались органам местного самоуправления, а реализуются территориальными подразделениями регионального органа, в таком случае нет разделения полномочий и действительно достаточно одного уровня (не считая уровня администрирования).

При этом Заказчик не накладывает ограничения на архитектуру системы, а требует, как объяснено выше, реализацию конкретного функционала Системы (функциональных подсистем) в соответствии с региональными особенностями организации процессов и требованиями федерального законодательства по защите персональных данных.

Заказчик обратил внимание, что наличие у Заявителя программного продукта с отличными от требований ТЗ характеристиками не может явиться основанием для внесения изменений в необходимые Заказчику функции Системы.

Касаемо довода N2.

Заказчиком внесены изменения в ТЗ. Структура базы данных и требования к таблицам базы данных из ТЗ вообще исключены, в том числе убраны наименования полей, их размерность и обязательность.

Заказчик приводит минимальный перечень данных (структуры данных), которых должны отображаться в интерфейсе Модуля, в тех или иных разделах интерфейса. Отсутствие требований к обязательности полей в интерфейсе системы не сужает конкуренцию и не препятствует оценке объемов работ, так как на объемы работ не влияет. Согласно ТЗ обязательность полей, как и их состав должны быть переопределяемы Заказчиком в подсистеме администрирования (см п. 6.6 "Функциональные требования к подсистеме администрирования (подсистеме третьего уровня)": "подсистема администрирования должна включать в себя средство изменения данных и метаданных (редактор), позволяющее администратору без изменения кода системы менять структуру основных таблиц и справочников Модуля, добавлять и удалять поля, добавлять новые таблицы, связывать их с имеющимися уже структурами, включать в группы для отображения, определять права доступа к данным, определять правила построения интерфейса Модуля без изменения ее кода (программирования)". В соответствии с этим и обязательность полей должна гибко настраиваться в модуле администрирования и может отличаться в различных муниципальных образованиях в зависимости от локальной нормативной базы.

Кроме того, Заказчик обратил внимание, что довод 2 АО ИВЦ ИНСОФТ противоречит так же и практике разработки информационных систем самим АО ИВЦ ИНСОФТ. Изучив портал государственных закупок, Заказчик пришел к выводу, что АО ИВЦ ИНСОФТ участвует в аукционах и являлся победителем таковых в случаях, когда техническое задание не включает требования к обязательности тех или иных сведений. При этом в конкурсной документации и в описании на сайте АО ИВЦ ИНСОФТ присутствуют перечни данных без указания обязательность полей.

На основании вышеизложенного, департамент образования Владимирской области просит признать жалобу АО ИВЦ ИНСОФТ необоснованной.

Изучив представленные документы, исследовав доказательства сторон в рамках внеплановой проверки, проведенной в соответствии с пунктом 1 частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия Владимирского УФАС России пришла к следующим выводам.

24.04.2021 г. размещено извещение и документация о закупке на оказание услуг по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год (N закупки 0128200000121003060).

30.04.2021 г., 08.06.2021 г., 08.07.2021 г. размещены изменения извещений и документации о закупке на оказание услуг по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год (N закупки 0128200000121003060).

Статья 33 Закона о контрактной системе предписывает заказчику при описании в документации о закупке объекта закупки руководствоваться правилами, изложенными в указанной статье.

Пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе установлено, что в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

В пункте 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной заказчикам вменено использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе определено, что документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

В силу части 3 статьи 33 Закона о контрактной системе не допускается включение в документацию о закупке (в том числе в форме требований к качеству, техническим характеристикам товара, работы или услуги, требований к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара) требований к производителю товара, к участнику закупки (в том числе требования к квалификации участника закупки, включая наличие опыта работы), а также требования к деловой репутации участника закупки, требования к наличию у него производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых и других ресурсов, необходимых для производства товара, поставка которого является предметом контракта, для выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, за исключением случаев, если возможность установления таких требований к участнику закупки предусмотрена Законом о контрактной системе.

Описание объекта закупки изложено заказчиком в Приложении N 2 к информационной карте и содержит Техническое задание.

Исследовав Описание объекта закупки, Комиссия установила, что в данной части аукционной документации заказчиком, исходя из своих потребностей, сформулированы функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики услуги, являющейся объектом закупки, ее показатели, позволяющие определить соответствие установленным заказчиком требованиям.

Положения аукционной документации содержат описание объекта закупки, условий исполнения контракта, а также иную информацию, позволяющую участникам закупки оценить поставленную задачу и дать объективную оценку собственным возможностям, с целью принятия решения об участии в закупке.

Комиссия отмечает, что указание заказчиком характеристик услуг, которые являются объектом закупки, в том виде и объеме, в которых они изложены в Описании объекта закупки, не свидетельствует об их необоснованности объективными потребностями заказчика, поскольку пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предусмотрено указание функциональных, технических и качественных характеристик, эксплуатационных характеристик объекта закупки при необходимости.

При этом пункт 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе предоставляет исключительное право заказчику при необходимости излагать функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки ровно в том объеме, в котором у него существует потребность.

По смыслу статьи 33 Закона о контрактной системе, характеристики объекта закупки устанавливаются заказчиком, исходя из цели заключения государственного (муниципального) контракта и соответствующих, определенных с учетом данных целей, потребностей заказчика.

В рассматриваемом случае целью проведения торгов является получение заказчиком услуги по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год". Соответственно в аукционной документации установлены четкие и конкретные требования к закупаемым заказчиком услугам с учетом собственных потребностей заказчика, что не противоречит требованиям действующего законодательства. Предъявляемые заказчиком требования к услугам требований, подлежащих обязательному соблюдению, норм действующего законодательства не нарушают, доказательства обратного у Комиссии отсутствуют.

Комиссия обращает внимание на то, что заказчик вправе включить в документацию о проведении закупки такие требования к закупаемым товарам, работам, услугам, которые отвечают именно его потребностям. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупки. Законом о контрактной системе не предусмотрены ограничения по включению в документацию о закупке требований к товарам, работам, услугам являющихся значимыми для заказчика, равно как и не предусмотрена обязанность заказчика обосновывать свои потребности при установлении требований к товарам, работам, услугам и их характеристикам, а также причины их установления.

В то же время Комиссия учитывает, что установление заказчиком любых параметров, характеристик, требований к товару, работам, услугам может повлечь невозможность участия того или иного юридического, физического лица в определении поставщика, ограничить число участников закупки, поскольку не все поставщики имеют возможность поставить товар, выполнить работы, оказать услуги, соответствующие всем условиям документации закупке.

Однако, отсутствие у каких-либо лиц, заинтересованных в заключении контракта, возможности поставить товар, выполнить работы, указать услуги, соответствующие потребностям заказчика, не свидетельствует о нарушении заказчиком прав этих лиц, а также об ограничении заказчиком числа участников закупки, исходя из следующего.

Согласно статье 8 Закона о контрактной системе в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

В силу статьи 6 Закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, а также ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона о контрактной системе).

Следовательно, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение максимально широкого круга участников, сколько выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок. В торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям. При этом для достижения указанной цели заказчик вправе в необходимой степени детализировать объект закупки (его характеристики) и в торгах могут участвовать лишь те лица, которые соответствуют названным целям.

Таким образом, включение в документацию о торгах условий, которые в итоге приводят к исключению из круга участников закупки лиц, не отвечающих таким целям, не может рассматриваться как ограничение доступа к участию в торгах.

В рассматриваемом случае, потребность заказчика в услугах по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год", обусловлена спецификой работы учреждения (социально значимого объекта).

Следовательно, составленное заказчиком описание объекта закупки не противоречит положениям статьи 33 Закона о контрактной системе, характеристики объекта закупки определены, исходя из фактических потребностей заказчика.

Какие-либо доказательства, свидетельствующие о том, что сформулированные заказчиком требования не являются объективными, а равно привели к нарушению принципов проведения закупок товаров для государственных (муниципальных) нужд, снизили потенциальную эффективность проводимых торгов вследствие необоснованного устранения потенциальных участников, в материалах жалобы отсутствуют.

В материалах жалобы отсутствуют доказательства того, что установленные в Описании объекта закупки заказчиком требования привели к ограничению конкуренции.

Согласно части 9 статьи 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность. При этом жалоба должна содержать перечень прилагаемых к ней документов.

Вместе с тем, заявитель не предоставил документального подтверждения доводов жалобы, свидетельствующих о нарушении заказчиком законодательства о контрактной системе в части описания объекта закупки, что свидетельствует о недоказанности доводов жалобы.

На основании изложенного, руководствуясь частями 8 статьи 106, пунктом 3 частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок, Комиссия Владимирского УФАС России

РЕШИЛА:

Признать жалобу АО Инженерно-внедренческий центр ИНСОФТ на положения документации при проведении электронного аукциона на оказание услуг по доработке автоматизированной информационной системы "Семья" для нужд Департамента образования Владимирской области, включая установку, настройку и техническое сопровождение на срок 1 год (N закупки 0128200000121003060) по доводам, изложенным в ней необоснованной.

Настоящее решение вступает в законную силу с момента его вынесения и может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с момента вынесения.

Председатель Комиссии _.

Члены Комиссии _.

__.