Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Владимирской области от 30 сентября 2021 г. N 033/06/33-913/2021

Резолютивная часть решения оглашена 30.09.2021 года

Комиссия Владимирского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

председательствующего Комиссии:

_. заместителя начальника отдела,

членов Комиссии:

_. главного специалиста-эксперта,

_. главного специалиста-эксперта,

на основании части 8 статьи 106 Федерального закона N 44-ФЗ от 05.04.2013 "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе в сфере закупок) и Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - административный регламент) рассмотрела жалобу общества с ограниченной ответственностью "СтройСервис" (г. Владимир) на положения документации при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области с дорожными элементами и сооружениями на них (Гусь-Хрустальный р-н, Меленковский р-н, Муромский р-н, Судогодский р-н)(N закупки 0128200000121005609), в открытом заседании, в присутствии представителей заказчика - ГБУ ВО "Управление автомобильных дорого администрации Владимирской области" _.. (доверенность от 28.01.2021 г. N 4), заявителя - ООО "СтройСервис" __ (доверенность от 15.09.2021 N б\н).

В ходе рассмотрения дела о нарушении законодательства в сфере закупок N 033/06/33-913/2021 Комиссия Владимирского УФАС России,

УСТАНОВИЛА:

23 сентября 2021 г. во Владимирское УФАС России поступила жалоба ООО "СтройСервис" (далее - заявитель) на положения документации при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области с дорожными элементами и сооружениями на них (Гусь-Хрустальный р-н, Меленковский р-н, Муромский р-н, Судогодский р-н) (N закупки 0128200000121005609).

Предмет данного конкурса представляет собой выполнение работ по ремонту нескольких автомобильных дорог, расположенных в различных районах Владимирской области.

Считаем, что объединение в один предмет закупки 4 районах, не являющихся составной частью единой автомобильной дороги, привело к неосновательному завышению начальной максимальной цены контракта, которая составила 878 890 842 руб.

Соответственно выросли и требования к финансовой составляющей данного конкурса - размер обеспечения заявки на участие в конкурсе составил 43 944 542,1 руб., размер обеспечения контракта - 263 667 252,6 руб., размер обеспечения гарантийных обязательств - 87 889084,2 руб. Это сводит к минимуму количество потенциальных участников закупки, поскольку является актуальным лишь для крупных предприятий на рынке оказываемых услуг, ограничивая доступ к закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.

Кроме того, объединение в один лот объектов, технологически и функционально не связанных между собой, а также расположенных на территории 6 муниципальных районов, часть из которых не имеют между собой общей границы, лишает лицо, заинтересованное в приобретении права на выполнение государственного контракта, возможности реализации такого права, навязывая ему путем формирования лота, приобретение всех участков работ и приводит к удорожанию выполнения работ.

Навязывание приобретения лишних объектов работ является принуждением к заключению договора и нарушает установленную статьей 421 Гражданского кодекса Российской Федерации свободу договора. С целью осуществления организации рассматриваемых работ, потенциальному участнику необходимо будет задействовать дополнительные трудовые и финансовые ресурсы, что напрямую ограничивает участие в рассматриваемой закупке участников гражданского оборота.

Статьей 8 Закона N 44-ФЗ установлен принцип обеспечения конкуренции контрактной системы в сфере закупок.

Частью 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ установлено, что контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2 статьи 8 Закона N44-ФЗ).

Пункт 1 части 1 статьи 33 Закона N44-ФЗ содержит правило, согласно которому описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования к товарам при условии, что они влекут за собой ограничение количества участников закупки.

В соответствии с положениями пункта 1 части 1 статьи 64 Закона N 44-ФЗ документация о закупке должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со статьей 33 Закона N44-ФЗ, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Согласно части 3 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" при проведении торгов, запроса котировок на размещение заказов на постав <и товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов, запроса котировок путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов, запроса котировок.

При размещении заказа уполномоченный орган наделен правом самостоятельного выделения лотов, однако подобное объединение не должно входить в противоречие с общими принципами Закона N44-ФЗ в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах, эффективность использования бюджетных средств и развитие добросовестной конкуренции, а также нарушать требования статьи 17 Закона о защите конкуренции, запрещающей совершение любых действий, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов.

Кроме того, Заявитель считает, что Заказчиком в неполном объеме описаны требования к объекту закупки. Часть информации в аукционной документации отсутствует

Приложением N 3 "Сметные нормативы" к контракту (стр. 12 и далее) установлены стоимости сметных нормативов, необходимых для определения фактической стоимости выполнения работ. Однако их расшифровки отсутствуют.

Таким образом, заявитель полагает, что с учетом предмета закупки и положений конкурсной документации, действия Заказчика по укрупнению лота нивелируют цели законодательства о контрактной системе - открытости и прозрачности, экономии бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования, равноправия участников закупки, кроме того, документация устанавливает в отношении объекта закупки избыточные требования.

На основании изложенного, заявитель просит признать жалобу обоснованной, признать аукционную документацию не соответствующей требованиям законодательства о контрактной системе в сфере закупок, выдать заказчику предписание об устранении допущенных нарушений.

Представители заказчика по существу жалобы пояснили следующее.

Описание объекта закупки в полном объеме соответствует ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и требованиям ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N135-ФЗ "О защите конкуренции" и не содержит ограничений по объему лота.

Предмет закупки сформирован заказчиком с учетом целей и задач, предусмотренных Государственной программой достижения заданных результатов и показателей по ремонту автомобильных дорог, а также в целях повышения эффективности и результативности их осуществления и необходимости обеспечения безопасности и бесперебойности движения на автодорогах регионального или межмуниципального значения.

Документация открытого конкурса в электронной форме в полном объеме соответствует требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", содержит все необходимые и достаточные сведения о закупке.

Объединение в один лот однородных работ на ряде объектов для их выполнения единым субъектом, обладающим необходимыми и достаточными ресурсами, не может являться нарушением Закона о контрактной системе. Закон о контрактной системе не содержит запрета на объединение в один лот выполнения однородных работ по разным адресам.

Перечень работ, входящих в оспариваемый предмет закупки охватывается единым понятием "ремонт автомобильных дорог", т.е. это однородные (аналогичные) технологически и функционально взаимосвязанные работы. Объединение заказчиком в предмет закупки выполнения ремонтных работ в разных административных районах Владимирской области вызвано необходимостью определения лучшего подрядчика, способного обеспечить выполнение работ с уровнем не ниже допустимого.

В пункте 3 Обзора судебной практики применения законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ от 28.06.2017 указано, что при проведении государственных (муниципальных) закупок допускается включение в один лот технологически и функционально взаимосвязанных между собой товаров, работ, услуг.

Кроме того, согласно условиям проекта контракта, являющегося неотъемлемой частью документации, допускаются промежуточные приемки выполненных работ, поэтому подрядчик вправе выполнить работы на одном участке дорог, сдать результаты выполненных работ Заказчику и приступить к работам на следующем участке, а, при наличии достаточных трудовых и материальных ресурсов выполнять работы одновременно на нескольких участках либо выполнять весь комплекс работ одновременно. Также предусмотрена возможность привлечения субподрядных организаций.

Таким образом, формирование предмета закупки в таком виде определено потребностями заказчика в выполнении работ надлежащего качества в целях выполнения задач, поставленных в рамках реализации Государственной программы "Дорожное хозяйство Владимирской области на 2014-2025 годы" (статья 12 Закона о контрактной системе).

Согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 28.12.2010 N 11017/10, основной задачей законодательства, устанавливающего порядок проведения торгов, является не столько обеспечение закупок, сколько выявление в ходе торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения злоупотреблений в сфере закупок. Данные выводы подтверждены Определением Верховного Суда РФ от 29.01.2019 N 305-КГ18 -24303, от 31.05.2017 N 305-КГ17-5732, Постановлением Арбитражного Суда Московского округа от 06.06.2019 NФ05-4329/19 (дело N А40-131623/18).

Довод заявителя по ограничению участников торгов также не состоятелен и мотивирован только нормами права, которые могут подтверждать факт нарушения. Конкретные факты ограничения участия в данном конкурсе отсутствуют и ничем не подтверждаются.

Довод заявителя о том, что "часть информации в документации отсутствует" также не состоятелен.

В соответствии с частью 24 статьи 22 и части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в сфере закупок выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области осуществляется по цене единицы работы исходя из Приложения N3 по нормативам отдельных видов работ по летнему и зимнему содержанию с использованием необходимых видов техники и согласно нормативных документов регулирующих требования к выполнению работ (Приложение 5 к документации), исходя из перечня работ (Перечень автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области и Перечень мостов согласно Приложений N1,2 к документации) на различных территориях области, в пределах значения цены контракта, указанного в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке. В Приложении N 4 к документации также указан состав работ по содержанию, содержащий ссылку на номер норматива оплаты работ.

В соответствии со статьей 22 Закона о контрактной системе в сфере закупок и п.21 Информационной карты документации начальная (максимальная) цена контракта определена ввиду невозможности обоснования цены методом сопоставления рыночных цен - используя иной метод.

Данный метод основан на положении, установленном подпунктом 16 пункта 2.2.1. раздела 2 Устава государственного бюджетного учреждения Владимирской области "Управление автомобильных дорог администрации Владимирской области", утвержденного приказом департамента транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области от 07.08.2018 и согласованного департаментом имущественных и земельных отношений области от 10.09.2018. Приказами ГБУ "Управление автомобильных дорог администрации Владимирской области" от 17.01.2018 N11а и от 02.03.2020 N 121а соответствующие нормативы утверждены.

Стоимость по конкретному наименованию вида работ обоснована заказчиком в Приложении N3 к конкурсной документации, что действующим законодательством не запрещено, в том числе отсутствует завышение или занижение цен.

При этом нарушений каких-либо прав и интересов участника закупки, установленной в таком виде стоимостью, заявителем не указано.

На основании изложенного, представитель заказчика просят признать жалобу необоснованной.

Заслушав мнения сторон, изучив представленные документы, исследовав доказательства сторон в рамках внеплановой проверки, проведенной в соответствии с пунктом 1 частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, Комиссия пришла к следующим выводам.

02.09.2021 в единой информационной системе в сфере закупок размещено извещение N 0128200000121005609 и документация открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области с дорожными элементами и сооружениями на них (Гусь-Хрустальный р-н, Меленковский р-н, Муромский р-н, Судогодский р-н).

Начальная максимальная цена закупки составляет 878 890 842,00 рублей.

1. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок, в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Как следует из аукционной документации, заказчику требуется выполнить работы по ремонту автомобильных дорог, расположенных во Владимирской области.

Комиссия полагает, что работы по ремонту автомобильных дорог, входящих в объект данной закупки, являются единым процессом, имеют общее функциональное назначение и выполняются для достижения одной цели - обеспечения надлежащего содержания объектов транспортной инфраструктуры на территории Владимирской области.

Источником финансирования указанной закупки являются денежные средства, выделенные в рамках одной программы финансирования. Согласно порядку формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципам назначения, бюджетные ассигнования отражаются одной строкой и направляются на ремонт и содержание автомобильных дорог из утвержденного адресного перечня.

В объект закупки включены работы функционально и технологически связанных между собой автомобильных дорог муниципальных образований, находящихся на территории Владимирской области. Формирование закупки определялось потребностью заказчика в оказании услуг надлежащего качества с целью поддержания безопасного и бесперебойного движения на дорогах, их сохранности в соответствии с требованиями технических регламентов и нормативных документов.

Кроме изложенного, на основании части 9 статьи 105 Закона о контрактной системе в сфере закупок к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность.

Из приведенных положений Закона следует, что обязанность доказывания нарушения своих прав и законных интересов лежит на подателе жалобы.

Контрольный орган в сфере закупок установил факт того, что заявителем жалобы не было предоставлено объективных документов и достоверных доказательств, свидетельствующих о необоснованном укрупнении заказчиком объекта закупки, о создании одним участникам закупки преимуществ перед другими.

В силу изложенного, Комиссия полагает указанный довод жалобы необоснованным.

Пунктом 3 части 8 статьи 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок определено, что органы внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль (за исключением контроля, предусмотренного частью 10 настоящей статьи) в отношении определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальной цены единицы товара, работы, услуги, начальной суммы цен единиц товара, работы, услуги.

Частью 9 статьи 99 Закона о контрактной системе предусмотрено, что контроль в сфере закупок в соответствии с частью 8 настоящей статьи осуществляется в соответствии с порядком, предусмотренным бюджетным законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, в целях установления законности составления и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в отношении расходов, связанных с осуществлением закупок, достоверности учета таких расходов и отчетности в соответствии с настоящим Федеральным законом, Бюджетным кодексом Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации:

1) федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, а также закупок для обеспечения нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд, финансовое обеспечение которых частично или полностью осуществляется за счет субсидий, субвенций, иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, из федерального бюджета;

2) органом государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации;

3) органом муниципального финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) местной администрации, в отношении закупок для обеспечения муниципальных нужд.

Вышеуказанные положения статьи 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок свидетельствуют о том, что к полномочиям контрольного органа в сфере закупок (каковым является территориальный антимонопольный орган) не относится проведение проверки надлежащего исполнения заказчиком требований законодательства РФ к обоснованию начальной (максимальной) цены контракта.

Данные полномочия в соответствии с частями 8,9 статьи 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок делегированы органам государственного финансового контроля, являющимся органом (должностными лицами) исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в отношении закупок для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации.

Контрольный орган в сфере закупок лишь констатирует факт наличия в закупочной документации обоснования начальной (максимальной) цены контракта.

Таким образом, соблюдение заказчиком порядка обоснования начальной (максимальной) цены контракта не относится к полномочиям ФАС России и ее территориальных органов и не может быть предметом рассмотрения Комиссией.

2. В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в сфере закупок, описание объекта закупки должно носить объективный характер. В описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Как следует из аукционной документации, заказчику требуется выполнить работы по содержанию автомобильных дорог, расположенных во Владимирской области.

Комиссия полагает, что работы по содержанию автомобильных дорог, входящих в объект данной закупки, являются единым процессом, имеют общее функциональное назначение и выполняются для достижения одной цели - обеспечения надлежащего содержания объектов транспортной инфраструктуры на территории Владимирской области.

Также рассмотрев конкурсную документацию, Комиссия полагает, что в документации содержится достаточная информация о качественных, технических, функциональных характеристиках выполняемых работ, позволяющая потенциальным участникам закупки сделать вывод об объеме и характере выполняемых работ.

На основании изложенного, руководствуясь частями 8 статьи 106, пунктом 3 частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе в сфере закупок, Комиссия Владимирского УФАС России

РЕШИЛА:

Признать жалобу ООО "СтройСервис" (г. Владимир) на положения документации при проведении открытого конкурса в электронной форме на выполнение работ по содержанию действующей сети автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения Владимирской области с дорожными элементами и сооружениями на них (Гусь-Хрустальный р-н, Меленковский р-н, Муромский р-н, Судогодский р-н) (N закупки 0128200000121005609) по доводам, изложенным в ней, необоснованной.

Настоящее решение вступает в законную силу с момента его вынесения и может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с момента вынесения.

Председательствующий Комиссии _..

Члены Комиссии _..

_..