Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 13 октября 2021 г. N 44-4692/21

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:

при участии представителей:

СПб ГБУЗ "Городская поликлиника N 23" (далее - Заказчик):

ООО "Технотек" (далее - Заявитель):

в отсутствие представителей:

Администрации Кировского района Санкт-Петербурга (далее - Уполномоченный орган), уведомленного о заседании Комиссии УФАС;

рассмотрев посредством системы видеоконференцсвязи жалобу Заявителя (вх. N 31527-ЭП/21 от 07.10.2021) на действия Заказчика и Уполномоченного органа при определении исполнителя путем проведения открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по техническому обслуживанию комплексных систем обеспечения безопасности в государственных учреждениях здравоохранения из числа объектов социальной инфраструктуры Санкт-Петербурга, подведомственных администрации Кировского района Санкт-Петербурга, в 2022-2023 годах. (извещение номер 0172200001421000195) (далее - конкурс), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

Извещение о проведении конкурса размещено 14.09.2021 на Официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0172200001421000195. Начальная (максимальная) цена контракта - 6 994 321,44 рублей.

В жалобе Заявитель указал на неправомерные действия Заказчика, выразившиеся, по его мнению, в установлении ненадлежащего порядка оценки в рамках нестоимостного критерия "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации".

Согласно представленным в порядке ч. 2 ст. 106 Закона о контрактной системе возражениям Заказчик с доводами жалобы не согласен и считает ее необоснованной.

Информация, изложенная в жалобе, пояснения представителей сторон, представленные документы подтверждают следующие обстоятельства:

1. Частью 2 ст. 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Частью 1 ст. 54.1 Закона о контрактной системе установлено, что под открытым конкурсом в электронной форме понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении открытого конкурса в электронной форме и конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать критерии оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме, величины значимости этих критериев, порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с ч. 1 ст. 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с ч. 8 ст. 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 N 1085 "Об утверждении Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Правила).

При этом согласно пункту 3 Правил, "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями настоящих Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В силу п.п. 10 и 11 Правил в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки.

По смыслу приведенных положений, в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений участниками закупки, между такими сведениями и количеством присваемых баллов должна быть зависимость, которая определяется посредством необходимой формулы или шкалы и выражается в их взаимном соотношении друг с другом, а именно: определенное количество присваемых баллов соответствует определенному показателю, в свою очередь, возможное количественное изменение показателя оценки обязательно должно изменять количество присваемых баллов в соответствии с предусмотренными п. 11 Правил интервалами их изменений или используемой формулой.

Этот вывод следует и из содержания п. 29 Правил, предписывающего, что для использования в целях оценки заявок (предложений) шкалы оценки заказчик в документации о закупке должен установить количество баллов, присуждаемое за определенное значение критерия оценки (показателя), предложенное участником закупки. В случае если используется несколько показателей, значение, определенное в соответствии со шкалой оценки, должно быть скорректировано с учетом коэффициента значимости показателя.

Право заказчика самостоятельно определить в конкурсной документации используемые для оценки нестоимостные критерии оценки (показатели) и предусмотреть формулу расчета количества баллов или шкалу оценки, по смыслу приведенных выше норм Закона о контрактной системе и Правил, не только не допускает, а напротив, предполагает, что в конкурсной документации, кроме иного, должна быть указана соответствующая зависимость между количеством присваиваемых баллов и представляемыми участниками закупки сведениями по упоминаемым критериям в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений.

Для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с п. 10 настоящих Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения.

В соответствии с п. п. 27 Правил Показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть следующие показатели (с учетом особенностей, предусмотренных пунктами 27(1) и 27(4) настоящих Правил):

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Таким образом, положениями законодательства о контрактной системе предусмотрена оценка заявок по показателю "деловая репутация участника закупки", следовательно, в случае их использования, конкурсная документация должна содержать:

- предмет оценки, позволяющий определить исчерпывающий перечень сведений, подлежащих оценке конкурсной комиссией и, соответственно, подлежащих представлению участниками закупки в своих заявках для получения оценки по данному критерию (показателю);

- зависимость (формула расчета количества баллов или шкала оценки) между количеством присваиваемых баллов и представляемыми сведениями по данному критерию (показателю) в случае, если возможна количественная оценка представляемых сведений;

- инструкцию по заполнению заявки, позволяющую определить, какие именно сведения подлежат описанию и представлению участниками закупки для оценки конкурсной комиссией.

Заявитель обжалует установленный Заказчиком порядок оценки заявок в части подтверждения опыта работы исключительно государственными контрактами и договорами, заключенными в соответствии с Законом о контрактной системе.

Конкурсной документацией предусмотрены следующие положения:

"В рамках показателя "Деловая репутация участника конкурса" критерия "Квалификация участников закупки в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" по субфактору "Количество лет на рынке" фактора "История" под контрактом (договором) аналогичному объекту закупки настоящего конкурса понимается государственный/муниципальный контракт (договор) на оказание услуг по техническому обслуживанию комплексных систем обеспечения безопасности".

Законодательством о контрактной системе предусмотрено, что опыт выполнения работ участником закупки определяется выполнением работ, связанных с предметом контракта, а также успешным выполнением работ сопоставимого характера и объема. Такой показатель, как объем работ, связан с количественной характеристикой выполняемых подрядчиком действий и их результата.

Из Письма Минэкономразвития России от 23.11.2015 N Д28И-3507 "О сведениях и документах, подтверждающих квалификацию участника закупки" следует, что сведения и документы, которые участник закупки может представить для подтверждения опыта работы, положениями Закона о контрактной системе не регламентированы.

Таким образом, в случае установления данного показателя заказчик вправе оценивать опыт участника закупки сопоставимого характера и объема как по государственным и муниципальным контрактам, так и по гражданско-правовым договорам, в том числе, которые заключались в процессе обычной хозяйственной деятельности. При этом следует отметить, что контракты, договоры, которые подтверждают опыт участника закупки, должны быть исполнены самим участником закупки, а не субподрядчиком. Кроме того, ни объем, ни характер работ, как категории, не могут быть определены в зависимости о того, в чьих интересах они выполняются - публичных или частных.

Установление в качестве критерия оценки наличие опыта выполнения работ исключительно по государственным контрактам и договорам, заключенным в порядке Закона о контрактной системе, ставит в преимущественное положение хозяйствующих субъектов, имеющих опыт выполнения указанных работ для государственных нужд, перед хозяйствующими субъектами, которые такого опыта не имеют.

Более того, сведения и документы, которые участник закупки может представить для подтверждения опыта работы, положениями Закона о контрактной системе не регламентированы. Требования Закона о контрактной системе и Правил не содержат право заказчика ограничивать виды контрактов (договоров), которыми участник закупки может подтвердить опыт исполнения контракта (договора).

Таким образом, заказчик вправе оценивать опыт участника закупки сопоставимого характера и объема как по государственным и муниципальным контрактам и контрактов, заключенных в рамках Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223), так и по гражданско-правовым договорам, в том числе, которые заключались в процессе обычной хозяйственной деятельности.

Указанная выше позиция согласуется с позицией, указанной в определениях Верховного Суда от 01.12.2016 N303-КГ16-12778, от 14.08.2018 N308-КГ18-11230.

Кроме того, вследствие подобного необоснованного ограничения Заказчиком показателя критерия "Квалификация участника конкурса_" заявка участника закупки, который предоставит копии контрактов, заключенных в рамках Закона N 223 и копии гражданско-правовых договоров, будет оценена конкурсной комиссией в 0 баллов, что не соответствует целям и принципам контрактной системы в сфере закупок, а именно: принципу обеспечения конкуренции при осуществлении закупок (ч. 2 ст. 8 Закона о контрактной системе) и принципу эффективности осуществления закупок (ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе), поскольку указанный критерий не позволяет выявить лицо, предлагающее лучшие условия исполнения контракта, которое в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования и предотвращения злоупотреблений в сфере закупок, а также приводит к необоснованному ограничению количества участников закупки.

Более того, как указал Верховный Суд Российской Федерации в "Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2020)", утвержденном Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 10.06.2020, в силу ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд основывается, в том числе на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ).

На основании ст. 69 и 72 БК РФ закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд производятся за счет бюджетных ассигнований (расходы бюджетов), осуществление которых согласно ст. 34 БК РФ должно отвечать принципу эффективности - необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

С учетом названных положений бюджетного законодательства к числу основных принципов контрактной системы согласно ст. 6, ч. 1 ст. 12 Закона о контрактной системе относятся принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и принцип эффективности осуществления закупки (эффективного использования источников финансирования).

Таким образом, закрепленный в ст. 8 Закона о контрактной системе принцип обеспечения конкуренции (создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок), равно как и корреспондирующие этому принципу специальные положения Закона о контрактной системе, устанавливающие запрет на ограничение количества участников закупочных процедур (доступа к участию в этих процедурах), должны применяться таким образом, чтобы контрактная система способствовала удовлетворению государственных (муниципальных) нужд, обеспечивала экономность и результативность соответствующих бюджетных ассигнований и не приводила к созданию условий для длительного неудовлетворения государственных (муниципальных) нужд, ущемлению прав и законных интересов граждан - жителей соответствующих публично-правовых образований, в интересах которых осуществляются расходы бюджетов.

Таким образом, заказчик, установив требование о подтверждении опыта участника закупки сопоставимого характера и объема только по государственным и муниципальным контрактам, тем самым необоснованно установил ограничение конкуренции по отношению к ее участникам, что нарушает п. 8 ч. 1 ст. 54.3 Закона о контрактной системе. Данный довод жалобы является обоснованным.

2. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать предусмотренные ст. 54.4 настоящего Федерального закона требования к содержанию, в том числе к описанию предложения участника открытого конкурса в электронной форме, к составу заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме и инструкцию по ее заполнению, при этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки или ограничение доступа к участию в открытом конкурсе в электронной форме.

Согласно п. 6 ч. 6 ст. 54.4 Закона о контрактной системе вторая часть заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме должна содержать требуемые заказчиком в конкурсной документации информацию и документы, а именно документы, подтверждающие квалификацию участника открытого конкурса в электронной форме. При этом отсутствие этих документов не является основанием для признания заявки на участие в открытом конкурсе в электронной форме, не соответствующей требованиям документации о таком конкурсе.

Частями 5-6 ст. 24.1 Закона о контрактной системе установлено, что обмен информацией, связанной с аккредитацией на электронной площадке, специализированной электронной площадке и проведением электронных процедур, закрытых электронных процедур, между участником закупки, заказчиком, оператором электронной площадки, оператором специализированной электронной площадки осуществляется на электронной площадке, специализированной электронной площадке в форме электронных документов. Правительство Российской Федерации вправе определить типовую форму заявки на участие в электронных процедурах, закрытых электронных процедурах, а также вправе установить требования к содержанию, составу, порядку разработки типовой документации о закупке. Такие типовая заявка, типовая документация обязательны для применения заказчиками и (или) участниками закупки.

Электронные документы участника закупки, заказчика, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки должны быть подписаны усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени соответственно участника закупки, заказчика, оператора электронной площадки, оператора специализированной электронной площадки.

В соответствии с ч. 15 ст. 54.4 Закона о контрактной системе не допускается устанавливать иные требования к оформлению заявки, не предусмотренные настоящей статьей, а также ч.ч. 5 и 6 ст. 24.1 настоящего Федерального закона.

Конкурсной документацией предусмотрены следующие положения:

"Для подтверждения наличия у участника закупки исполненных контрактов (договоров) по субфактору Х3.1 "Государственные/муниципальные контракты" фактора "Имидж" в составе второй части заявки на участие в конкурсе также необходимо предоставить реестр исполненных контрактов (договоров), который в обязательном порядке должен содержать следующую информацию: сведения о номерах, датах заключения и предметах контрактов (договоров), а также следующую информацию о таких контрактах (договорах): сведения о наименованиях заказчиков и их идентификационных номерах налогоплательщиков; сведения о периоде исполнения всех обязательств по контракту (договору); сведения о наименовании исполнителя (с учетом правопреемственности); сведения о ценах контрактов (договоров) в российских рублях; сведения о дате начала исполнения контракта (договора); сведения о номерах записей исполненных контрактов (договоров) из реестра контрактов (при наличии). Реестр исполненных контрактов (договоров) должен быть оформлен в виде таблицы, содержащей все сведения в соответствии с настоящим абзацем конкурсной документации.

В реестре должны содержаться сведения по всем представленным в составе заявки контрактам (договорам) в рамках субфактора Х3.1. Реестр считается не представленным, если в нём отсутствуют какие-либо сведения, предусмотренные данным абзацем конкурсной документации и/или, отсутствуют сведения о каком-либо контракте (договоре), представленном в составе заявки в рамках субфактора Х3.1. В случае, если в реестре по какому-либо контракту (договору) указаны сведения, не соответствующие копии представленного в составе заявки такого контракта (договора), такие сведения признаются недостоверными".

Комиссия УФАС констатирует, что для подтверждения у участника закупки исполненных контрактов (договоров) участникам закупки в составе своих заявок необходимо предоставлять реестр исполненных контрактов (договоров), который должен быть оформлен исключительно в виде таблицы и содержать полный перечень поименованных сведений.

По мнению Комиссии УФАС вышеуказанное условие порядка оценки с учетом предмета закупки, не является надлежащим подтверждением отсутствия у участника закупки деловой репутации (опыта), соответствующего объекту Конкурса и ограничивает возможность участника закупки получить максимальное количество баллов по данному показателю, поскольку не позволяет предоставить участникам информацию в иной форме отличной от таблицы. Довод жалобы признается обоснованным.

К аналогичному выводу, Комиссия УФАС пришла в отношении других положений порядка оценки показателя "Деловая репутация участника конкурса", указанных в доводах жалобы Заявителя.

Таким образом, действия Заказчика, установившего в Конкурсной документации ненадлежащий порядок оценки заявок на участие в Конкурсе по показателю "Деловая репутация участника конкурса", нарушают п. 8 ч. 1 ст. 54.3 (ч. 15 ст. 54.4) Закона о контрактной системе.

Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 8, 24.1, 32, 54.1, 54.3, 54.4, 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Технотек" обоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушения п. 8 ч. 1 ст. 54.3 и ч. 15 ст. 54.4 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику, конкурсной комиссии Уполномоченного органа и оператору электронной площадки обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.