Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 6 декабря 2021 г. N 44-5551/21

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:

при участии представителей:

СПБ ГБПОУ "Охтинский колледж" (далее - Заказчик):;

в отсутствие представителей ООО "Флавия" (далее - Заявитель), уведомленного о заседании Комиссии УФАС;

рассмотрев посредством системы видеоконференцсвязи жалобу Заявителя (вх. N N 37509-ЭП/21 от 30.11.2021) на действия заказчика при определении (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на выполнение работ по дооснасщению комплексными системами обеспечения безопасности Санкт-Петербургского государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения "Охтинский колледж" (извещение N 0372200171121000097) (далее - аукцион), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

Извещение о проведении электронного аукциона размещено 25.11.2021 на Официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0372200171121000097. Начальная (максимальная) цена контракта - 5 627 694,08 рублей.

В жалобе Заявитель указывает на неправомерные действия Заказчика, нарушающие, по мнению Заявителя, требования Закона о контрактной системе, по основаниям, изложенным в жалобе.

Заказчик с доводами жалобы не согласен и считает ее необоснованной.

Информация, изложенная в жалобе, пояснения представителей сторон, представленные документы подтверждают следующие обстоятельства.

Заявитель в доводах жалобы указывает на нарушение правил описания объекта закупки.

1.В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Действующим законодательством о контрактной системе не установлено четких критериев и требований к инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе.

Указывая минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, заказчик тем самым определяет требования к содержанию первых частей заявок. При этом заказчик должен учитывать запрет, установленный п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить первую часть заявки в соответствии с потребностями заказчика.

В целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели заказчик устанавливает в документации о закупке инструкцию по заполнению заявок, в которой целесообразно:

1) указать на раздел и (или) пункт документации о закупке, в котором содержатся показатели, предусмотренные ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках;

2) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя);

3) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений;

4) сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (далее - Стандарты), с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным Стандартами).

При этом заказчикам надлежит учитывать нормы, установленные ч. 2 ст. 64 Закона о контрактной системе, согласно которым документация об электронном аукционе не может содержать требования к оформлению и форме заявки на участие в таком аукционе.

Соблюдение данных требований и запретов направлено на исключение возможности субъективного восприятия требований заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.

Комиссия УФАС также установила, что Инструкция по заполнению заявок участников установленная Заказчиком в Приложении N3 к документации об аукционе (далее-Инструкция) содержит следующий порядок: "Если единица измерения установлена в наименовании показателя, то считать, что значение показателя неизменяемое (данное правило имеет приоритет над остальными)".

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать информацию наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 Закона о контрактной системе.

Согласно п.п. 1 и 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Частью 2 ст. 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Требования к значениям показателей (характеристик) товара также содержатся в Приложении N3 к документации об аукционе.

Так, к товарной позиции "Преобразователь протокола" Заказчиком по показателю "Размер кольцевого буфера событий, количество событий" установлено требование: "не менее 256".

К товарной позиции "Прибор охранно-пожарный" Заказчиком по показателю "Энергонезависимый буфер событий, сообщений" установлено требование: "более 511".

Из пояснений представителя Заказчика следует, что "количество событий", "сообщений" относятся к единицам измерения и для предоставления сведений по вышеуказанным требованиям участникам закупки необходимо воспользоваться ранее отмеченным положением инструкции о неизменности показателя.

Комиссия УФАС не может согласится с данным выводом Заказчика ввиду следующих выявленного обстоятельства:

Приложением N3 документации об аукционе предусмотрено, что участники при заполнении заявок должны руководствоваться, в том числе, ГОСТ 8.417-2002 Государственная система обеспечения единства измерений.

При этом, такие единицы измерения как "количество событий", "сообщений" отсутствуют в данном ГОСТ.

Таким образом, требование Заказчика по показателям "Размер кольцевого буфера событий, количество событий формальдегидов", "Энергонезависимый буфер событий, сообщений" в совокупности с установленной инструкцией отлично от нормативов ГОСТ ГОСТ 8.417-2002, и, следовательно, является нестандартным.

Надлежащее обоснование использования вышеуказанных требований при описании требований к товарам, использующимся при выполнении работ, в документации об аукционе отсутствует, следовательно, в действиях Заказчика усматривается нарушение п. 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе.

2. Согласно ч.ч. 3-6 ст. 65 Закона о контрактной системе любой участник электронного аукциона, зарегистрированный в единой информационной системе и аккредитованный на электронной площадке, вправе направить с использованием программно-аппаратных средств электронной площадки на адрес электронной площадки, на которой планируется проведение такого аукциона, запрос о даче разъяснений положений документации о таком аукционе. При этом участник такого аукциона вправе направить не более чем три запроса о даче разъяснений положений данной документации в отношении одного такого аукциона. В течение одного часа с момента поступления указанного запроса он направляется оператором электронной площадки заказчику.

В течение двух дней с даты поступления от оператора электронной площадки указанного в ч. 3 настоящей статьи запроса заказчик размещает в единой информационной системе разъяснения положений документации об электронном аукционе с указанием предмета запроса, но без указания участника такого аукциона, от которого поступил указанный запрос, при условии, что указанный запрос поступил заказчику не позднее чем за три дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Разъяснения положений документации об электронном аукционе не должны изменять ее суть.

Заказчик по собственной инициативе или в соответствии с поступившим запросом о даче разъяснений положений документации об электронном аукционе вправе принять решение о внесении изменений в документацию о таком аукционе не позднее чем за два дня до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе. Изменение объекта закупки и увеличение размера обеспечения данных заявок не допускаются. В течение одного дня с даты принятия указанного решения изменения, внесенные в документацию о таком аукционе, размещаются заказчиком в единой информационной системе. При этом срок подачи заявок на участие в таком аукционе должен быть продлен так, чтобы с даты размещения изменений до даты окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе этот срок составлял не менее чем пятнадцать дней или, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает три миллиона рублей, не менее чем семь дней.

В ходе заседания Комиссии УФАС установлено, что Заказчиком в ЕИС 29.11.2021 г. опубликовано разъяснение положений документации об электронном аукционе от 29.11.2021 NРД2 следующего содержания:

"Сведения о предмете запроса

Дата направления запроса

26.11.2021 14:37:43 (MSK+00:00)

Тема запроса

запрос разъяснений

Текст запроса

Уважаемый Заказчик, Документация содержит ряд положений, интерпретация которых вызывает затруднения, в связи с чем просим разъяснить следующее: (вопросы во вложении)

Уважаемый Заказчик, Документация содержит ряд положений, интерпретация которых вызывает затруднения, в связи с чем просим разъяснить следующее.

1. Согласно Инструкции:

"4. Любой показатель "интервал", является неизменным значением (данное правило имеет приоритет над остальными)"

Не вполне понятно, как трактовать слово "показатель", поскольку требования Заказчика состоят из двух колонок "Наименование показателя товара (требуемый параметр)" и "Требуемое значение показателя, установленное заказчиком".

Вопрос 1.

Верно ли понимает Участник, что наличие слова "интервал" в любой из вышеупомянутых колонок, является указанием на неизменность такого показателя?

Ответ: да.

2. Согласно Инструкции:

"40. Если в требованиях Заказчика имеется слово "диапазон" УЗ должен обязательно включить крайние значения показателей (правило распространяется только на крайние значения диапазонных показателей)"

Требования Заказчика состоят из двух колонок "Наименование показателя товара (требуемый параметр)" и "Требуемое значение показателя, установленное заказчиком".

Вопрос 2.

Относится ли фраза "в требованиях Заказчика" из п.40 Инструкции к обеим колонкам (Наименование показателя и Требуемое значение)?

Если нет, то просим пояснить - к какой колонке относится фраза "в требованиях Заказчика". Согласно п.2 ч.1 ст.64 44-ФЗ, Инструкция должна однозначным образом описывать представление каждого из показателей.

Ответ: к обоим.

3. Согласно Инструкции:

"9. Включение крайних значений числовых показателей диапазонов не предписывает их превышение"

Данное правило допускает двоякую трактовку, а именно:

1) Включение крайних значений НЕ обязывает Участника превышать их (то есть Участник может превысить такие значения, но не обязан);

2) Включение крайних значений ОБЯЗЫВАЕТ Участника НЕ превышать их (то есть Участник должен указать крайние значения и не имеет права превышать их).

Вопрос 3.

Какая из вышеуказанных интерпретаций является верной?

Если обе интерпретации неверны, просим разъяснить положения п.9 Инструкции однозначным образом.

Ответ: Участник должен указать крайние значения и не имеет права превышать их

4. Согласно Инструкции:

"12. Символ "кавычки " " " может использоваться в любом столбце таблицы."

Однако данное правило не описывает представление каких-либо значений показателей.

При этом присутствует правило

"20. Если наименование товара (материала) заключено в " ", " ", то все показатели для данного товара (материала) являются неизменяемыми (данное правило имеет приоритет над остальными)"

Ну а если кавычки находятся в "любом столбце", кроме наименования показателя, то что?

Вопрос 4.

Как следует трактовать наличие кавычек в столбцах "Наименование показателя товара" и\или "Требуемое значение показателя"?

Ответ: как знаки препинания.

5. По показателю 365 установлено требование к значению "1-3 (дБ) 50%". В данном случае присутствует две единицы измерения (в случае, если Заказчик трактует %, как ед.изм), одна из которых заключена в круглые скобки.

Вопрос 5.

Верно ли понимает Участник, что значение показателя 365 представляется согласно п.58 Инструкции?

Ответ: значение неизменяемое

6. Согласно Инструкции:

"16. Понятие "обобщающее слово" распространяется как на столбцы с наименованием показателя, так и с любыми типами значений показателей, за исключением, предлагаемых участником и характеристики грузоподъемности"

В Инструкции отсутствует формализация понятия "обобщающее слово", таким образом под ним может пониматься любое слово на произвольный выбор Заказчика. Согласно п.2 ч.1 ст.64 44-ФЗ, Инструкция по заполнению должна однозначным образом описывать требования к показателям, в противном случае такая Инструкция создает ограничение допуска Участников.

Вопрос 6.1

Какие слова считать "обобщающими" в рамках требований к товарам?

Вопрос 6.2

Каков смысл фразы "с любыми типами значений показателей, за исключением, предлагаемых участником и характеристики грузоподъемности"?

В русском языке так не пишут. Разъясните.

Ответ: обобщающие любые слова в наименовании показателя.

7. Согласно Инструкции:

"69. Значения показателей, содержащие фразу "в диапазоне" являются неизменными показателями и должны указываться участником в неизменном виде, включая уточняющие слова, союзы, знаки, символы (данное правило имеет приоритет над остальными)"

Вопрос 7.1

Верно ли понимает Участник, что под значениями показателей подразумевается исключительно колонка "Требуемое значение показателя, установленное заказчиком"?

Вопрос 7.2

Верно ли понимает Участник, что наличие фразы "в диапазоне" в колонке "Наименование показателя товара (требуемый параметр)" НЕ БУДЕТ свидетельствовать о неизменности такого показателя?

Ответ: исключительно колонка "Требуемое значение показателя, установленное заказчиком"

8. Согласно Инструкции:

"26. Числовые значения показателей (параметров) плотности и расхода (включая минимальный и максимальный) любых типов материалов (товаров) должны указываться участником закупки в виде диапазонного значения.. "

"46. Понятие "крайние значения" распространяется на числовые значения показателей"

Вопрос 8.

Верно ли понимает Участник, что под "числовыми" значениями подразумеваются исключительно значения, выраженные с помощью чисел (а не с помощью слов числительных)?

Ответ: верно.

9. Согласно Инструкции:

"31. Характеристики материала (товара), являющиеся однородными и определяющие многообразие вариантов исполнения материала, имеющие обобщающее слово или фразу после которого (ой) стоит знак двоеточие, и при этом разделенные между собой точкой с запятой и\или иным знаком, обозначающим перечисление, - участником данные характеристики должны быть конкретизированы, т.е. должен быть указан один конкретный вариант исполнения материала, при этом исключается возможность участника предложить одновременно два или все возможные варианты исполнения данного товара.

В Инструкции отсутствуют определения понятий "однородные характеристики", "обобщающее слово", "обобщающая фраза", таким образом Заказчик произвольно может "назначать" любое слово\фразу таковым на стадии рассмотрения Первых частей заявок.

Вопрос 9.1

Какие характеристики материала (товара) следует считать однородными?

Ответ: однородные это схожие по смыслу и означают различные варианты характеристики товара.

Вопрос 9.2

Как Участник должен отличить "обобщающую фразу" от прочих "фраз"?

Ответ: смотрим ответ на вопрос 6.

10. Согласно Инструкции:

"45. Значения показателей "угла обзора", "дальности" и "объема" являются неизменными показателями и должны указываться участником в неизменном виде, включая уточняющие слова, союзы, знаки, символы (данное правило имеет приоритет над остальными)"

Вопрос 10.1

Верно ли понимает Участник, что подразумевается не только буквальное вхождение слов или фраз "угла обзора", "дальности" и "объема", но и все словоформы "угла обзора", "дальности" и "объема"?

Вопрос 10.2

Являются ли показатели под номерами 10, 358, 316, 392 - неизменными согласно п.45 Инструкции?

Ответ: верно.

11. Согласно Инструкции:

"71. Комбинация слов и знака "должна быть:", "должен быть:" означает неизменность значения показателя, содержащего её.. "

Данное правило можно трактовать двояко:

- неизменный показатель, в значении которого есть означенная фраза;

- неизменный показатель, если в рамках такого показателя (в любом месте) есть означенная фраза ("должна быть:", "должен быть:")

Вопрос 11.1

Верно ли понимает Участник, что подразумевается исключительно наличие "должна быть:" или "должен быть:" в колонке "Требуемое значение показателя, установленное заказчиком"?

Вопрос 11.2

Верно ли понимает Участник, что наличие "должна быть:" или "должен быть:" в колонке "Наименование показателя товара (требуемый параметр)" НЕ БУДЕТ указывать на неизменность такого показателя?

Ответ: в любом месте.

12. Наименование позиции 2 "Батарея аккумуляторная тип 1" указано курсивом.

Вопрос 12.1

Влияет ли формат текста на порядок указания значений показателей?

Вопрос 12.1

Какое значение имеет указание наименования товара курсивом?

Ответ: никакое.

13. Согласно п.57 Инструкции по заполнению:

"Если единица измерения установлена в наименовании показателя, то считать, что значение показателя неизменяемое (данное правило имеет приоритет над остальными)"

Вопрос 13.1

Считает ли Заказчик единицей измерения понятие "штука" (шт)?

Вопрос 13.2

Считает ли Заказчик единицей измерения понятия "событий", "сообщений" (показатель 384)?

По показателю 279 установлено наименование "Время срабатывания при скорости повышения температуры 20 °С/мин требуется:", в котором присутствует единица измерения, но это не единица измерения значения показателя, которое измеряется в секундах.

Вопрос 13.3

Применяется ли данное правило в случае наличия в наименовании показателя вообще любой единицы измерения (а не только единицы измерения значения такого показателя)?

Ответ: любая единица измерения.

14. В отношении показателя 318 "Световая индикация на лицевой панели" установлено требование к значению "3 светодиодных индикатора (работа, RS- 485 и ДПЛС)".

Согласно Инструкции:

"В случае если параметры перечислены через знак запятая, то необходимо выбрать один вариант из предложенных Заказчиком".

"61. При одновременном использовании слов и\или символов и\или уточняющих слов и\или союзов и\или знаков, означающих перечисление и выбор - необходимо выбрать вариант, разделенный с помощью слов и\или символов и\или уточняющих слов и\или союзов и\или знаков "означающих выбор (",", "или", "либо", "\") до "означающих перечисление (";", "и", "/") и после "означающих перечисление (";", "и", "/")"

Но при этом в требовании к значению явным образом указано - "3 светодиодных индикатора"

Вопрос 14

Должен ли Участник осуществить выбор между значениями "работа" и "RS- 485", указав при этом значение "ДПЛС" в неизменном виде по показателю 318?

Ответ: в данном случае здесь просто идет уточнение, оставляем без изменения.

Отсутствие ответов по существу может привести к подаче Жалобы на Документацию.".

Представленный Заказчиком ответ на запрос разъяснений положений документации в рассматриваемой выше части не дает конкретного пояснения на заданные участником закупки вопросы.

На основании изложенного, Комиссия УФАС приходит к выводу о том, что в действиях Заказчика усматривается нарушение ч.4 ст. 65 Закона о контрактной системе, выразившееся в размещении ответа на запрос участника закупки, который не разъясняет положения документации.

Комиссией УФАС на основании п. 3.35 Административного регламента принято решение обязательное для исполнения предписание об устранении выявленного нарушения законодательства о контрактной системе не выдавать в связи с отсутствием доказательств того, что выявленное нарушение повлияло на результаты закупки.

Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 8, 59, 64, 66, 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Флавия" обоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушения п. 2 ч. 1 ст. 33, ч.4 ст. 65 Закона о контрактной системе.

3. Обязательное для исполнения предписание об устранении выявленных нарушений законодательства о контрактной системе не выдавать в связи с отсутствием доказательств того, что выявленные нарушения повлияли на результаты закупки.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.