Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю от 29 декабря 2021 г. N 082/06/106-2044/2021

Комиссия по контролю в сфере закупок товаров, работ, услуг Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Крым и городу Севастополю (Крымское УФАС России) (далее - Комиссия) в составе:

председатель Комиссии - начальник отдела контроля закупок Крымского УФАС России Р.С. Айвазян,

члены Комиссии:

заместитель начальника отдела контроля закупок Крымского УФАС России Т.Д. Аблаева,

главный специалист-эксперт отдела контроля закупок Крымского УФАС России Т.А.Кочетова,

при участии посредством видеоконференц-связи представителей интересов:

- Администрация Красноперекопского района РК (далее - Заказчик) - Захарова Л.Н., Смовж В.А. (по доверенности);

- Государственный комитет конкурентной политики Республики Крым - Хованский И.В. (по доверенности);

- ООО НИИ "Земля и город" (далее - Заявитель) - Бирюкова Е.Ю. (по доверенности),

рассмотрев посредством системы видеоконференц-связи жалобу Заявителя на действия Заказчика при проведении закупки "Выполнение работ по подготовке предложений о внесении изменений в генеральные планы сельских поселений Красноперекопского района Республики Крым для внесения сведений о границах населенных пунктов Красноперекопского района Республики Крым в Единый государ" (извещение N0175200000421000600) (далее - Закупка), в соответствии со статьей 106 Федерального закона от 05.04.2013 N44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) и в результате внеплановой проверки, проведенной в соответствии с частью 15 статьи 99 Закона о контрактной системе, пунктом 3.30 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 19.11.2014 N727/14, (далее - Административный регламент от 19.11.2014 N727/14),

УСТАНОВИЛА:

В Крымское УФАС России поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Закупки.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены действиями Заказчика, утвердившего документацию о Закупке с нарушением требований Закона о контрактной системе.

Представители Заказчика не согласились с доводами Заявителя и сообщили, что при проведении Закупки Заказчик действовал в соответствии с положениями Закона о контрактной системе.

В результате рассмотрения жалобы Заявителя Комиссией установлено следующее.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 54.3 Закона о контрактной системе конкурсная документация наряду с информацией, указанной в извещении о проведении открытого конкурса в электронной форме, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условий контракта в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии

В соответствии с частью 2 статьи 33 Закона о контрактной системе документация о закупке должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

Согласно первому доводу жалобы: "Ошибочное указание на передачу в ЕГРН сведений о границах территориальных зон, так как при разработке проектов ГП и проектов внесения изменений в ГП в ЕГРН передаются сведения о границах населенных пунктов, а не о границах территориальных зон.

В соответствии с пунктом 5.1 статьи 23 ГрК РФ обязательным приложением к ГП являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения ЕГРН.

Сведения о границах территориальных зон на основании пункта 6.1 статьи 30 ГрК РФ является обязательным приложением к документации градостроительного зонирования - правилам землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), разработка которых в предмет закупки не входит.

В пункте 3 части 1 статьи 32 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" также указано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны направлять в орган регистрации прав документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН об установлении или изменении границ территориальных зон - в случае принятия ими решения (акта) об утверждении ПЗЗ либо о внесении изменений в ПЗЗ, если такими изменениями предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента. Иных случаев передачи сведений о границах территориальных зон для внесения в ЕГРН законом не установлено.

Таким образом, передача сведений о границах территориальных зон в ЕГРН после внесения изменений в ГП не осуществляется. Следовательно, указание на внесение в ЕГРН сведений о границах территориальных зон является ошибочным и не соответствует предмету закупки".

В соответствии с пунктом 5.1. статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Согласно статье 23 Градостроительного Кодекса Российской Федерации:

п. 1. Подготовка генерального плана поселения, генерального плана городского округа (далее также - генеральный план) осуществляется применительно ко всей территории такого поселения или такого городского округа.

п.3. Генеральный план содержит:

4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

п.4. Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя:

1) сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов;

п.5. На указанных в пунктах 2-4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются:

3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.

п.7. Материалы по обоснованию генерального плана в текстовой форме содержат:

4) утвержденные документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального значения, объектов регионального значения,их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанных документов территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

5) утвержденные документом территориального планирования муниципального района сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения на территории поселения, входящего в состав муниципального района, объектов местного значения муниципального района, их основные характеристики, местоположение, характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов, реквизиты указанного документа территориального планирования, а также обоснование выбранного варианта размещения данных объектов на основе анализа использования этих территорий, возможных направлений их развития и прогнозируемых ограничений их использования;

7) перечень земельных участков, которые включаются в границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа, или исключаются из их границ, с указанием категорий земель, к которым планируется отнести эти земельные участки, и целей их планируемого использования;

п.8. Материалы по обоснованию генерального плана в виде карт отображают:

4) особые экономические зоны;

5) особо охраняемые природные территории федерального, регионального, местного значения;

6) территории объектов культурного наследия;

7) зоны с особыми условиями использования территорий;

8) территории, подверженные риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

8.1) границы лесничеств;

9) иные объекты, иные территории и (или) зоны, которые оказали влияние на установление функциональных зон и (или) планируемое размещение объектов местного значения поселения, городского округа или объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципального района.

В данном случае объектом закупки является: "Выполнение работ по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план Красноперекопского района Республики Крым для внесения сведений о границах населенных пунктов Красноперекопского района Республики Крым в Единый государственный реестр недвижимости", следовательно, в техническом задании указаны условия которые необходимы для завершения работ предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации и передача в ЕГРН сведений о границах территориальных зон является обязательной.

Согласно доводу жалобы: "Предмет контракта четко не определен, так как имеется указание на выполнение части работ "при необходимости".

Согласно части 1 статьи 766 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) государственный или муниципальный контракт должен содержать условия об объеме и о стоимости подлежащей выполнению работы, сроках ее начала и окончания, размере и порядке финансирования и оплаты работ, способах обеспечения исполнения обязательств сторон.

Таким образом, условие о предмете контракта (в том числе состав и объем работ) является существенным и должно быть согласовано сторонами контракта до его заключения и закреплено в контракте без возможности двоякого толкования. В противном случае контракт может быть признан незаключенным на основании пункта 1 статьи 432 ГК РФ (несогласованность существенного условия контракта).

Кроме того, при формировании начальной максимальной цены контракта (далее - НМЦК) заказчик должен был исходить из определенного состава и объема работ. Также при формировании ценового предложения участникам закупки необходимо обладать точной информацией о том, какие работы и в каком работе будут выполняться в рамках заключаемого по результатам закупки контракта.

Таким образом, недопустимо наличие разночтений в контракте и приложениях к нему относительно предмета контракта, а также указание на выполнение каких-либо работ "при необходимости".

Позиция о необходимости четкого закрепления в контракте и техническом задании состава и объема работ подтверждается решением Ставропольского УФАС России от 22 сентября 2021 г. по делу N 026/06/54.3-2075/2021 (закупка N 0121600017621000033), решением Калининградского УФАС России от 27 марта 2018 г. N КС-71/2018 (закупка N 0335300000218000121), решением Челябинского УФАС России от 08 июля 2016 г. по делу N 508-ж/2016 (закупка N 0169200003616000054).

Таким образом, состав и объем работ должен быть четко закреплен в техническом задании без указания на выполнение части работ "при необходимости".

Согласно пояснениям Заказчика, объектом закупки является: "Выполнение работ по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план Красноперекопского района Республики Крым для внесения сведений о границах населенных пунктов Красноперекопского района Республики Крым в Единый государственный реестр недвижимости", при этом часть работ которые предусмотрены градостроительным кодексом уже выполнены ранее и проведение повторных работ не требуется, соответственно при дополнении генерального плана имеется указание на выполнение части работ "при необходимости".

Заказчик вправе включить в документацию о закупке такие характеристики и требования, которые отвечают его потребностям и необходимы для выполнения соответствующих функций. При этом заказчик вправе в необходимой степени детализировать предмет закупок.

Из системного толкования приведенных норм следует, что на сегодняшний день законодательство в сфере осуществления закупок допускает самостоятельное формирование заказчиком закупки, исходя из потребностей последнего.

В рассматриваемом случае указание Заказчиком на выполнение части работ "при необходимости" обусловлено тем, что часть работ выполнены ранее и проведение повторных работ не требуется, в связи с чем довод Заявителя признается необоснованным.

Согласно доводу жалобы: "Неправомерность указания на выполнение в составе предмета закупки геодезических и кадастровых работ (в пунктах 3.3 и 3.4 технического задания), в том числе подготовку материалов для устранения реестровых ошибок, схем расположения земельных участков на кадастровом плане территории или межевых планов по разделу земельных участков и обеспечение постановки их на кадастровый учет территории, имеющихся планировочных ограничений градостроительного развития".

Указание на выполнение в составе работ кадастровых и геодезических работ является необоснованным, указанные формулировки должны быть исключены из технического задания, так как выполнение кадастровых и геодезических работ в предмет закупки не входит.

Согласно части 4 статьи 1 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 221-ФЗ "О кадастровой деятельности" (далее - Закон N 221-ФЗ) кадастровой деятельностью являются выполнение работ в отношении недвижимого имущества (объектов недвижимости) в соответствии с установленными федеральным законом требованиями, в результате которых обеспечивается подготовка документов, содержащих необходимые для осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества (далее - кадастровый учет) сведения о таком недвижимом имуществе (далее - кадастровые работы), и оказание услуг в установленных федеральным законом случаях.

В соответствии со статьей 36 Закона N 221-ФЗ кадастровые работы выполняются в рамках договора подряда на выполнение кадастровых работ. Результатом кадастровых работ в соответствии со статьей 37 Закона N 221-ФЗ, являются: межевой план, технический план или акт обследования (то есть документы, предоставляемые в орган кадастрового учета для постановки на учет объекта недвижимости, об учете изменений объекта недвижимости, учете части объекта недвижимости или о снятии с учета объекта недвижимости).

Документация закупки не содержит требования о необходимости подготовки межевого плана, технического плана или акта обследования объекта недвижимости. Проекты внесения изменений в ГП в рамках предмета закупки разрабатываются не в отношении объектов недвижимости (земельный участок, здание, сооружение), а в отношении территории сельских поселений Красноперекопского района Республики Крым. Сельские поселения представляют собой муниципальные образования, а не объекты недвижимости.

В соответствии с пунктами 3.2, 3.3 технического задания результатом работ по предмету закупки являются разработанные проекты внесения изменений в ГП. Таким образом, заключаемый по итогам проведения закупки контракт не является контрактом (договором) на выполнение кадастровых работ.

Также следует отметить, что с целью постановки земельных участков (объектов недвижимости) на кадастровый учет, в том числе при их разделе, осуществляется подготовка межевого плана на каждый из участков. Подготовка таких документов, как указано выше в настоящем запросе, относится к кадастровым работам, их выполнение в предмет закупки не входит.

Также заказчиком не было учтено, что, согласно части 1 статьи 35 Закона N 221-ФЗ кадастровые работы могут быть выполнены только кадастровым инженером, являющимся членом саморегулируемой организации кадастровых инженеров. При этом разработку документов территориального планирования кадастровые инженеры не осуществляют. Разработчиками ГП являются специалисты, обладающие необходимой квалификацией в области территориального планирования, а не кадастровые инженеры.

Таким образом, работы по разработке градостроительной документации и кадастровые, работы являются функционально и технологически несвязанными между собой.

Объединения таких работ в составе одной закупки (одного лота) приводит к необоснованному ограничению количества участников конкурса, круг потенциальных участников сужается до тех, кто выполняет и градостроительные работы, и кадастровые. Вместе с тем, градостроительные и кадастровые работы представлены на разных товарных рынках, на каждом из которых имеется круг потенциальных участников торгов, готовых выполнить одни работы и не готов выполнять другие.

Частью 3 статьи 17 Федерального закона от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции" установлен запрет на включение в один лот при проведении закупки функционально и технологически несвязанных работ.

Геодезические работы представляют собой работы по выполнению инженерно-геодезических изысканий. Выполнение таких работ может выполняться с целью создания цифровой картографической основы для разработки ГП, при условии отсутствия иных достаточных топографических материалов. Вместе с тем, в предмет закупки выполнение инженерно-геодезических изысканий не включено. Кроме того, в пункте 2.3 технического задания указано, что в качестве цифровой топографической подосновы используются основа, использованная при разработке действующих ГП, а также иные материалы (при наличии).

Таким образом, указание в техническом задании на выполнение геодезических работ является некорректным и не относится к предмету закупки".

Согласно пояснениям Заказчика, в соответствии с пунктом 5.1. статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации обязательным приложением к генеральному плану являются сведения о границах населенных пунктов (в том числе границах образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа, которые должны содержать графическое описание местоположения границ населенных пунктов, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости. Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ населенных пунктов. Формы графического и текстового описания местоположения границ населенных пунктов, требования к точности определения координат характерных точек границ населенных пунктов, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере ведения Единого государственного реестра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, предоставления сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

Результатом работ, в соответствии с установленными Градостроительным кодексом нормами, по предмету закупки являются разработанные проекты внесения изменений в ГП, с перечнем координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости.

Комиссия отмечает, что законодательство о контрактной системе не регулирует вопросы, связанные с формированием лота. Описание предмета закупки, формирование лотов подлежит оценке с точки зрения обусловленности их потребностями заказчика в каждом конкретном случае.

Ряд ограничений, действующих при организации и проведении торгов, установлен Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), определяющим организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации.

В статье 4 Закона о защите конкуренции указано, что признаки ограничения конкуренции - это сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Из совокупности норм Закона о контрактной системе следует, что описание объекта закупки и предмет контракта определяется Заказчиком самостоятельно, исходя из собственных нужд, то есть обеспеченной за счет средств соответствующего бюджета потребности заказчика в товарах, работах, услугах.

Представитель Заказчика на заседании Комиссии пояснил, что объединение в один лот вышеуказанных работ обусловлено потребностью Заказчика, работы функционально и технологически связаны между собой, формирование вышеуказанного лота основано на принципах эффективности осуществления закупок, экономии бюджетных средств и не противоречит требованиям Закона о контрактной системе.

В силу части 9 статьи 105 Закона о контрактной системе к жалобе прикладываются документы, подтверждающие ее обоснованность.

Между тем, Заявителем в материалы дела не представлено достаточных доказательств, свидетельствующих о необоснованном ограничении числа участников закупок, об ограничении конкуренции, с учетом изложенного, довод жалобы заявителя является необоснованным.

На основании изложенного, руководствуясь частью 15, 22 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом от 19.11.2014 N727/14, Комиссия

РЕШИЛА:

Признать жалобу Заявителя необоснованной.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии Р.С. Айвазян

Члены Комиссии: Т.Д. Аблаева

Т.А.Кочетова