Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 18 января 2022 г. N 44-177/22

Комиссия Санкт-Петербургского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия УФАС) в составе:

рассмотрев посредством системы видеоконференцсвязи жалобу Заявителя (вх. 428-ЭП/22 от 12.01.2022) на действия Заказчика при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на оказание услуг по обеспечению функционирования комплексных систем обеспечения безопасности (извещение номер 0172200004321000253) (далее - аукцион), а также в результате проведения внеплановой проверки на основании п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14 (далее - Административный регламент),

УСТАНОВИЛА:

Извещение о проведении аукциона размещено 29.12.2021 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок www.zakupki.gov.ru, номер извещения 0172200004321000253. Начальная (максимальная) цена контракта - 8 038 629,24 рублей.

В жалобе ООО "Восход Групп" указывает на нарушения Заказчиком требований законодательства о контрактной системе, которые выразились в установлении ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки.

Согласно представленным в порядке ч. 2 ст. 106 Закона о контрактной системе возражениям Заказчик с доводами жалобы не согласен и считает ее необоснованной.

Информация, изложенная в жалобе, пояснения сторон, имеющиеся документы подтверждают следующие обстоятельства.

1. В соответствии со ст. 4 Гражданского кодекса Российской Федерации акты гражданского законодательства не имеют обратной силы и применяются к отношениям, возникшим после введения их в действие.

Действие закона распространяется на отношения, возникшие до введения его в действие, только в случаях, когда это прямо предусмотрено законом.

По отношениям, возникшим до введения в действие акта гражданского законодательства, он применяется к правам и обязанностям, возникшим после введения его в действие. Отношения сторон по договору, заключенному до введения в действие акта гражданского законодательства, регулируются в соответствии со ст. 422 Гражданского кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 59 Закона о контрактной системе под аукционом в электронной форме (электронным аукционом) понимается аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования, проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором.

Частью 2 ст. 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об аукционе должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

В соответствии с ч. 3 ст. 66 Закона о контрактной системе первая часть заявки на участие в электронном аукционе, за исключением случая, предусмотренного частью 3.1 настоящей статьи, должна содержать:

1) согласие участника электронного аукциона на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе и не подлежащих изменению по результатам проведения электронного аукциона (такое согласие дается с применением программно-аппаратных средств электронной площадки);

2) при осуществлении закупки товара, в том числе поставляемого заказчику при выполнении закупаемых работ, оказании закупаемых услуг:

а) наименование страны происхождения товара;

б) конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии). Информация, предусмотренная настоящим подпунктом, включается в заявку на участие в электронном аукционе в случае отсутствия в документации об электронном аукционе указания на товарный знак или в случае, если участник закупки предлагает товар, который обозначен товарным знаком, отличным от товарного знака, указанного в документации об электронном аукционе.

Разделом 18 "Требования к содержанию, составу заявки" документации об аукционе предусмотрены следующие требования к составу первой части заявки:

"18.5. Первая часть заявки должна содержать:

Участник закупки выражает согласие на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги на условиях, предусмотренных документацией об электронном аукционе и не подлежащих изменению по результатам проведения электронного аукциона.

Информация и документы, которые прилагаются участником закупки:

- наименование страны происхождения товара (в соответствии с пп. 2 п. 2 ч. 3 ст. 66 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд");

- конкретные показатели товара, соответствующие значениям, установленным в документации об электронном аукционе, и указание на товарный знак (при наличии)".

В силу п. 1 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать наименование и описание объекта закупки и условия контракта в соответствии со ст. 33 настоящего Федерального закона, в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта, начальных цен единиц товара, работы, услуги.

Согласно п.п. 1 и 2 ч. 1 ст. 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Заказчики обязаны использовать при составлении описания объекта закупки показатели, требования, условные обозначения и терминологию, касающиеся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

Частью 2 ст. 33 Закона о контрактной системе документация о закупке в соответствии с требованиями, указанными в ч. 1 настоящей статьи, должна содержать показатели, позволяющие определить соответствие закупаемых товара, работы, услуги установленным заказчиком требованиям. При этом указываются максимальные и (или) минимальные значения таких показателей, а также значения показателей, которые не могут изменяться.

При формировании технического задания заказчику в рамках закона предоставлены полномочия по самостоятельному определению параметров и характеристик товара, в наибольшей степени удовлетворяющих его потребности. Однако из буквального толкования вышеприведенных положений Закона о контрактной системе следует, что заказчики, осуществляющие закупку по правилам данного Закона, при описании объекта закупки должны таким образом прописать требования к закупаемым товарам, работам, услугам, чтобы, с одной стороны, повысить шансы на приобретение товара именно с такими характеристиками, которые ему необходимы, а с другой стороны, не ограничить количество участников закупки.

Требования к товарам установлены Заказчиком в Приложении N 3 "Требования к поставляемым товарам" к Техническому заданию документации об аукционе.

В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе документация об электронном аукционе наряду с информацией, указанной в извещении о проведении такого аукциона, должна содержать требования к содержанию, составу заявки на участие в таком аукционе в соответствии с ч.ч. 3 - 6 ст. 66 Закона о контрактной системе и инструкцию по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников такого аукциона или ограничение доступа к участию в таком аукционе.

Действующим законодательством о контрактной системе не установлено четких критериев и требований к инструкции по заполнению заявки на участие в аукционе.

Указывая минимальные, максимальные значения показателей товаров, а также значения показателей товаров, которые не могут изменяться, заказчик тем самым определяет требования к содержанию первых частей заявок. При этом заказчик должен учитывать запрет, установленный п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе на установление требований к содержанию заявок, ограничивающих круг участников, а также необходимость разработки инструкции, позволяющей заполнить первую часть заявки в соответствии с потребностями заказчика.

В целях обеспечения возможности участникам закупки надлежащим образом заполнить заявку и указать требуемые показатели заказчик устанавливает в документации о закупке инструкцию по заполнению заявок, в которой целесообразно:

1) указать на раздел и (или) пункт документации о закупке, в котором содержатся показатели, предусмотренные ч. 2 ст. 33 Закона о контрактной системе, в отношении которых участники закупки делают предложение в своих заявках;

2) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены максимальные и (или) минимальные значения, а также порядок их указания участниками закупки в своих заявках (в виде одного значения показателя или диапазона значений показателя);

3) определить, в отношении каких именно показателей заказчиком установлены значения, которые не могут изменяться, и соответственно подлежат указанию участниками закупки в своих заявках без каких-либо изменений;

4) сопоставить требования технических регламентов, стандартов и иных документов, предусмотренных законодательством Российской Федерации о техническом регулировании (далее - Стандарты), с показателями, значения которых подлежат указанию в заявке (в случае установления заказчиком в документации о закупке требования о соответствии таких показателей значениям, установленным Стандартами).

При этом заказчикам надлежит учитывать нормы, установленные ч. 2 ст. 64 Закона о контрактной системе, согласно которым документация об электронном аукционе не может содержать требования к оформлению и форме заявки на участие в таком аукционе.

Соблюдение данных требований и запретов направлено на исключение возможности субъективного восприятия требований заказчика участниками закупки и членами аукционной комиссии.

Инструкция по заполнению первой части установлена Заказчиком в Приложении N 3 "Требования к поставляемым товарам" к Техническому заданию документации об аукционе.

Положениями данной инструкции предусмотрены, в том числе, следующие указания:

"9. Требования к минимальным и максимальным значениям показателей могут быть установлены одним из указанных ниже способов:

1) в виде "диапазон (#значение1, #значение2)", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

2) в виде "диапазон [#значение1, #значение2)", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

3) в виде "диапазон (#значение1, #значение2]", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

4) в виде "диапазон [#значение1, #значение2]", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

5) в виде "в диапазоне (#значение1, #значение2)", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

6) в виде "в диапазоне [#значение1, #значение2)", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

7) в виде "в диапазоне (#значение1, #значение2]", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

8) в виде "в диапазоне [#значение1, #значение2]", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1_

11. Требования к минимальным и максимальным значениям показателей, установленные согласно п.п.9.1-9.8, задают допустимые границы изменения значения показателя - от #значение1 до #значение2, которые следует читать с учетом следующего:

1) числовое значение, указанное после скобки "[" включается в допустимый интервал значений;

2) числовое значение, указанное после скобки "(" не включается в допустимый интервал значений;

3) числовое значение, указанное перед скобкой "]" включается в допустимый интервал значений;

4) числовое значение, указанное перед скобкой ")" не включается в допустимый интервал значений.

21. При установлении требований к минимальным и максимальным значениям показателей согласно п.п.9.1-9.4 настоящей Инструкции, Участнику необходимо указать конкретное значение показателя в виде диапазонного значения, границы которого соответствуют установленным Заказчиком требованиям.

25. При установлении требований к минимальным и максимальным значениям показателей согласно п.п.9.5-9.8 настоящей Инструкции, Участнику необходимо указать единственное конкретное значение показателя, соответствующее установленным Заказчиком требованиям".

При этом иные сочетания и комбинации слов, словосочетаний и знаков обязывают участников закупки предоставить значения показателей в неизменном виде:

"42. Требования к значениям показателей товара с использованием слов, словосочетаний, символов, сочетаний слов и символов, непосредственно не описанных в настоящей Инструкции, являются требованиями к показателям товара, значения которых не могут изменяться".

Вышеуказанные положения инструкции составлены таким образом, что Заказчиком бессистемно и хаотично использованы комбинации, сочетающие в себе слова и знаки "диапазон", "в диапазоне", "[", "]", "(", ")". При этом различные сочетания обязывают участников закупки предоставлять значения тем или иным способом, относят показатели к различным видам, что при значительном объеме описания товаров (861 страница требований), создает избыточную сложность при заполнении первой части заявки и имеет своей целью спровоцировать ошибки участников закупки при формировании заявки.

При установленных обстоятельствах Комиссия УФАС приходит к выводу, что в действиях Заказчика усматривается нарушение п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, выразившееся в утверждении ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки. Данный довод жалобы является обоснованным.

2. В отношении товарной позиции 2 "Извещатель пожарный тип 2" Заказчиком установлено требование "Рабочий диапазон температур: должен быть от -40 до +50 °С".

Согласно положениям инструкции по заполнению первой части заявки:

"9. Требования к минимальным и максимальным значениям показателей могут быть установлены одним из указанных ниже способов:

13) в виде "от #значение1 до #значение2", где #значение1 и #значение2 являются двумя числовыми значениями и #значение2 > #значение1;

22. При установлении требований к минимальным и максимальным значениям показателей согласно п.9.13 настоящей Инструкции, Участнику необходимо указать конкретный показатель товара в виде диапазонного значения, при этом значение нижней границы диапазона должно быть менее #значение1, а значение верхней границы диапазона должно быть более #значение2".

С учетом данных указаний инструкции, значение показателя "Рабочий диапазон температур" должно быть представлено таким образом, что значение нижней границы диапазона должно быть менее требования Заказчика, а значение верхней границы должно его превышать, что фактически изменяет смысл установленного документацией требования (предлогов "от" и "до").

При установленных обстоятельствах Комиссия УФАС приходит к выводу, что в действиях Заказчика усматривается нарушение п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, выразившееся в утверждении ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки. Данный довод жалобы является обоснованным.

3. В отношении товарной позиции 3 "Оповещатель звуковой" Заказчиком установлено требование "Габаритные размеры (ширина х высота х глубина): <150х200х80 мм".

Согласно положениям инструкции по заполнению первой части заявки:

"8. Требования к максимальным значениям показателей могут быть установлены одним из указанных ниже способов:

2) с использованием символов "<", "";

10. Требования к минимальным и (или) максимальным значениям показателей следует читать с учетом следующего:

6) требования к значению показателя товара, установленное со знаком "<" означает "менее" указанного значения;

18. При установлении требований к максимальным значениям показателей согласно п.8.2 настоящей Инструкции, Участнику необходимо указать значение показателя, соответствующее установленным Заказчиком требованиям, при этом устанавливающие требование символы также должны быть представлены в значении показателя перед числовым значением показателя.

38. Требования к геометрическим размерам товара (вида "ширина х длина" или "ширина х длина х высота" и т.п.), установленные согласно п.7.1 или п.7.2 или п.7.3 или п.8.1 или п.8.2 или п.8.3 перед числовыми значениями (например, "менее 200х200х100"), относятся ко всем указанным размерам (длина, ширина, высота, толщина и т.д.)".

Из совокупности данных пунктов инструкции не представляется возможным однозначным образом определить порядок предоставления значения спорного показателя, в части необходимости указания в заявке участника знака "<".

При установленных обстоятельствах Комиссия УФАС приходит к выводу, что в действиях Заказчика усматривается нарушение п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе, выразившееся в утверждении ненадлежащей инструкции по заполнению первой части заявки. Данный довод жалобы является обоснованным.

Комиссия УФАС, руководствуясь ст. 99, 106 Закона о контрактной системе, Административным регламентом,

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Восход Групп" обоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушение п. 2 ч. 1 ст. 64 Закона о контрактной системе.

3. Предписание об устранении выявленного нарушения не выдавать в связи с его выдачей в рамках ранее рассмотренного дела.

4. Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу для рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении в отношении должностного лица Заказчика.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.