Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области от 4 апреля 2022 г. N 047/06/48-753/2022

Комиссия Ленинградского УФАС России по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) в составе:

с участием в заседании представителей по доверенностям:

от Заказчика - Управление делами Правительства Ленинградской области:

от Уполномоченного органа - Комитет государственного заказа Ленинградской области: Базанова Я.И.,

от Заявителя - СЗИУ - Филиал ФГБОУВО РАНХиГС при Президенте РФ:

заседание проводилось посредством системы видеоконференцсвязи в соответствии с письмом ФАС России от 29 мая 2020 г. N МЕ/45732/20 "О рассмотрении жалоб, проведении внеплановых проверок, рассмотрении обращений о включении сведений в отношении участников закупок, поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в реестр недобросовестных поставщиков",

рассмотрев в соответствии с Административным регламентом Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14, п.п. 6.4-6.6. Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом ФАС России от 23.07.2015 N 649/15, жалобу Заявителя и в результате проведения в соответствии с п. 1 ч. 15 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) внеплановой проверки

УСТАНОВИЛА:

В Ленинградское УФАС России поступила жалоба Заявителя (вх. N 3657 от 28.03.2022) на действия субъекта контроля при проведении открытого конкурса в электронной форме на оказание услуг по дополнительному профессиональному образованию по программам повышения квалификации лиц, замещающих государственные должности Ленинградской области, и государственных гражданских служащих Ленинградской области, замещающих должности гражданской службы в органах исполнительной власти Ленинградской области (далее - Конкурс).

Извещение о проведении Конкурса размещено 05.03.2022 на официальном сайте единой информационной системы в сфере закупок в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС).

Начальная (максимальная) цена контракта - 850 000,00 руб.

Как следует из жалобы, Заявитель оспаривает действия конкурсной комиссии Заказчика, выраженные в неприменении собственной шкалы оценки.

Представитель Заказчика, Уполномоченного органа возражал против доводов Заявителя, просил признать жалобу необоснованной.

На момент рассмотрения жалобы контракт Заказчиком не заключен.

Рассмотрев представленные документы, Комиссия пришла к следующим выводам.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

Часть 1 статьи 8 Закона о контрактной системе гласит, Контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

При этом в соответствии с частью 2 указанной статьи Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 24 Закона о контрактной системе заказчики при осуществлении закупок применяют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (далее - конкурентные способы) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентные способы могут быть открытыми и закрытыми. При открытом конкурентном способе информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения об осуществлении закупки. При закрытом конкурентном способе информация о закупке сообщается путем направления приглашений принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) (далее - приглашение) ограниченному кругу лиц, которые способны осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок.

Конкурентными способами определения поставщиков являются, в том числе конкурсы (открытый конкурс в электронной форме (далее - электронный конкурс), закрытый конкурс, закрытый конкурс в электронной форме (далее - закрытый электронный конкурс) (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

В соответствии с частью 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки.

Частью 2 статьи 42 Закона о контрактной системе предусмотрено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать следующие электронные документы:

1) описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона;

2) обоснование начальной (максимальной) цены контракта с указанием информации о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), порядка применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком Российской Федерации и используемого при оплате контракта;

3) требования к содержанию, составу заявки на участие в закупке в соответствии с настоящим Федеральным законом и инструкция по ее заполнению. При этом не допускается установление требований, влекущих за собой ограничение количества участников закупки;

4) порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом;

5) проект контракта;

6) перечень дополнительных требований к извещению об осуществлении закупки, участникам закупок, содержанию заявок на участие в закупках при осуществлении закупок:

а) на оказание услуг специализированного депозитария и доверительного управления средствами пенсионных накоплений, установленных в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 24 июля 2002 года N 111-ФЗ "Об инвестировании средств для финансирования накопительной пенсии в Российской Федерации";

б) на оказание услуг специализированного депозитария, оказываемых уполномоченному федеральному органу, и доверительного управления, установленных в соответствии со статьей 24 Федерального закона от 20 августа 2004 года N 117-ФЗ "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих";

в) на выполнение работ, связанных с осуществлением регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, установленных федеральным законом, регулирующим отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

В силу положений пункта 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки. Допускается использование в описании объекта закупки указания на товарный знак при условии сопровождения такого указания словами "или эквивалент" либо при условии несовместимости товаров, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком, либо при условии закупок запасных частей и расходных материалов к машинам и оборудованию, используемым заказчиком, в соответствии с технической документацией на указанные машины и оборудование.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе заказчик в случаях, предусмотренных настоящим Федеральным законом, при описании объекта закупки должен руководствоваться, в том числе следующими правилами:

использование при составлении описания объекта закупки показателей, требований, условных обозначений и терминологии, касающихся технических характеристик, функциональных характеристик (потребительских свойств) товара, работы, услуги и качественных характеристик объекта закупки, которые предусмотрены техническими регламентами, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, документами, разрабатываемыми и применяемыми в национальной системе стандартизации, принятыми в соответствии с законодательством Российской Федерации о стандартизации, иных требований, связанных с определением соответствия поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги потребностям заказчика. Если заказчиком при составлении описания объекта закупки не используются установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации о техническом регулировании, законодательством Российской Федерации о стандартизации показатели, требования, условные обозначения и терминология, в таком описании должно содержаться обоснование необходимости использования других показателей, требований, условных обозначений и терминологии.

В доводах жалобы Заявитель указывает, что, по его мнению, конкурсная комиссия Заказчика не руководствовалась действующим порядком при оценке заявок участников открытого конкурса в электронной форме по нестоимостному критерию оценки.

Согласно пункту 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Пунктом 3 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе определено, что извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсах в соответствии с настоящим Федеральным законом. Порядок рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе размещается заказчиками в виде электронного документа.

Согласно части 1 статьи 32 Закона о контрактной системе для оценки заявок участников закупки заказчик использует следующие критерии:

1) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В соответствии с частью 8 статьи 32 Закона о контрактной системе порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Постановлением Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление Правительства РФ N 2604).

Пунктом 3 положения об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - Положение), утвержденного Постановлением Правительства РФ N 2604 установлено, что для оценки заявок в соответствии с настоящим Положением применяются следующие критерии оценки:

а) цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги;

б) расходы;

в) характеристики объекта закупки;

г) квалификация участников закупки.

I) Комиссия установила, что Заказчиком в извещении установлен следующий порядок оценки заявок участников открытого конкурса в электронной форме по нестоимостному критерию оценки: "Квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов на праве собственности или ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации", в виде Показателя оценки: "наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта", в виде двух показателей оценки, детализирующие показатель оценки: "признак N 2 (общее количество исполненных участником закупки договоров)" и "признак N 3 (наибольшая цена одного из исполненных участником закупки договоров)".

Комиссия выявила несоответствие установленного Заказчиком критерия оценки, поскольку п. 3 Постановления Правительства РФ N 2604 пунктами А-Г устанавливает единственно возможные критерии, а поскольку Заказчик фактически расширил критерий, соединив его с показателями, в его действиях усматриваются нарушения Закона о контрактной системе.

II) В извещении по детализирующему показателю оценки: "признак N 2 (общее количество исполненных участником закупки договоров)" извещением установлено: "Для детализирующего показателя установлено предельное минимальное значение показателя, = 5 (пять) контрактов/договоров.

Перечень документов, подтверждающих наличие у участника закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта (оказание услуг по повышению квалификации лиц, замещающих государственные должности в субъектах Российской Федерации, и государственных гражданских служащих в субъектах Российской Федерации, замещающих должности гражданской службы в органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, по профилю специальности "Государственное и муниципальное управление"):

1) Исполненный(-ные) контракт(-ы)/договор(-ы). К оценке принимаются: исполненные участником закупки с учетом правопреемства (в случае наличия в заявке подтверждающего документа) гражданско-правовые договоры, в том числе заключенные и исполненные в соответствии с Федеральным законом N44-ФЗ, при исполнении которого(-рых) подрядчиком исполнены требования об уплате неустоек (штрафов, пеней) (в случае начисления неустоек);

2) Акт (акты) приемки поставленного товара, выполненных работ, оказанных услуг, составленные при исполнении такого договора (договоров). При этом, последний акт, составленный при исполнении договора, предусмотренного подпунктом 1 настоящего пункта, должен быть подписан не ранее чем за 5 лет до даты окончания срока подачи заявок;

К оценке принимаются документы в случае их представления в заявке в полном объеме и со всеми приложениями.

Лучшим условием по детализирующим показателям является наибольшее значение".

Таким образом, Управлением установлено, что для подтверждения опыта участника (по данному показателю) аналогичными договорами/контрактам (сопоставимого характера), являются только те, в рамках которых проводилось обучение лиц, замещающих государственные должности в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем наличие опыта образовательных услуг, связанного с предметом контракта, предполагает, что участник закупки ранее мог успешно исполнять контракты сопоставимого характера и объема на по обучению иных государственных служащих.

При этом из извещения следует, что подобные контракты (договоры) к оценки приниматься не будут.

Согласно ст. 10 Федерального закона от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2021) "О системе государственной службы Российской Федерации":

- 1. Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

- 2. Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

- 3. Нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта Российской Федерации - соответствующий субъект Российской Федерации.

Комиссия Ленинградского УФАС России обращает внимание, что извещение не содержит обоснования наличия каких-либо уникальных особенностей при учете договоров/контрактов обучения государственных гражданских служащих и невозможности учета договоров/контрактов обучения федеральных государственных служащих, при том, что наименование трех программы повышения квалификации в Описании объекта закупки:

- "Вопросы функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

- "Вопросы функционирования контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

- "Практика осуществления финансового контроля, аудита и ведомственного контроля в сфере закупок".

Согласно части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Комиссия считает, что установление в извещении требование: "Для детализирующего показателя установлено предельное минимальное значение показателя, = 5 (пять) контрактов/договоров.

Перечень документов, подтверждающих наличие у участника закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта (оказание услуг по повышению квалификации лиц, замещающих государственные должности в субъектах Российской Федерации, и государственных гражданских служащих в субъектах Российской Федерации, замещающих должности гражданской службы в органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, по профилю специальности "Государственное и муниципальное управление"), по сути ограничивает конкуренцию и позволяет не начислять баллы не отменяющая наличия опыта у участников.

III) Согласно материалам дела, а также доводам жалобы Заявитель во второй части заявки загрузил копии контрактов/договоров с приложениями и актами приемки работ в количестве 556 штук, о чем была занесена запись в количественном выражении в ячейке "Опыт участника по оказанию услуг сопоставимого характера и объема". Все копии были подгружены в соответствии с требованиями площадки в должном формате и объеме (о чем свидетельствует личный кабинет Участника). Каждый контракт был расположен в папке с названием, соответствующем критерию.

Вместе с тем из Протокола рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 23.03.2022 NПРОII1 следует, что заявке Заявителя N 111544390 присвоено 0 баллов со следующим обоснованием:

"Показатель оценки:

1.Наличие у участников закупки опыта работы, связанного с предметом контракта

Значимость показателя: 60

Показатель оценки, детализирующий показатель оценки:

1.1. Значимость показателя, детализирующего показатель оценки, процентов: 40

В заявке участник закупки представил документы, подтверждающие наличие опыта оказания услуги, связанного с предметом контракта в неопределенном количестве, которое не позволяет установить максимальное значение показателя, по которым невозможно определить лучшее условие по детализирующему показателю.

Оценка заявки по показателю - 0 баллов.

1.2. Значимость показателя, детализирующего показатель оценки, процентов: 60

В заявке участник закупки представил документы, подтверждающие наличие опыта оказания услуги, связанного с предметом контракта в неопределенном количестве, которое не позволяет установить максимальное значение показателя, содержащееся в заявках и предельное минимальное значение показателя по которым невозможно определить лучшее условие по детализирующему показателю.

Оценка заявки по показателю - 0 баллов".

Согласно ч. 13 ст. 48 Закона о контрактной системе протокол рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в закупке должен содержать в том числе:

2) информацию о принятом решении о признании второй части заявки на участие в закупке соответствующей извещению об осуществлении закупки или об отклонении заявки на участие в закупке с обоснованием такого решения и с указанием положений настоящего Федерального закона, извещения об осуществлении закупки, которым не соответствует такая заявка, положений заявки на участие в закупке, которые не соответствуют настоящему Федеральному закону, извещению об осуществлении закупки.

Поскольку Протокол рассмотрения и оценки вторых частей заявок на участие в открытом конкурсе в электронной форме от 23.03.2022 NПРОII1 подобной информации не содержит, в момент заседания, Комиссия просила пояснить Заказчика подобное применение собственного порядка оценки.

Заказчик пояснил, что ему не удалось просмотреть все файлы Заявителя, поскольку: "объем файлов показался конкурсной комиссии слишком большим".

Из письменных пояснений Заказчика следует, что рабочий день каждого члена конкурсной комиссии составляет 8 (восемь) часов, при арифметическом расчете Заказчик посчитал, что для анализа заявки Заявителя ему необходимо 166 часов, что физически было невозможно, кроме того в заявке были предоставлены поврежденные файлы.

Комиссия не может принять подобную позицию Заказчика, с одной стороны, Заказчик самостоятельно разработал порядок оценки и требования к участникам в извещении Конкурса, однако, с другой стороны, получив заявку участника со слишком, по его мнению, большим объемом файлов, фактически конкурсная комиссия Заказчика самоустранилась от надлежащего изучения всей заявки и всех файлов в ней, и посчитав свою работы полностью исполненной, указала, что заявка содержит неопределенное количество файлов и выставив 0 баллов.

Также, в случаях повреждения файлов (если они действительно имели место быть), конкурсная комиссия обязана была указать их четкое количество и по каждому из них обратиться к оператору электронной площадки.

Комиссии Ленинградского УФАС России, в рассматриваемом деле считает, что Заказчик занятым подходом и применением подхода к оценке заявок, проигнорировал суть конкурентного способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в виде конкурса.

Дополнительно, Комиссия отмечает Заказчику, что она не дает оценку правомерности начисления баллов, поскольку это в компетенцию антимонопольного органа не входит, так как проверка их начисления входит в полномочия судебной власти (ч. 6 ст. 106 Закона о контрактной системе).

Вместе с тем, в настоящем деле Комиссия провела проверку соблюдения конкурсной комиссией учреждения установленного ею же порядка оценки заявок в извещении без перехода к самой оценке результатов конкурса и без проверки количества и правомерности присвоения баллов участникам конкурса по итогам рассмотрения представленных ими заявок и документов.

На основании всего изложенного, в действиях Заказчика усматривается нарушение требований п. 4 ч. 2 ст. 42, пп. б, п. 1, ч. 11 ст. 48 Закона о контрактной системе, исходя из чего Комиссия приходит к выводу о необходимости выдачи Заказчику предписания.

На основании изложенного и, руководствуясь частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу СЗИУ - Филиал ФГБОУВО РАНХиГС при Президенте РФ обоснованной;

2. Признать в действиях Заказчика нарушение п. 4 ч. 2 ст. 42, пп. б, п. 1, ч. 11 ст. 48 Закона о контрактной системы;

3. Выдать Заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем отмены всех протоколов, составленных в ходе осуществления закупки, внесения изменений в извещение;

4. Передать уполномоченному должностному лицу Ленинградского УФАС России материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трёх месяцев со дня принятия.