Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 15 ноября 2022 г. N 024/06/104-3037/2021

Комиссия Красноярского УФАС России по контролю в сфере закупок в составе: Председателя Комиссии - А.А. Кирилловой, Врио заместителя руководителя управления - начальника аналитического отдела, начальника контрольного отдела, членов Комиссии - О.П. Чупруновой главного специалиста-эксперта, М.А. Грицай, заместителя начальника отдела (далее - Комиссия), рассмотрев обращение заказчика Департамента муниципального имущества и земельных отношений Администрации города Красноярска (далее - заказчик) с просьбой о внесении сведений об ООО ЧОО "Илир" (ИНН 2463244329) в реестр недобросовестных поставщиков в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта N 10-01/22 от 17.10.2022 на "Оказание услуг по охране зданий, строений и помещений казны города Красноярска и имущества, находящегося в данных объектах", извещение N 0119300019822001017, установила следующее.

В адрес Красноярского УФАС России поступило обращение заказчика - Департамента муниципального имущества и земельных отношений Администрации города Красноярска (далее - заказчик) с просьбой о внесении сведений об ООО ЧОО "Илир" (ИНН 2463244329) в реестр недобросовестных поставщиков в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта N 10-01/22 от 17.10.2022 на "Оказание услуг по охране зданий, строений и помещений казны города Красноярска и имущества, находящегося в данных объектах", извещение N 0119300019822001017.

Из обращения заказчика следует, что между заказчиком и ООО ЧОО "Илир" был заключен контракт, в соответствии с условиями которого, общество обязалось оказать услуги по охране зданий, строений и помещений казны города Красноярска и имущества, находящегося в данных объектах, однако в установленный контрактом срок ООО ЧОО "Илир" не приступило к выполнению обязанностей, в связи с чем заказчик принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта. Указанное обусловило обращение заказчика в Красноярское УФАС России с просьбой о включении сведений об обществе в РНП.

На основании статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) и Постановления Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" обращение заказчика было рассмотрено Комиссией Красноярского УФАС России.

Красноярским УФАС России на адреса электронных почт заказчика и общества было направлено уведомление о проведении внеплановой проверки РНП N 024/06/104-3037/2022, в котором содержалось требование о представлении необходимой информации для рассмотрения обращения по существу, а также сообщалось о месте и времени заседания Комиссии по рассмотрению сведений о недобросовестных поставщиках , уведомление также было размещено в ЕИС.

В указанное в уведомлении о проведении проверки по включению в РНП дату и время представители заказчик и общество обеспечили участие своих представителей, должным образом подтвердивших свои полномочия и личности.

Рассмотрев обращение, представленные материалы, проведя внеплановую проверку, заслушав пояснений лиц, привлеченных к рассмотрению обращения, Комиссия установила следующее.

В связи с возникшей потребностью заказчиком были совершены действия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона на "Оказание услуг по охране зданий, строений и помещений казны города Красноярска и имущества, находящегося в данных объектах", извещение N 0119300019822001017 (далее - электронный аукцион).

По результатам проведения электронного аукциона победителем было признано ООО ЧОО "Илир", с которым заказчиком был заключен контракт на оказание услуг охраны.

В соответствии с пунктом 1.1. контракта Исполнитель обязуется оказывать охранные услуги:

- охрана объектов и (или) имущества (в том числе при его транспортировке), находящихся в собственности, во владении, в пользовании, хозяйственном ведении, оперативном управлении или доверительном управлении, за исключением объектов и (или) имущества, предусмотренных пунктом 7 части 3 статьи 3 Закона РФ от 11.03.1992 N2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в РФ";

- охрана объектов и (или) имущества на объектах с осуществлением работ по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны, перечень видов которых устанавливается Правительством Российской Федерации, и (или) с принятием соответствующих мер реагирования на их сигнальную информацию (далее - услуги) в срок, предусмотренный настоящим контрактом, согласно Спецификации на оказание услуг охраны зданий, строений и помещений казны города Красноярска и имущества, находящегося в данных объектах (Приложение N 1 к Контракту) и Техническому заданию (Приложение N 2 к Контракту), которые являются неотъемлемой частью Контракта, а Заказчик обязуется принять и оплатить оказанные услуги на условиях, предусмотренных контрактом.

Комиссией установлено, что контракт в пункте 2.2.5. содержит возможность расторжения контракта в одностороннем порядке в соответствии со статьей 95 Закона о контрактной системе.

В силу частей 8 и 9 статьи 95 Закона о контрактной системе расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.

Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от исполнения контракта по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации (далее - ГК РФ) для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, если это было предусмотрено контрактом.

В случае принятия заказчиком предусмотренного частью 9 настоящей статьи решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, заключенного по результатам проведения электронных процедур, закрытых электронных процедур:

1) заказчик с использованием единой информационной системы формирует решение об одностороннем отказе от исполнения контракта, подписывает его усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает такое решение в единой информационной системе. В случаях, предусмотренных частью 5 статьи 103 настоящего Федерального закона, такое решение не размещается на официальном сайте;

2) решение об одностороннем отказе от исполнения контракта не позднее одного часа с момента его размещения в единой информационной системе в соответствии с пунктом 1 настоящей части автоматически с использованием единой информационной системы направляется поставщику (подрядчику, исполнителю). Датой поступления поставщику (подрядчику, исполнителю) решения об одностороннем отказе от исполнения контракта считается дата размещения в соответствии с настоящим пунктом такого решения в единой информационной системе в соответствии с часовой зоной, в которой расположен поставщик (подрядчик, исполнитель);

3) поступление решения об одностороннем отказе от исполнения контракта в соответствии с пунктом 2 настоящей части считается надлежащим уведомлением поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

В соответствии с частью 13 статьи 95 Закона о контрактной системе решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через десять дней с даты надлежащего уведомления заказчиком поставщика (подрядчика, исполнителя) об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Исходя из положений статьи 103 Закона о контрактной системе, информация о расторжении контракта с указанием оснований его расторжения направляется заказчиками в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, в течение пяти рабочих дней с даты расторжения контракта, то есть размещается в реестре контрактов, заключенных заказчиками, содержащемся в единой информационной системе.

Неисполнение заказчиком требований части 12.1 статьи 95 Закона о контрактной системе является нарушением порядка расторжения контракта, предусмотренного статьей 95 Закона о контрактной системе.

В связи с неисполнением ООО ЧОО "Илир" своих обязательств по контракту, заказчик, реализуя свое право на односторонний отказ от исполнения контракта, предусмотренное пунктами 2.2.5 контракта, пунктами 8, 9, 12 статьи 95 Закона о контрактной системе, принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Комиссия установила, что при принятии указанного решения заказчиком были осуществлены следующие действия.

- 24.10.2022 - заказчик разместил решение в ЕИС;

- 24.10.2022 - дата надлежащего уведомления общества о принятом решении;

- 03.11.2021 - истек 10-девный срок, в который общество имело возможность устранить нарушения, послужившие основанием принятию решения (учитывая положения статьи 191 ГК РФ);

- 04.11.2022 - с этой даты контракт считается расторгнутым, поскольку решение вступило в законную силу.

- 09.11.2022 заказчиком установлен статус контракта "исполнение прекращено" (то есть заказчик перевел в ЕИС статус контракта в "исполнение прекращено" до даты, с которой контракт фактически является расторгнутым).

Изложенное свидетельствует о соблюдении заказчиком процедуры расторжения контракта в одностороннем порядке.

На заседании Комиссии представителем общества была сообщена информация о том, что обществом было принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта раньше, чем аналогичное решение было принято заказчиком. При этом Комиссия не может принять во внимание данный факт, поскольку, как следует из положений действующего законодательства о контрактной системе, решение об одностороннем отказе от исполнения контракта должно быть размещено в ЕИС и только указанный факт подтверждает его принятие и образует правовые последствия. Каких-либо исключений законодательство о контрактной системе не содержит. Однако указанное действие со стороны исполнителя осуществлено не было, в связи с чем Комиссия не может прийти к выводу, что обществом было принято решение о расторжении контракта.

Вместе с тем при рассмотрении обращения Комиссией учитывался не только порядок принятия заказчиком решения, но и фактические действиях сторон контракта при его исполнении. В этой части Комиссией установлено следующее.

Оказание услуг охранной деятельности регулируются Законом РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N2487-1).

Закон РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" формирует правовую основу частной охранной деятельности в Российской Федерации.

Проанализировав решение заказчика об одностороннем отказе от исполнения контракта Комиссией было установлено, что оно было принято при наличии трех причин, а именно:

- в соответствии с пунктом 2.1.3 контракта исполнитель в течение 1 рабочего дня после заключения контракта направляет в адрес заказчика список сотрудников, на которых возложено непосредственное выполнение обязанностей по охране объектов заказчика, такое требование исполнителем было не исполнено;

- исполнителем не была в срок, предусмотренный контрактом, разработана должностная инструкция (пункт 2.1.6 контракта);

- акты принятия объектов под охрану также не были подписаны исполнителем в срок, установленный контрактом.

Комиссия не установила, что обществом было исполнено требование пункта 2.1.3 контракта и в течение 1 рабочего дня после заключения контракта был направляет в адрес заказчика список сотрудников, на которых возложено непосредственное исполнение обязанностей по охране объектов заказчика. Неисполнение указанного требования может образовывать гражданско-правовую ответственность у общества, но не свидетельствует о его недобросовестности ввиду следующего.

Контракт заключен между сторонами 13.07.2022. При этом согласно его условий, услуги надлежало оказывать только с 01.10.2022.

Таким образом, неисполнение указанного требования контракта, во-первых, не привело к негативным последствиям для заказчика, во-вторых, могло быть исполнено только формально. Поскольку за два с половиной месяца до начала оказания услуг общество объективно не могло обладать достоверной информацией о точном списке сотрудников, на которых будет возложено непосредственное исполнение обязанностей по охране объектов заказчика. Представитель заказчика на заседании Комиссии также отметил, что такое требование могло быть исполнено обществом формально, в последующем список мог быть уточнен.

Однако Комиссия отмечает, что оказание охранных услуг не должно и не может носить формальный характер, любые действия, совершаемые охранной организацией должны совершаться не для формального соблюдения требований контракта, а для обеспечения защиты и безопасности охраняемых имущества и граждан.

К аналогичному выводу можно прийти и в отношении того довода, что общество не составило формальную должностную инструкцию охранника и не представило ее заказчику. При этом общество было лишено возможности составить надлежащую должностную инструкцию в сроки, установленные контрактом, поскольку не получило в сроки, установленные контрактом от заказчика правил внутриобъектового и пропускного режимов.

Так, исполнителем было представлено письмо от 06.09.2022, в котором исполнитель запрашивал у заказчика положение о пропускном внутриобъектовом режимах, поскольку такие требования должны быть прописаны исполнителем в должностной инструкции.

В ответ на указанное письмо заказчик лишь 29.09.2022 направил в адрес исполнителя приказ об утверждении правил пропускного режима. Таким образом, исполнителю был дан один день на разработку должностной инструкции охранника до начала оказания услуг. Кроме того, исполнитель был лишен возможности составить ее и представить заказчику за 5 (пять) дней до начала оказания охранных услуг.

При этом согласно пунктам 6,7 статьи 1.1 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1: внутриобъектовый режим - порядок, устанавливаемый клиентом или заказчиком, не противоречащий законодательству Российской Федерации, доведенный до сведения персонала и посетителей объектов охраны и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, выполняемых лицами, находящимися на объектах охраны, в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка и требованиями пожарной безопасности; пропускной режим - порядок, устанавливаемый клиентом или заказчиком, не противоречащий законодательству Российской Федерации, доведенный до сведения персонала и посетителей объектов охраны и обеспечиваемый совокупностью мероприятий и правил, исключающих возможность бесконтрольного входа (выхода) лиц, въезда (выезда) транспортных средств, вноса (выноса), ввоза (вывоза) имущества на объекты охраны (с объектов охраны).

Основы порядка обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны установлены в статье 12.1 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1, которая, в том числе устанавливает правомочие охранников требовать от персонала и посетителей объектов охраны соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов.

Согласно указанной статье действия частных охранников на объектах охраны должны регламентироваться должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны, которая должна отвечать типовым требованиям, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности. Частные охранники несут обязанность руководствоваться должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны.

Типовые требования к должностной инструкции частного охранника на объекте охраны утверждены Приказом Росгвардии от 19.10.2020 N 419.

Согласно пункту 3 указанных типовых требований "Должностная инструкция подлежит согласованию клиентом либо заказчиком или их уполномоченным представителем путем проставления слова "СОГЛАСОВАНО", указания должности лица, его личной подписи, расшифровки подписи (инициалы, фамилия) и даты согласования.

Согласованная должностная инструкция утверждается руководителем либо уполномоченным представителем частной охранной организации путем проставления слова "УТВЕРЖДАЮ", указания должности лица, его личной подписи, расшифровки подписи (инициалы, фамилия) и даты утверждения".

В соответствии с пунктом 6 указанных типовых требований "Согласованная клиентом либо заказчиком или их уполномоченным представителем должностная инструкция вступает в силу с момента ее утверждения руководителем либо уполномоченным представителем частной охранной организации и действует в период исполнения договора на оказание охранных услуг либо до ее замены новой редакцией должностной инструкции".

Часть 7 указанных типовых требований предусмотрено, что "Согласованная и утвержденная должностная инструкция доводится до сведения частных охранников, обеспечивающих внутриобъектовый и пропускной режимы в пределах объекта охраны, о чем делается соответствующая отметка в листе ознакомления".

Согласно пункту 10.5 указанных типовых требований должностная инструкция частного охранника должна содержать установленные клиентом или заказчиком правила соблюдения персоналом и посетителями объекта охраны внутриобъектового и пропускного режимов.

Таким образом, должностная инструкция вступает в силу с момента ее утверждения руководителем охранной организации и только после согласования такой инструкции заказчиком.

Ввиду изложенного общество имело основания добросовестно полагать, что его работники (частные охранники) неправомочны требовать от посетителей соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов (что является неотъемлемой составляющей охранных услуг) до момента их ознакомления с вступившей в законную силу должностной инструкции (то есть согласованной заказчиком и утвержденной руководителем общества).

При этом согласно положениям Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1, организация, осуществляющая оказание частных охранных услуг, обязана за 12 часов до начала оказания услуг проинформировать контрольно-надзорный орган с предоставлением копии утвержденной должностной инструкцией.

Таким образом, непредставление указанных сведений лишает не только возможности общество разработать должностную инструкцию, согласовать ее с заказчиком и утвердить, но представить ее в контрольно-надзорный орган. При этом в случае выявления контрольно-надзорным органом факта осуществления услуг без утверждённой должностной инструкции, а также отсутствия уведомления контрольно-надзорного органа, влечет для общества, должностного лица общества привлечение к административной ответственности.

Кроме того, оказание услуг частным охранником в соответствии с ненадлежащей инструкцией может привести к негативным последствиям, угрозе безопасности и к уголовной ответственности, как и должностного лица исполнителя, так и должностного лица заказчика.

Также из пояснений представителя ООО ЧОО "Илир" следует, что для разработки указанной инструкции необходимо личное обследование объекта с целью выявления его особенностей, таких как входы, выходы и другие конструктивные особенности.

ООО ЧОО "Илир" осуществляло выезды на объект с целью его исследования, однако, представитель заказчика своего присутствия и допуска исполнителя на территорию всех объектов не обеспечил.

На рассмотрении Комиссии представитель заказчика данный факт не отрицал, указав, что контрактом не предусмотрена обязанность заказчика осуществлять допуск исполнителя на объект с целью исследования его конструктивных особенностей.

При этом ООО ЧОО "Илир" указывал на то, что без выявления таких особенностей невозможна разработка актуальной должностной инструкции, которая будет отвечать всем требованиям и особенностям объекта и должным образом служить инструментом, обеспечивающим безопасность. При этом о невозможности попасть на объект со стороны общества в адрес заказчика была направлена претензия N 939 от 21.09.2022.

Таким образом, общество своими действиями пыталось выявить конструктивные особенности объектов, для дальнейшего утверждения надлежащим образом должностной инструкции.

Изложенное свидетельствует, что общество, не исполняя рассматриваемые обязанности по контракту (предоставить формально составленную должностную инструкцию), осуществляло данное не ввиду своей недобросовестности, а в целях соблюдения интересов заказчика, обеспечения безопасности граждан и обеспечения качественного оказания услуг охраны.

При этом Комиссия еще раз отмечает, что исполнитель ввиду действий заказчика был лишен возможности своевременной подготовки надлежащей должностной инструкции.

Указанные выше обстоятельства припасовали принятию обществом от заказчика по актам объектов под охрану.

В соответствии с пунктом 15 Правил ведения РНП, утвержденных Постановлением Правительства от 30.06.2021 N1078 (далее - правила), орган контроля принимает решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) (если основанием для направления обращения является расторжение контракта в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) условий контракта) в реестр, если в результате проведения проверок, предусмотренных подпунктом "а" пункта 13 указанных Правил:

а) выявлены нарушения заказчиком законодательных требований к порядку принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта, направления его поставщику (подрядчику, исполнителю) и размещения в единой информационной системе;

в) поставщиком (подрядчиком, исполнителем) представлены информация и документы, подтверждающие, принятие им мер для надлежащего исполнения условий контракта.

Вместе с тем Комиссия, что следует из вышеизложенного, установила, что общество принимало меры для исполнения условий контракта (запрашивало документы, необходимые для оказания услуг, осуществляло выезды на объекты с целью выявления индивидуальных особенностей охраняемых объектов, запрашивало у заказчика необходимые документы). Как следствие Комиссия не установила в действиях общества признаков намеренного уклонения от исполнения обязательств по контракту, а также признаков недобросовестности.

Проанализировав совокупность сведений и документов, представленных заказчиком и обществом в адрес Красноярского УФАС России, Комиссия не установила оснований для включения сведений об ООО ЧОО "Илир" в реестр недобросовестных поставщиков в соответствии с положениями Закона о контрактной системе в связи с отсутствием в действиях ООО ЧОО "Илир" признаков недобросовестного поведения при исполнении контракта.

Комиссия отмечает, что не делает выводов, что заказчиком принято неправомерное решение, а приходит лишь к выводу о том, что не имеет доказательств, свидетельствующих о том, что общество должно быть подвержено такой санкции, как включение в РНП. За просрочку исполнения обязательств, за неисполнение обязательств в строгом соответствии с контрактом предусмотрена собственная мера ответственности, имеющие гражданско-правой характер (взыскание пеней, штрафов, убытков и пр.). При этом такая мера ответственности, как включение в РНП предусмотрена только за недобросовестность поведения, чего Комиссией установлено не было.

На основании вышеизложенного, руководствуясь статьей 104 Закона о контрактной системе, Правил ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.06.2021 N 1078 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)", Комиссия Красноярского УФАС России решила отказать во включении сведений об ООО ЧОО "Илир"" в реестр недобросовестных поставщиков.

Настоящее решение может быть обжаловано в арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.

Председатель Комиссии	А.А. Кириллова
Члены Комиссии	О.П. Чупрунова
	М.А. Грицай