Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Омской области от 22 ноября 2022 г. N 055/06/31-952/2022

Комиссия Омского УФАС России по контролю в сфере закупок на территории Омской области (далее - Комиссия) в составе:

____..

____..

рассмотрев жалобу индивидуального предпринимателя Снегирёва Александра Юрьевича (далее - заявитель, предприниматель, ИП Снегирёв А.Ю.) на действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Омской области (далее - заказчик), при осуществлении закупки в форме электронного аукциона "Оказание услуг по обслуживанию здания и прилегающей территории" (извещение N 0152100000422000023 (далее - электронный аукцион, аукцион),

в отсутствие представителя заявителя, надлежащим образом уведомленного о времени и месте рассмотрения жалобы;

при участии посредством видео-конференц-связи представителя заказчика - _______.

У С Т А Н О В И Л А:

1. В Омское УФАС России поступила (вх. N 11278-ЭП/22 от 15.11.2022) жалоба заявителя на положения извещения об осуществлении закупки, нарушающие, по его мнению, требования Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон о контрактной системе).

Из материалов электронного аукциона следует, что 08.11.2022 на официальном сайте единой информационной системы в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" www.zakupki.gov.ru (далее - официальный сайт ЕИС) заказчиком было размещено извещение N 0152100000422000023 об осуществлении закупки в форме электронного аукциона с начальной (максимальной) ценой контракта 1295949,96 руб.

16.11.2022 размещен протокол подачи ценовых предложений, согласно которому подано 2 ценовых предложения, наименьшее ценовое предложение сделано участником закупки с идентификационным номером заявки 210, при этом снижение начальной (максимальной) цены контракта составило 4 %.

Из протокола подведения итогов электронного аукциона от 18.11.2022 следует, что в процедуре проведения электронного аукциона приняли участие 2 участника закупки, по результатам рассмотрения заявок на участие в закупке заявка с идентификационным номером 210 признана не соответствующей требованиям, установленным извещением закупки. Победителем электронного аукциона признан участник закупки с идентификационным номером 147 с ценой контракта 1250591,71 руб.

2. В результате рассмотрения жалобы заявителя, представленных материалов и пояснений, проведения в соответствии с частью 15 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссией установлено следующее.

Дословно в жалобе было указано: "В описании объекта закупки, явно выражено, что в один лот объединены различные виды услуг, как подлежащие лицензированию, так и не подлежащие лицензированию. Согласно части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 года N99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", обслуживание иных инженерных систем здания не подлежат лицензированию.

Описание объекта закупки, которое является неотъемлемой частью Извещения, также предусматривает ряд услуг, которые не имеют технологической и функциональной взаимосвязи, которые свидетельствуют о единой сфере применения услуг отсутствует сходная специфика и методы работы. Часть услуг подлежит обслуживанию относительно технической составляющей, а часть услуг, также как уборка прилегающей территории, гардеробное обслуживание, относится к иным сферам обслуживания. Для того чтобы обеспечить конкуренцию и предотвратить злоупотребления со стороны Заказчиков в виде составления лотов под определенного участника, установлено требование о формирование лотов исключительно технологически и взаимосвязанными с предметом закупки товарами, работами услугами. Представляется, что этот критерий был выбран законодателем как объективный, обеспечивающий баланс между желаниями и удобством Заказчика и возможностями участников рынка предложить ту или иную услуга. Данные обстоятельства также противоречат нормам федерального законодательства в сфере закупок, а именно ст. 33 ФЗ N44.

Таким образом, объединенные в один лот разных видов, к исполнителям, которые законодательством предъявляются различные требования, в том числе требование о наличии лицензии, приводит или может привести к ограничению доступа к участию в торгах и ограничению конкуренции между участниками торгов, что запрещено ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 года N135-ФЗ "О защите конкуренции".

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 2 Федерального закона о контрактной системе законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (далее - законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок) основывается на положениях Конституции Российской Федерации, Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона и других федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона. Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать настоящему Федеральному закону.

В случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом", Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения, указанные в части 1 статьи 1 настоящего Федерального закона (далее - нормативные правовые акты о контрактной системе в сфере закупок).

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Федерального закона о контрактной системе).

В силу статьи 8 Федерального закона о контрактной системе контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем).

Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок, операторами электронных площадок, операторами специализированных электронных площадок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Таким образом, основной задачей законодательства о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд является обеспечение максимально широкого круга участников закупок и выявление в результате торгов лица, исполнение контракта которым в наибольшей степени будет отвечать целям эффективного использования источников финансирования, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере закупок.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 42 Федерального закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 настоящего Федерального закона.

На основании пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

Материалами дела установлено, что объектом закупки является оказание услуг по обслуживанию здания и прилегающей территории с начальной (максимальной) ценой контракта 1295949,96 руб.

Описание объекта закупки включает "Наименование оказываемых услуг

1. Услуги по обслуживанию зданий:

а) техническое обслуживание строительных конструкций зданий;

б) техническое обслуживание систем теплоснабжения;

в) техническое обслуживание систем горячего и холодного водоснабжения и водоотведения;

г) техническое обслуживание системы электроснабжения;

д) техническое обслуживание системы вентиляции;

е) техническое обслуживание и ремонт оконных блоков;

ж) предоставление услуг плотника;

з) выполнение погрузочно-разгрузочных работ;

и) организация гардеробного обслуживания (январь-апрель, сентябрь-декабрь).

2. Услуги по техническому обслуживанию и ремонту автоматических систем пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре.

3. Услуги по техническому обслуживанию и ремонту системы видеонаблюдения и системы контроля управления доступом (СКУД).

4. Услуги по погрузке и вывозу твердых бытовых отходов.

5. Услуги по техническому обслуживанию и ремонту въездных ворот и шлагбаума".

Фактически указанный перечень включает предоставление:

- услуг, связанных с техническим обслуживанием: инженерных систем зданий (подпункты "а"-"е" пункта 1, пункты 2 и 3), средств, расположенных на прилегающей территории (пункт 5),

- услуг, связанных с обслуживанием здания (подпункт "и" пункта 1),

- услуг, не связанных с обслуживанием здания и прилегающей территории (подпункт "з" пункта 1),

- предоставление коммунальной услуги (пункт 4).

При этом особо следует отметить, что начальная (максимальная) цена контракта (далее НМЦК) была определена в размере 1295949,96 руб., однако из обоснования НМЦК, размещенного в составе извещения, невозможно определить какая доля из указанной суммы приходится именно на техническое обслуживание зданий, сооружений.

На основании пункта 12 части 1 статьи 42 Федерального закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частью 1 статьи 31 настоящего Федерального закона, требования, предъявляемые к участникам закупки в соответствии с частями 2 и 2.1 (при наличии таких требований) статьи 31 настоящего Федерального закона, и исчерпывающий перечень документов, подтверждающих соответствие участника закупки таким требованиям, а также требование, предъявляемое к участникам закупки в соответствии с частью 1.1 статьи 31 настоящего Федерального закона (при наличии такого требования).

Пунктом 1 части 1 статьи 31 Федерального закона о контрактной системе предусмотрено, что при применении конкурентных способов, при осуществлении закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в случаях, предусмотренных пунктами 4, 5, 18, 30, 42, 49, 54 и 59 части 1 статьи 93 настоящего Федерального закона, заказчик устанавливает единое требование к участникам закупки о соответствии требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки.

Согласно части 2 статьи 31 Федерального закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе устанавливать к участникам закупок отдельных видов товаров, работ, услуг, участникам отдельных видов закупок дополнительные требования, в том числе к наличию:

1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;

2) на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;

4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.

Частями 5, 6 и 7 статьи 31 Федерального закона о контрактной системе регламентировано:

информация об установленных требованиях в соответствии с частями 1, 1.1, 2 и 2.1 настоящей статьи указывается заказчиком в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке (в случае, если настоящим Федеральным законом предусмотрена документация о закупке);

заказчики не вправе устанавливать требования к участникам закупок в нарушение требований настоящего Федерального закона;

указанные в настоящей статье требования предъявляются в равной мере ко всем участникам закупок.

Учитывая данные положения, Комиссия отмечает следующее:

2.1. В извещении были установлены, в том числе следующие требования к участникам закупки в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Федерального закона о контрактной системе:

"Наличие лицензии на деятельность по техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений на следующие виды работ: техническое обслуживание и ремонт систем пожаротушения и их элементов, включая проведение пусконаладочных работ; техническое обслуживание и ремонт систем пожарной и охранно-пожарной сигнализации и их элементов, включая проведение пусконаладочных работ; техническое обслуживание и ремонт систем противопожарного водоснабжения и их элементов, включая проведение пусконаладочных работ; техническое обслуживание и ремонт систем оповещения и эвакуации при пожаре и их элементов, включая проведение пусконаладочных работ".

В соответствии с пунктом 15 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежит деятельность по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.

В соответствии с правовой позицией Президиума Верховного Суда РФ (пункт 7 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 28.06.2017), в том случае, если какие-либо работы (услуги) не являются самостоятельным предметом закупки, а входят неотъемлемой частью в комплекс работ (услуг), составляющий предмет контракта, требование о наличии лицензии на выполнение таких работ (оказание услуг) непосредственно у подрядчика (исполнителя) не является обязательным, выполнением таких работ может осуществляться иными лицами, обладающими соответствующей лицензией и привлеченными подрядчиком (исполнителем) к исполнению контракта на основании договора между ними.

Исходя из объекта закупки и предмета проекта государственного контракта (извещение N 0152100000422000023) оказание услуг по обслуживанию здания и прилегающей территории регулируется, в том числе нормами главы 39 "Возмездное оказание услуг" Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 780 Гражданского кодекса Российской Федерации если иное не предусмотрено договором возмездного оказания услуг, исполнитель обязан оказать услуги лично.

Несмотря на то, что объект закупки предполагал оказание в большей части нелицензируемых услуг, а также включал одну лицензируемую услугу (техническое обслуживание и ремонт средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений), извещение и проект государственного контракта не содержали условия о возможности привлечения соисполнителей на осуществление лицензируемого вида деятельности. Доказательств обратного заказчиком не предоставлено.

Учитывая изложенное, Комиссия Омского УФАС России признала жалобу обоснованной, действия заказчика нарушающими часть 2 статьи 8, пункт 1 части 1, части 5 и 6 статьи 31, пункта 1 части 1 статьи 33, пункт 12 части 1 и пункта 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе.

2.2. Пунктом 14 приложения "Дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, участникам отдельных видов закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" к постановлению Правительства РФ от 29.12.2021 N 2571 (ред. От 31.10.2022) "О требованиях к участникам закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений актов Правительства Российской Федерации" установлены дополнительные требования к участникам закупки на работы, услуги по техническому обслуживанию зданий, сооружений, если начальная (максимальная) цена контракта превышает 1 млн. рублей.

Согласно пункту 8 статьи 55.24 Градостроительного кодекса Российской Федерации техническое обслуживание зданий, сооружений, текущий ремонт зданий, сооружений проводятся в целях обеспечения надлежащего технического состояния таких зданий, сооружений. Под надлежащим техническим состоянием зданий, сооружений понимаются поддержание параметров устойчивости, надежности зданий, сооружений, а также исправность строительных конструкций, систем инженерно-технического обеспечения, сетей инженерно-технического обеспечения, их элементов в соответствии с требованиями технических регламентов, проектной документации.

В соответствии с пунктом 21 статьи 2 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" система инженерно-технического обеспечения - одна из систем здания или сооружения, предназначенная для выполнения функций водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, кондиционирования воздуха, газоснабжения, электроснабжения, связи, информатизации, диспетчеризации, мусороудаления, вертикального транспорта (лифты, эскалаторы) или функций обеспечения безопасности.

В пункте 3.8 ГОСТ Р 53195.1-2008 "Безопасность функциональная связанных с безопасностью зданий и сооружений систем. Часть 1. Основные положения" дано понятие "инженерная система (здания или сооружения)" - одна из систем здания или сооружения, предназначенная для жизнеобеспечения (например, система водоснабжения, система канализации, система теплоснабжения, система электроснабжения, система электроосвещения, система вентиляции и др.), выполнения процессов (система технологического оборудования - на объектах производственного назначения), поддержания комфорта (система кондиционирования воздуха, система вертикального транспорта, система тепловоздушных завес и т.п.), энерго- и ресурсосбережения (система учета потребления энергоресурсов, система учета водопотребления, система тепловых насосов, система управления светом и др.), обеспечения безопасности (система пожарной сигнализации, охранной сигнализации, система пожаротушения, дымоудаления, тревожного оповещения, контроля и управления доступом и др.).

Не определяя долю от НМЦК, приходящуюся исключительно на услуги по техническому обслуживанию зданий, сооружений, исходя исключительно из НМЦК в целом (1295949,96 руб.), заказчиком в пункте 3 извещения о проведении электронного аукциона были установлены дополнительные требования к участникам закупки:

"Наличие опыта исполнения участником закупки договора, предусматривающего выполнение работ оказание услуг по техническому обслуживанию зданий, сооружений. Цена выполненных работ оказание услуг по договору должна составлять не менее 20 процентов от начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого по результатам определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Информация и документы, подтверждающие соответствие участников закупки дополнительным требованиям: 1) исполненный договор; 2) акт выполненных работ оказанных услуг, подтверждающий цену выполненных работ оказанных услуг".

В связи с указанным, Комиссия усматривает в действиях заказчика нарушение части 6 статьи 31 Федерального закона о контрактной системе.

2.3. Описанием объекта закупки предусмотрено оказание "Услуги по погрузке и вывозу твердых бытовых отходов".

Правовые основы обращения с отходами производства и потребления определены Федеральным законом от 24.06.1998 N 89-ФЗ (ред. От 14.07.2022) "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон об отходах).

По определению, данному в статье 1 Федерального закона об отходах:

обращение с отходами - деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов;

твердые коммунальные отходы - отходы, образующиеся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами, а также товары, утратившие свои потребительские свойства в процессе их использования физическими лицами в жилых помещениях в целях удовлетворения личных и бытовых нужд. К твердым коммунальным отходам также относятся отходы, образующиеся в процессе деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и подобные по составу отходам, образующимся в жилых помещениях в процессе потребления физическими лицами.

Также к твердым коммунальным отходам в соответствии с письмом Минстроя России от 18.05.2018 N 22270-МП/06 относятся отходы, образующиеся при уборке территории городских и сельских поселений, - например, мусор и смет уличный, мусор и смет от уборки парков, скверов, зон массового отдыха, набережных, пляжей и других объектов благоустройства, отходы от уборки территорий кладбищ, колумбариев, отходы от уборки прибордюрной зоны автомобильных дорог и другие.

Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

I класс - чрезвычайно опасные отходы;

II класс - высокоопасные отходы;

III класс - умеренно опасные отходы;

IV класс - малоопасные отходы;

V класс - практически неопасные отходы.

Вместе с тем описание объекта закупки не позволяет установить:

- к какому классу опасности откосятся отходы, образующиеся у заказчика (в случае, если образующиеся отходя относятся к I - IV классу опасности, то на осуществление деятельности по обращению с отходами необходима соответствующая лицензия*(1)),

- под какой вид деятельности обращения с отходами (сбор, накопление, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, размещение) подпадает требуемая заказчиком услуга (по погрузке и вывозу твердых бытовых отходов).

Указанное свидетельствует о нарушении пункта 1 части 1 статьи 33 Федерального закона о контрактной системе.

Правила обращения с твердыми коммунальными отходами (далее - ТКО) утверждены Постановлением Правительства РФ от 12.11.2016 N 1156 "Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641", в соответствии с которыми потребителем является собственник твердых коммунальных отходов или уполномоченное им лицо, заключившее или обязанное заключить с региональным оператором договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Таким образом, действующее законодательство не запрещает исполнителю по государственному контракту, уполномоченному заказчиком, заключать договоры с региональным оператором на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами.

На основании вышеизложенного, руководствуясь пунктом 1 части 15 статьи 99, частью 8 статьи 106 Федерального закона о контрактной системе, Административным регламентом ФАС России по исполнению государственной функции по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностного лица контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденного приказом ФАС России от 19.11.2014 N 727/14, зарегистрированного в Минюсте России 27.02.2015 N 36262), Комиссия

Р Е Ш И Л А:

1. Признать обоснованной жалобу индивидуального предпринимателя Снегирёва Александра Юрьевича на действия Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Омской области, при осуществлении закупки в форме электронного аукциона "Оказание услуг по обслуживанию здания и прилегающей территории" (извещение N 0152100000422000023.

2. Признать в действиях Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Омской области нарушение требований части 2 статьи 8, пункта 1 части 1, части 5 и части 6 статьи 31, пункта 1 части 1 статьи 33, пункта 12 части 1 и пункта 1 части 2 статьи 42 Федерального закона о контрактной системе.

3. В соответствии с частью 22 статьи 99 Федерального закона о контрактной системе выдать Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека Омской области, оператору электронной площадки АО "Сбербанк-АСТ" предписание об устранении нарушений законодательства о контрактной системе в сфере закупок.

4. По выявленным нарушениям законодательства в сфере закупок передать материалы рассмотрения жалобы должностному лицу Омского УФАС России для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении.

Настоящее решение может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии

Члены Комиссии

-------------------------------------------

*(1) См. постановление Правительства РФ от 26.12.2020 N 2290 (ред. от 13.04.2022) "О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности" (вместе с "Положением о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности")