Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю от 9 января 2023 г. N 024/06/106-3694/2022

Комиссия Красноярского УФАС России по контролю в сфере закупок в составе: Председатель Комиссии - Заместитель руководителя управления - начальник аналитического отдела М.А. Дударева, члены Комиссии по рассмотрению жалобы - начальник отдела А.А. Кириллова, специалист - эксперт Г.Г. Мамедова (далее - Комиссия), рассмотрев жалобу ООО ЧОО "Илир" (далее - податель жалобы) на действия заказчика - ОИЗО Администрации Минусинского района (далее - заказчик), МКУ "Служба заказчика" Минусинского района (далее - уполномоченный орган) при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения электронного аукциона "Услуги по охране объектов недвижимости и имущества, находящихся в собственности муниципального образования Минусинского района Красноярского края" (далее - электронный аукцион), размещенного на электронной площадке АО "Сбербанк-АСТ" (далее - оператор электронной площадки), извещение N 0319300229222000154, установила следующее.

В адрес Красноярского УФАС России поступила жалоба ООО ЧОО "Илир" (далее - податель жалобы) на действия заказчика при проведении электронного аукциона, размещенного на электронной торговой площадке АО "Сбербанк-АСТ" (далее - оператор электронной площадки), номер извещения 0319300229222000154.

Существо жалобы: несоответствие извещения требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе).

Жалоба была подана в Красноярское УФАС России в срок, установленный частью 2 статьи 105 Закона о контрактной системе, соответствовала требованиям части 4 статьи 105 указанного закона, в связи с чем была принята к рассмотрению по существу.

В адреса подателя жалобы, заказчика, уполномоченного органа, оператора электронной площадки было направлено уведомление о содержании жалобы с информацией о месте и времени ее рассмотрения.

В назначенное время в рассмотрении жалобы стороны не приняли участие.

Заказчику было предложено предоставить в адрес Красноярского УФАС России документы и сведения, необходимые для рассмотрения жалобы по существу.

В качестве довода подателем жалобы было указано, что заказчиком при формировании положений извещения был неправомерно, по мнению подателя жалобы, определен срок начала оказания охранных услуг, поскольку он не позволяет осуществить обязательные подготовительные мероприятия к оказанию охранных услуг.

Заказчиком были представлены письменные возражения на доводы жалобы, из которых следует, что извещение о проведении закупки составлено в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.

Рассмотрев существо жалобы, документы и сведения, представленные Комиссии, проведя внеплановую проверку определения поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения конкурса на предмет соответствия требованиям законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, Комиссия установила следующие обстоятельства.

В связи с возникшей у заказчика потребностью были совершены действия по определению поставщика (подрядчика, исполнителя) путем проведения аукциона в электронной форме "Услуги по охране объектов недвижимости и имущества, находящихся в собственности муниципального образования Минусинского района Красноярского края", извещение N 0319300229222000154.

Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе в части планирования закупок товаров, работ, услуг, а также определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются предметом правового регулирования Закона о контрактной системе (пункты 1, 2 части 1 статьи 1).

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе в состав извещения об осуществлении закупки должен быть включен электронный документ "проект контракта".

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки должно содержать, в том числе информацию о сроке исполнения контракта (отдельных этапов исполнения контракта, если проектом контракта предусмотрены такие этапы).

Проанализировав извещение и включенные в его состав электронные документы, Комиссия установила, что заказчиком установлен в проекте контракта следующий срок оказания охранных услуг: с 01.01.2023 года 00 час. 00 мин. по 31.12.2023 года 23 час. 59 мин (8760 часов) (пункт 1.2.).

Таким образом, Комиссия установила, что оказание услуг в соответствии с требованием заказчика должно начинаться с 1 января 2023 года.

Согласно пункту 2.1.3. проекта контракта исполнитель обязан предоставить Заказчику в течение 1 (одного) рабочего дня после заключения настоящего контракта список работников, на которых возложено непосредственное выполнение обязанностей по охране объекта (далее - объект), с указанием сведений по каждому работнику, подтверждающих его право замещать указанную должность и исполнять функциональные обязанности в соответствии с Техническим заданием (далее - Список).

Количество работников в Списке должно обеспечивать оказание услуг в объеме, установленном Техническим заданием, с учетом требований статьи 91 Трудового кодекса Российской Федерации.

В случае внесения изменений в состав работников, осуществляющих охрану объекта, Исполнитель направляет в течение 1 (одного) рабочего дня со дня принятия такого решения Заказчику уточненный Список.

При этом пунктом 2.1.6. проекта контракта также предусмотрено, что исполнитель обязан разработать и утвердить по согласованию с Заказчиком для работников, указанных в Списке, должностную инструкцию частного охранника на объекте не позднее чем за 5 (пять) дней до начала оказания охранных услуг.

Вместе с тем Комиссия также установила, что, учитывая сроки размещения извещения о проведении закупки, подведения итогов определения исполнителя и направления победителю закупки на подпись проекта контракта, положения статей 191-193 ГК РФ, контракт не может быть заключен ранее, чем 09.01.2023. Изложенное лишает исполнителя контракта возможности исполнить нестоимостное обязательство по контракту, установленное пунктом 2.1.6. проекта контракта, в определенные заказчиком сроки (не позднее, чем за 5 (пять) дней до начала оказания охранных услуг), поскольку и сам контракт не будет заключен не позднее, чем за 5 (пять) дней до начала оказания охранных услуг.

Согласно части 11 статьи 34 Закона о контрактной системе Правительство Российской Федерации вправе установить типовые условия контрактов, подлежащие применению заказчиками при осуществлении закупок.

Вместе с тем пунктом 12 статьи 8 Федерального закона от 02.07.2021 N 360-ФЗ установлено, что условия типовых контрактов и типовые условия контрактов, утвержденные до дня вступления в силу указанного Федерального закона, применяются в части, не противоречащей Закону о контрактной системе, до утверждения Правительством РФ в соответствии с частью 11 статьи 34 Закона о контрактной системе типовых условий контрактов.

Комиссия не установила, что в настоящее время в правой природе существует акт, принятый Правительством Российской Федерации об утверждении типовых условий контрактов на оказание охранных услуг. При этом установлено, что типовой контракт на оказание охранных услуг утвержден приказом Росгвардии от 01.06.2020 N 149.

Таким образом, согласно пункту 12 статьи 8 Федерального закона от 02.07.2021 N 360-ФЗ, положения типового контракта на оказание охранных услуг, утвержденные приказом Росгвардии от 01.06.2020 N 149, подлежат применению в части, не противоречащей Закону о контрактной системе.

Проанализировав положения типового контракта на оказание охранных услуг, утвержденного приказом Росгвардии от 01.06.2020 N 149, Комиссия установила, что содержание пункта 2.1.6. проекта контракта определено заказчиком в полном соответствии с требованиями типового контракта и, как следствие, с требованиями законодательства о контрактной системе.

Ввиду изложенного Комиссия приходит к выводу, что установленный заказчиком срок оказания услуг (его начала) нельзя считать надлежащим исполнением требований пункта 8 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе, поскольку в такой срок невозможно приступить к оказанию охранных услуг в связи с необходимостью за 5 дней до такого момента осуществить исполнение иных обязательств по контракту и поскольку течение такого срока начинается до даты заключения контракта.

Кроме того, Комиссия, приходя к указанному выводу, приняла во внимание следующее.

1. Как следует из извещения о проведении закупки, предметом контракта является, в том числе обеспечение исполнителем на объектах заказчика внутриобъектового и пропускного режимов.

Деятельность частных охранных организаций в РФ регулируется Законом РФ от 11.03.1992 N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 2487-1).

Основы порядка обеспечение внутриобъектового и пропускного режимов на объектах охраны установлены в статье 12.1 Закона РФ от 11.03.1992 N 2487-1, которая, в том числе устанавливает правомочие охранников требовать от персонала и посетителей объектов охраны соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов.

При этом согласно указанной статье действия частных охранников на объектах охраны должны регламентироваться должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны, которая должна отвечать типовым требованиям, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере частной охранной деятельности. Частные охранники несут обязанность руководствоваться должностной инструкцией частного охранника на объекте охраны.

Типовые требования к должностной инструкции частного охранника на объекте охраны утверждены Приказом Росгвардии от 19.10.2020 N 419.

Согласно пункту 3 указанных типовых требований "Должностная инструкция подлежит согласованию клиентом либо заказчиком или их уполномоченным представителем путем проставления слова "СОГЛАСОВАНО", указания должности лица, его личной подписи, расшифровки подписи (инициалы, фамилия) и даты согласования.

Согласованная должностная инструкция утверждается руководителем либо уполномоченным представителем частной охранной организации путем проставления слова "УТВЕРЖДАЮ", указания должности лица, его личной подписи, расшифровки подписи (инициалы, фамилия) и даты утверждения".

В соответствии с пунктом 6 указанных типовых требований "Согласованная клиентом либо заказчиком или их уполномоченным представителем должностная инструкция вступает в силу с момента ее утверждения руководителем либо уполномоченным представителем частной охранной организации и действует в период исполнения договора на оказание охранных услуг либо до ее замены новой редакцией должностной инструкции".

Часть 7 указанных типовых требований предусмотрено, что "Согласованная и утвержденная должностная инструкция доводится до сведения частных охранников, обеспечивающих внутриобъектовый и пропускной режимы в пределах объекта охраны, о чем делается соответствующая отметка в листе ознакомления".

Согласно пункту 10.5 указанных типовых требований должностная инструкция частного охранника должна содержать установленные клиентом или заказчиком правила соблюдения персоналом и посетителями объекта охраны внутриобъектового и пропускного режимов.

Таким образом, должностная инструкция вступает в силу с момента ее утверждения руководителем охранной организации и только после согласования такой инструкции заказчиком.

Ввиду изложенного работники (частные охранники) неправомочны требовать от посетителей соблюдения внутриобъектового и пропускного режимов (что является неотъемлемой составляющей охранных услуг) до момента их ознакомления с вступившей в законную силу должностной инструкции (то есть согласованной заказчиком и утвержденной руководителем исполнителя), как следствие до указанного момента исполнитель контракта лишен возможности приступить к оказанию охранных услуг, ввиду невозможности оказывать их надлежащим образом.

2. Закон о контрактной системе прямо устанавливает принципы регулируемого законодательства, которые являются его основой, и каждая из его норм, фактически, корреспондирует к какому-либо из принципов, позволяя обеспечить возможность их соблюдения. При этом согласно статям 6,12 Закона о контрактной системе заказчику, в том числе при определении положений проекта контракта, сроков оказания услуг надлежит руководствоваться принципом результативности и эффективности осуществления закупок. Вместе с тем установленный заказчиком срок начала оказания услуг не отвечает указанному принципу, поскольку заказчику, ввиду вышеизложенного, услуга охраны с 01.01.2023 объективно не сможет быть оказана надлежащим образом.

3. Согласно Постановлению Правительства РФ от 23.06.2011 N 498 организация осуществляющая оказание частных охранных услуг обязана за 12 часов до начала оказания услуг проинформировать об этом контрольно-надзорный орган. Фактически проектом контракта установлено, что услуга подлежит оказанию с 01.01.2023 и, как следствие, подписывая контракт на таких условиях, охранная организация формально должна будет проинформировать контрольно-надзорный орган о начале оказания услуг за 12 часов до указанной даты. Вместе с тем ввиду установленного выше охранная организация лишена возможности исполнить указанное требование виду чего в отношении ее должностного лица могут быть приняты меры административного реагирования с привлечением к административной ответственности по части 4 статьи 20.16 КоАП РФ.

Ввиду изложенного Комиссия признает заказчика нарушившим требования пункта 8 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе, поскольку, как установлено выше, установленный срок начала оказания охранных услуг нельзя считать установленным надлежащим образом.

Комиссия отмечает, что действия заказчика, в которых были выявлены нарушения, содержат признаки состава административного правонарушения, предусмотренного частью 1.4 статьи 7.30 Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Комиссия также отмечает, что, во-первых, до заключения контракта у исполнителя нет обязанности его исполнять, в том числе, поскольку контракт не содержит положений, из которых бы следовала такая возможность; во-вторых, законодательство о контрактной системе не содержит норм, позволяющих прийти к выводу о законности заявленного заказчиком довода.

Комиссия также отмечает, что учитывая значимость объекта закупки, заказчику надлежит принять все зависящие от него меры для недопущения факта отсутствия охраны его объектов и предусмотрительно подходить к определению даты, в которую объявляется публичная процедура на оказание услуг охраны, чтобы избежать ситуаций и нарушений, аналогичных отраженным в настоящем решении.

Кроме того Комиссия отмечает следующее.

Согласно статье 12 Закона N 2487-1, заключение охранными организациями договоров с клиентами на оказание охранных услуг осуществляется в соответствии с положениями статьи 9 Закона N2487-1, при этом к договору прилагаются копии заверенных заказчиком документов, подтверждающих его право владения или пользования имуществом, подлежащим охране, в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При этом в Красноярское УФАС России от Управления Росгвардии по Красноярскому краю поступила информация, из которой следует, что при проведении контрольно-надзорным органом плановых и внеплановых проверок в случае выявления факта отсутствия данных документов, в отношении должностного лица частной охранной организации применяются меры административного реагирования, с привлечением к административной ответственности по части 4 статьи 20.16 КоАП РФ.

Ввиду изложенного в целях предотвращения ситуаций, допускающих отказ исполнителя приступить к услугам охраны (в целях избежать ответственности за оказание услуг на объектах без получения копий правоустанавливающих документов на них), соблюдения прав и интересов организаций, осуществляющих частную охранную деятельность, а главное для недопущения угрозы безопасности лиц, находящихся на объектах охраны, Комиссия считает необходимым рекомендовать субъектам контроля включить в проект контракта положения, из которых бы следовала обязанность заказчика представить охранной организации документы, подтверждающие факт наличия у заказчика вещных прав на объект охраны.

На основании вышеизложенных обстоятельств, в результате рассмотрения жалобы по существу и проведения внеплановой проверки, руководствуясь частями 3, 15, 22 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия Красноярского УФАС России решила:

1. Признать жалобу ООО ЧОО "Илир" обоснованной.

2. Признать заказчика нарушившим требования статьи 42 Закона о контрактной системе.

3. Выдать заказчику предписание об устранении выявленных нарушений путем внесения изменений в извещение о закупке.

4. Аукционной комиссии, заказчику, оператору электронной площадки отменить все протоколы, составленные в ходе проведения электронного аукциона.

5. Продлить срок подачи заявок на участие в электронном аукционе не менее, чем на 3 дня, начиная со дня выставления изменения извещения о закупке в ЕИС.

6. Передать материалы по жалобе и результатам внеплановой проверки уполномоченному должностному лицу Красноярского УФАС России для принятия решения о необходимости привлечения к административной ответственности должностного лица заказчика, ответственного за утверждение извещения.

Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня его принятия.

Председатель Комиссии М.А. Дударева

Члены Комиссии А.А. Кириллова

Г.Г. Мамедова