Решение Федеральной антимонопольной службы от 15 марта 2022 г. N 28/06/105-599/2022

Комиссия Федеральной антимонопольной службы по контролю в сфере закупок (далее - Комиссия) рассмотрев посредством системы видео-конференц-связи жалобу ООО "Группа Компаний "Абак-2000" (далее - Заявитель) на действия Министерства финансов Российской Федерации (далее - Заказчик) при проведении Заказчиком, ООО "РТС-тендер" (далее - Оператор электронной площадки) открытого конкурса в электронной форме на право заключения государственного контракта на выполнение работ по развитию (модернизации) государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" в части создания подсистемы управления государственными программами Российской Федерации, модернизации подсистемы управления национальными проектами и расширения функциональных возможностей подсистемы управления расходами (номер извещения в единой информационной системе в сфере закупок www.zakupki.gov.ru (далее - ЕИС) - 0173100000122000001) (далее - Конкурс), и в результате осуществления внеплановой проверки в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе),

УСТАНОВИЛА:

В Федеральную антимонопольную службу поступила жалоба Заявителя на действия Заказчика при проведении Заказчиком, Оператором электронной площадки Конкурса.

По мнению Заявителя, его права и законные интересы нарушены следующими действиями Заказчика:

1) Заказчиком неправомерно осуществляется Конкурс по ранее выполненным работам на создание подсистемы управления государственными программами (далее - Подсистема ГП), расширение функциональных возможностей подсистемы управления расходами в части создания модуля организации предоставления в электронном виде мер государственной финансовой поддержки юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее - Модуль) и модернизацию подсистемы управления национальными проектами (далее - Подсистема УНП);

2) Заказчиком неправомерно объединены в один объект закупки работы по созданию Подсистемы ГП, Модуля в подсистеме управления расходами и модернизации Подсистемы УНП;

3) Заказчиком установлены в извещении о проведении Конкурса неисполнимые сроки выполнения работ по государственному контракту.

Представители Заказчика на заседании Комиссии не согласились с доводами Заявителя и сообщили, что при проведении Конкурса Заказчик действовал в соответствии с Законом о контрактной системе.

В ходе рассмотрения жалобы Заявителя на действия Заказчика 11.03.2022 Комиссией в целях полного и всестороннего рассмотрения жалобы объявлен перерыв, заседание продолжилось 15.03.2022.

В результате рассмотрения жалобы и осуществления в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона о контрактной системе внеплановой проверки Комиссия установила следующее.

В соответствии с извещением о проведении Конкурса, протоколами, составленными в ходе проведения Конкурса:

1) извещение о проведении Конкурса размещено в ЕИС - 17.02.2022;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) - открытый конкурс в электронной форме;

3) начальная (максимальная) цена контракта (далее - НМЦК) - 773 001 600 рублей;

4) источник финансирования - федеральный бюджет, КБК - 09201063930290019246;

5) дата окончания подачи заявок на участие в Конкурсе - 14.03.2022.

1. По мнению Заявителя, Заказчиком неправомерно осуществляется Конкурс по ранее выполненным работам на создание Подсистемы ГП, расширение функциональных возможностей подсистемы управления расходами в части создания Модуля и модернизацию Подсистемы УНП.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2015 N 658 "О государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет" утверждено положение о государственной интегрированной информационной системе управления общественными финансами "Электронный бюджет", в рамках которого Министерство финансов Российской Федерации обеспечивает создание и развитие системы "Электронный бюджет", в том числе разрабатывает и (или) принимает в пределах своих полномочий нормативные правовые акты, формирует требования к созданию и развитию системы "Электронный бюджет", координирует формирование требований к системе "Электронный бюджет", других федеральных государственных органов в части обеспечения информационного взаимодействия с системой "Электронный бюджет" и обеспечивает разработку и мониторинг исполнения планов мероприятий по ее созданию и развитию.

На заседании Комиссии представители Заказчика пояснили, что Заказчиком разработана дорожная карта, согласно которой во исполнение плана мероприятий по созданию единой площадки предоставления мер государственной поддержки юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам, утвержденного Аппаратом Правительства Российской Федерации N ВС-П13-2070, необходимо до 01.07.2021 реализовать прототип единой площадки в составе государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет".

Кроме того, в рамках исполнения положений постановления Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 N 786 "О системе управления государственными программами Российской Федерации", предусматривающих создание в государственной интегрированной системе "Электронный бюджет" подсистемы управления государственными программами и модернизации подсистемы управления национальными проектами, созданы прототипы для возможности их реализации, начиная с 2022 года.

Также на заседании Комиссии представители Заказчика сообщили, что в связи с тем, что вышеуказанные работы выполнены в качестве прототипов, акты приемки работ, акты ввода объектов в промышленную эксплуатацию отсутствуют, в связи с чем работы по Конкурсу не выполнены.

При этом на заседании Комиссии представитель Заявителя не представил доказательств об обратном, в связи с чем довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

2. Согласно доводу Заявителя, Заказчиком неправомерно объединены в один объект закупки работы по созданию Подсистемы ГП, Модуля в подсистеме управления расходами и модернизации Подсистемы УНП.

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать описание объекта закупки в соответствии со статьей 33 Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 33 Закона о контрактной системе в описании объекта закупки указываются функциональные, технические и качественные характеристики, эксплуатационные характеристики объекта закупки (при необходимости). В описание объекта закупки не должны включаться требования или указания в отношении товарных знаков, знаков обслуживания, фирменных наименований, патентов, полезных моделей, промышленных образцов, наименование страны происхождения товара, требования к товарам, информации, работам, услугам при условии, что такие требования или указания влекут за собой ограничение количества участников закупки.

На заседании Комиссии представитель Заказчика пояснил, что выполнение одновременно вышеуказанных работ связано с потребностью Заказчика.

Кроме того, создаваемые (модернизируемые) Подсистема ГП, Модуль в подсистеме управления расходами и Подсистема УНП являются составными частями единой государственной интегрированной системы "Электронный бюджет", в связи с чем указанные работы технологически неразрывно связанны между собой.

При этом на заседании Комиссии представитель Заявителя не представил доказательств, подтверждающих, что Заказчиком неправомерно объединены в один объект закупки вышеуказанные работы.

Таки образом, довод Заявителя не нашел своего подтверждения.

3. Согласно доводу Заявителя, Заказчиком установлены в извещении о проведении Конкурса неисполнимые сроки выполнения работ.

Частью 1 статьи 34 Закона о контрактной системе установлено, что контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением об осуществлении закупки или приглашением, документацией о закупке, заявкой участника закупки, с которым заключается контракт, за исключением случаев, в которых в соответствии с Законом о контрактной системе извещение об осуществлении закупки или приглашение, документация о закупке, заявка не предусмотрены.

Согласно пункту 8 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию о сроке исполнения контракта (отдельных этапов исполнения контракта, если проектом контракта предусмотрены такие этапы).

В соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 42 Закона о контрактной системе извещение об осуществлении закупки, если иное не предусмотрено Законом о контрактной системе, должно содержать проект контракта.

Согласно извещению о проведении Конкурса срок выполнения работ - с даты подписания государственного контракта по 30.06.2022 года включительно.

Пунктом 4 проекта государственного контракта извещения о проведении Конкурса установлено, что работы выполняются исполнителем с даты подписания Контракта по 30.06.2022 включительно в соответствии с требованиями и сроками, установленными в приложении, в следующем порядке:

- 1 этап выполнения работ - с даты подписания Контракта по 24.04.2022 включительно;

- 2 этап выполнения работ - с 25.04.2022 по 31.05.2022 включительно;

- 3 этап выполнения работ - с 01.06.2022 по 30.06.2022 включительно.

Представитель Заявителя на заседании Комиссии пояснил, что Заказчиком установлены в извещении о проведении Конкурса неисполнимые сроки выполнения работ.

При этом на заседании Комиссии представитель Заказчика пояснил, что установление указанного срока выполнения работ в извещении о проведении Конкурса, проекте государственного контракта обусловлено потребностью Заказчика и не противоречит Закону о контрактной системе.

Вместе с тем на заседании Комиссии представителем Заявителя не представлено доказательств об обратном, в связи с чем Комиссии не представляется возможным прийти к выводу об обоснованности довода.

В ходе проведения внеплановой проверки Комиссией установлено.

4. В соответствии с частью 3 статьи 14 Закона о контрактной системе в целях защиты основ конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства, защиты внутреннего рынка Российской Федерации, развития национальной экономики, поддержки российских товаропроизводителей нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации устанавливаются запрет на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, и ограничения допуска указанных товаров, работ, услуг для целей осуществления закупок.

Согласно пункту 15 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее информацию об условиях, о запретах и об ограничениях допуска товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами, в случае, если такие условия, запреты и ограничения установлены в соответствии со статьей 14 Закона о контрактной системе.

Согласно пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 16.11.2015 N 1236 "Об установлении запрета на допуск программного обеспечения, происходящего из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Постановление N 1236) установлен запрет на допуск программ для электронных вычислительных машин и баз данных, реализуемых независимо от вида договора на материальном носителе и (или) в электронном виде по каналам связи, происходящих из иностранных государств (за исключением программного обеспечения, включенного в единый реестр программ для электронных вычислительных машин и баз данных из государств - членов Евразийского экономического союза, за исключением Российской Федерации (далее - реестр евразийского программного обеспечения), а также исключительных прав на такое программное обеспечение и прав использования такого программного обеспечения (далее - программное обеспечение и (или) права на него), для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Подпунктом "в" пункта 2.1 Постановления N 1236 установлено, что для целей применения пункта 2 Постановления N 1236 под программным обеспечением понимают программное обеспечение и (или) права на него вследствие выполнения работ, оказание услуг, связанных с разработкой, модификацией, модернизацией программного обеспечения, в том числе в составе существующих автоматизированных систем, если такие работы или услуги сопряжены с предоставлением заказчику прав на использование программного обеспечения или расширением ранее предоставленного объема прав.

В соответствии с пунктом 4.3 "Требования к выполнению работ по разработке (развитию) систем (подсистем, компонентов, модулей)" описания объекта закупки извещения о проведении Конкурса в рамках выполнения работ исполнитель должен разработать прикладное программное обеспечение системы (подсистемы, компонента, модуля).

Пунктом 7 описания объекта закупки извещения о проведении Конкурса установлено, что "все исключительные права на доработанное (разработанное) в рамках настоящего контракта прикладное программное обеспечение принадлежат Российской Федерации, от имени которой выступает Министерство финансов Российской Федерации. Исполнитель, при необходимости, в соответствии с пунктом 2 статьи 1298 Гражданского кодекса Российской Федерации обязан путем заключения соответствующих договоров со своими работниками и третьими лицами приобрести все права или обеспечить их приобретение для передачи Российской Федерации без дополнительных расходов со стороны Заказчика".

Согласно пункту 1.8 "Перечень документов-оснований для выполнения работ по Государственному контракту" описания объекта закупки извещения о проведении Конкурса основанием для выполнения работ по государственному контракту является, в том числе Постановление N 1236.

При этом на заседании Комиссии установлено, что извещение о проведении Конкурса не содержит запрет в соответствии с Постановлением N 1236.

На заседании Комиссии представители Заказчика пояснили, что Заказчиком при размещении извещения о проведении Конкурса допущена техническая ошибка, в связи с чем Заказчиком в извещении о проведении Конкурса не установлен запрет в соответствии с Постановлением N 1236.

Таким образом, вышеуказанные действия Заказчика нарушают пункт 15 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе, что содержит признаки административного нарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 1.4 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

5. В силу пункта 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе при осуществлении закупки путем проведения открытых конкурентных способов заказчик формирует с использованием единой информационной системы, подписывает усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, и размещает в единой информационной системе извещение об осуществлении закупки, содержащее критерии оценки заявок на участие в конкурсах, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом о контрактной системе.

Согласно части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе установлено, что порядок оценки заявок участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливаются положением об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 31.12.2021 N 2604 "Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, внесении изменений в пункт 4 постановления Правительства Российской Федерации от 20 декабря 2021 г. N 2369 и признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение).

Согласно пункту 2 Положения "оценка заявок" - действия членов комиссии по осуществлению закупок по присвоению в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, и в соответствии с Положением баллов заявкам (частям заявок) на основании информации и документов участников закупок.

В силу подпункта "г" пункта 3 Приложения для оценки заявок в соответствии с Положением применяется критерий оценки - квалификация участников закупки.

В соответствии с пунктом 8 Положения в случае применения показателей оценки по критериям оценки, предусмотренным, в том числе подпунктом "г" пункта 3 Положения:

а) применяются детализирующие показатели;

б) в отношении каждого детализирующего показателя устанавливается значимость детализирующего показателя. Сумма величин значимости всех применяемых детализирующих показателей по показателю оценки составляет 100 процентов;

в) оценка заявки (части заявки) по показателю оценки определяется путем суммирования среднего количества баллов, присвоенных всеми принимавшими участие в ее рассмотрении и оценке членами комиссии по осуществлению закупок по каждому детализирующему показателю, умноженного на значимость соответствующего детализирующего показателя. При этом среднее количество баллов определяется путем суммирования количества баллов, присвоенных каждым членом комиссии по осуществлению закупок, и последующего деления на количество таких членов.

В силу пункта 24 Положения для оценки заявок по критерию оценки "квалификация участников закупки" может применяться, если иное не предусмотрено Положением, следующий показатель оценки, в том числе наличие у участников закупки опыта поставки товара, выполнения работы, оказания услуги, связанного с предметом контракта, наличие у участников закупки специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

На заседании Комиссии установлено, что порядком оценки заявок участников закупки, установленного в извещении о проведении Конкурса, предусмотрен критерий "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" (далее - Критерий).

Вместе с тем на заседании Комиссии представители Заказчика пояснили, что Заказчиком при размещении извещения о проведении Конкурса допущена техническая ошибка, в связи с чем в порядке оценки заявок участников закупки установлено наименование критерия "Качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки" вместо наименования критерия "Квалификация участников закупки".

Кроме того, согласно порядку оценки заявок участников закупки Критерий содержит детализирующий показатель "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема" (далее - Детализирующий показатель N 1) Критерия, согласно которому под работами сопоставимого характера и объема понимаются работы, на выполнение которых участником заключены контракты (договоры), удовлетворяющие, в том числе следующим требованиям:

"- контракты (договоры) заключены и исполнены участником конкурса в период с 2015 до даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе;

- заключен в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" или Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" в период с 01.01.2017".

При этом в соответствии с подпунктами "г" пункта 28 Положения в случае применения показателя оценки, предусмотренного подпунктом "в" пункта 24 Положения, последний акт, составленный при исполнении договора и предусмотренный абзацем третьим подпункта "в" пункта 28 Положения, должен быть подписан не ранее чем за 5 лет до даты окончания срока подачи заявок.

Таким образом, Комиссия приходит к выводу, что Заказчиком установлены противоречивые требования в части сроков исполнения контрактов (договоров) для подтверждения опыта успешного выполнения работ, а также установлен срок, который не соответствует сроку, предусмотренному подпунктом "г" пункта 28 Положения.

Кроме того, согласно порядку оценки заявок по Детализирующему показателю N 1 Критерия установлено следующее требование: "по контрактам (договорам) с участника конкурса не взыскивалась неустойка (штраф, пени) в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением участником конкурса обязательств, предусмотренных этими контрактами (договорами)".

Вместе с тем Комиссия приходит к выводу, что требование о предоставлении контрактов (договоров) без применения к участнику неустоек (штрафов, пени) является избыточным, поскольку не предусмотрено Положением.

Также согласно порядку оценки заявок по Детализирующему показателю N 1 Критерия установлено следующее требование: "цена каждого контракта (договора) составляет не менее 40% от начальной (максимальной) цены контракта, предусмотренной конкурсной документацией".

Вместе с тем требование к минимальной стоимости контрактов (договоров), установленное в порядке оценки заявок участников закупки, а именно не менее 40 % от начальной (максимальной) цены контракта, не соответствует требованиям пункта 28 Положения.

Кроме того, согласно пункту 26 Положения оценка заявок по критерию оценки "квалификация участников закупки" осуществляется с учетом требований настоящего раздела в порядке, установленном пунктами 20 - 23 раздела 4 Положения для оценки заявок по критерию оценки "характеристики объекта закупки".

При этом в соответствии с пунктом 20 Положения если значение характеристики объекта закупки, определенной количественным значением, находится в функциональной зависимости от значения количества присваиваемых баллов, значение количества баллов по детализирующему показателю, присваиваемых заявке, подлежащей в соответствии с Законом о контрактной системе оценке по критерию оценки "характеристики объекта закупки", рассчитывается по одной из формул, предусмотренных подпунктами "а" - "з" пункта 20 Положения.

Также, согласно порядку оценки заявок участников закупки Критерий содержит детализирующий показатель "Наличие у участника конкурса сертифицированного персонала" (Детализирующий показатель N 2), согласно которому оценивается наличие определенных сертификатов, которыми владеют специалисты (персонал) участников закупки, а также предусмотрена шкала оценки. Так, например, для получения 20 баллов по указанному детализирующему показателю необходимо "наличие у участника конкурса сертифицированных специалистов, имеющих в совокупности все нижеперечисленные сертификаты (при этом каждый специалист имеет один или несколько из перечисленных сертификатов):

- Сертифицированный специалист по управлению проектами (уровень D) - не менее 1 (одного) специалиста (общее количество баллов - 0,6);

- Сертифицированный специалист в области эффективного использования ресурсов при управлении проектной командой - не менее 1 (одного) специалиста (общее количество баллов - 0,6);

- Сертифицированный специалист Project Management Professional - не менее 1 (одного) специалиста (общее количество баллов - 0,6);

- Сертифицированный специалист Project Management - не менее 1 (одного) специалиста (общее количество баллов - 0,6);

- Сертифицированный специалист в области управления проектами разработки ППО и баз данных с применением автоматизированных средств управления командами разработчиков Microsoft - не менее 3 (трех) специалистов (общее количество баллов - 6,9);

- Сертифицированный специалист в области разработки и(или) администрирования платформы BarsUP.Net не менее 3 (трех) специалистов (общее количество баллов - 8,7);

- Сертифицированный специалист в области проведения внутренних проверок системы менеджмента качества в соответствии с требованиями стандарта ГОСТ Р ИСО 9001:2015 - не менее 1 (одного) специалиста (общее количество баллов - 2)".

На заседании Комиссии установлено, что присвоение баллов по Детализирующему показателю N 2 Критерия зависит от количества специалистов, владеющих определенной сертификацией, а также установлено минимально возможное количество специалистов, владеющих сертификатами.

Вместе с тем Комиссия приходит к выводу, что установленный Заказчиком порядок оценки заявок не позволяет выявить лучшее предложение в связи с отсутствием установленной пропорциональной зависимости между присваиваемыми баллами и представляемыми участниками закупки сведениями по Детализирующему показателю N 2 Критерия.

Кроме того, для оценки заявок по Детализирующему показателю N 2 должна быть установлена формула в соответствии с пунктом 20 Положения, поскольку оценивается количественное значение характеристики.

Таким образом, порядок оценки по Детализирующему показателю N 2 Критерия не соответствуют пункту 20 Положения.

Учитывая изложенное, вышеуказанные действия Заказчика нарушают пункт 11 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе и содержат признаки административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена частью 4 статьи 7.30 КоАП РФ.

Вместе с тем Комиссия приходит к выводу, что указанное нарушение Закона о контрактной системе не повлияло на результат определения поставщика (подрядчика, исполнителя), поскольку указанный порядок оценки не применялся в связи с тем, что подана только одна заявка на участие в Конкурсе.

На основании изложенного и руководствуясь частью 1 статьи 2, пунктом 1 части 15, пунктом 2 части 22 статьи 99, частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе, Комиссия

РЕШИЛА:

1. Признать жалобу ООО "Группа Компаний "Абак-2000" необоснованной.

2. Признать в действиях Заказчика нарушения пунктов 11, 15 части 1 статьи 42 Закона о контрактной системе.

3. Выдать Заказчику, Оператору электронной площадки предписание об устранении выявленного нарушения Закона о контрактной системе.

4. Передать материалы дела от 15.03.2022 N 28/06/105-599/2022 соответствующему должностному лицу Управления контроля размещения государственного заказа и государственного оборонного заказа ФАС России для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях

Настоящее решение может быть обжаловано в суде, арбитражном суде в течение трех месяцев в установленном законом порядке.